Prescripción de la infracción urbanística ¿debe declararla de oficio el Ayuntamiento o el particular durante el procedimiento sancionador?

Planteamiento

Ante la denuncia de una edificación ilegal en suelo rústico común, se plantea la apertura del preceptivo expediente sancionador por infracción urbanística, habiéndose detectado, mediante el acceso a los datos catastrales, que la edificación lleva dada de alta catastralmente desde el año 2005.

La prescripción de la infracción urbanística debe apreciarla y declararla de oficio la Administración y no proceder a incoar el expediente sancionador? ¿O, por el contrario, se debe incoar el mismo y esperar a que la prescripción de la infracción la alegue el particular?

Respuesta

Antes de abordar la cuestión formulada, hemos de fijar dos premisas jurídicas: la primera, que la prescripción, según ha reiterado la jurisprudencia, debe ser interpretada restrictivamente (Sentencia del TS 14 de marzo de 2007), al no estar basada en principios de estricta justicia, sino de seguridad jurídica y de presunción de abandono del ejercicio del derecho (Sentencia del de 6 de mayo de 2009); y la segunda, que el dies a quo (día inicial) para el ejercicio de la acción es aquel en que puede ejercitarse, según el principio actio nondum nata non praescribitur (la acción que todavía no ha nacido no puede prescribir; Sentencia del TS de 27 de febrero de 2004).

A ello hay que sumar, desde el punto de vista de la norma sectorial, que en el ámbito urbanístico el plazo de prescripción de una infracción continuada no prescribe hasta la finalización de la actividad, a lo que se refiere la jurisprudencia (por todas, Sentencia del TS de 5 de julio de 2006).

Siendo así, el dato del que tiene que partir la entidad consultante para determinar si ha prescrito o no la infracción en las obras clandestinas pero legalizables (que se acomodan al planeamiento, aun a pesar de haberse ejecutado sin licencia) es la finalización de la obras, fecha inicial del cómputo del plazo de la prescripción de la acción municipal para restaurar la legalidad urbanística infringida por la obras. En cambio, no operaría la prescripción frente a obras ilegalizables, ya que la infracción es continuada.

Por otra parte, bien es cierto que la fecha de constatación de la terminación de las obras en el Catastro tiene reflejo en la normativa urbanística con efectos civiles y registrales, como medio probatorio para acreditar la declaración de “obra antigua”, declaración de obra terminada; así lo vemos en el art. 52 del RD 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (“Podrán inscribirse por el Registrador de la Propiedad las declaraciones de obra nueva correspondientes a edificaciones terminadas en las que concurran los siguientes requisitos: a) Que se pruebe por certificación del Catastro (…), la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título”) y en el art. 28.4 del RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU- (“…en el caso de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, (…):a) Se inscribirán en el Registro de la Propiedad las escrituras de declaración de obra nueva que se acompañen (…) o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título”).

No obstante, esta certificación por sí sóla no debería ser suficiente en el expediente sancionador para fechar la terminación de la obra y fijar así el dies a quo (día inicial) para el ejercicio de la acción sin una prueba adicional, como es presupuesto en el derecho urbanístico; lo que se pone de manifiesto de la lectura, sensu contrario, de lo dispuesto en el art. 32.2 del RD 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana -RDU-:

• “…tomará a todos los efectos como fecha de terminación la que resulte de cualquier comprobación de esta situación por parte de la Administración municipal”.

Conclusiones

1ª. La prescripción, según ha reiterado la jurisprudencia, debe ser interpretada restrictivamente al no estar basada en principios de estricta justicia, sino de seguridad jurídica y de presunción de abandono del ejercicio del derecho.

2ª. El dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción del ejercicio de la acción de restauración/sancionadora del Ayuntamiento en el ámbito urbanístico, es el de la fecha de finalización de las obras clandestinas, pero legalizables (que se acomodan al planeamiento, aun a pesar de haberse ejecutado sin licencia).

3ª. La fecha de constatación de la terminación de las obras en el Catastro tiene reflejo en la normativa urbanística con efectos civiles y registrales, como medio probatorio para acreditar la declaración de “obra antigua”, declaración de obra terminada; pero la misma no debería ser suficiente en el expediente sancionador para fijar el dies a quo de la acción sin una prueba añadida.

4ª. Siendo así, entendemos que la prescripción de la infracción urbanística no se debe declarar de oficio por la Administración con tan sólo constatar el alta catastral de la edificación en fecha anterior al plazo del ejercicio de la acción, sino que es necesario probar la fecha de terminación de las obras, ya sea mediante cualquier acto de constatación municipal, ya sea mediante la prueba aportada por el interesado; por lo que se debe incoar el procedimiento y esperar a que la prescripción de la infracción la alegue y pruebe el particular.