¿Cómo se ha de proceder en caso de remisión al Ayuntamiento de factura por importe mayor a contrato menor sin fiscalización previa y sin consignación presupuestaria?

Planteamiento

En caso de que llegue al Ayuntamiento una factura por importe mayor al contrato menor sin fiscalización previa y sin consignación presupuestaria, ¿cómo habría que actuar por parte del Interventor? ¿Habría que seguir el procedimiento de omisión de la función interventora? ¿Cómo funcionaría dicho procedimiento?

El informe del Interventor en el procedimiento de omisión de la Intervención, ¿sería de reparo o no tiene esta consideración?

Al no haber consignación presupuestaria, ¿intervendría el Pleno como para el caso de la intervención previa?

La utilización del procedimiento de omisión de la función interventora para el caso expuesto, ¿excluye la aplicación del procedimiento de intervención previa del reconocimiento de la obligación?

Respuesta

Habría que distinguir en la consulta dos cuestiones bien distintas: que la factura supere el importe del contrato menor y no se haya tramitado expediente de contratación, y que la factura no tenga consignación adecuada y suficiente.

Empezando por el último supuesto, es decir, que la factura no tenga consignación adecuada y suficiente, cabe señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 173.5 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-:

• “No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.”

Añadiendo el art. 188 TRLRHL que:

• “Los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente.”

Por tanto, como primera conclusión, la factura sin consignación presupuestaria da lugar a un supuesto de nulidad de pleno de derecho, siendo responsable el ordenador de gastos y el Interventor si no ha realizado reparo, de tal manera que:

• 1º. El Interventor debe realizar reparo de legalidad para no incurrir en responsabilidad.

• 2º. El gasto realizado sin consignación es nulo de pleno derecho, debiendo tramitar un expediente de revisión de oficio del acto nulo de conformidad con lo dispuesto en el art. 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-. En tal sentido, puede ser de utilidad el modelo de expediente “Expediente de revisión de actos nulos”.

A nuestro juicio, lo planteado hasta aquí tiene preferencia respecto a cualquier otra posible tramitación. Además, la omisión de fiscalización también está relacionada con la nulidad.

Como señalábamos en consultas anteriores, en los casos en los que se presente una factura que debía ir precedida de un expediente de contratación con licitación pública por exceder del contrato menor, cabe aplicar la institución en las Entidades Locales de la omisión de fiscalización contemplada en el art. 28 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-.

Así se dispone en las siguientes Consultas:

• - Procedimiento de omisión de fiscalización y fiscalización de gastos generados en tal procedimiento.

• - Presentación de factura que excede del contrato menor sin existencia de expediente de contratación: emisión de informe sobre omisión de fiscalización previa preceptiva.

• - Supuestos de omisión de la función interventora preceptiva. Presentación de factura sin expediente contratación previo.

El art. 28.1 RCI determina que:

• “En los supuestos en los que, con arreglo a lo dispuesto en este Reglamento, la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo.”

Este precepto realmente no distingue entre el supuesto en el que exista un expediente que no se ha sometido a fiscalización preceptiva y aquellos casos en los que no existe ningún expediente o documento, porque en éstos también hay una omisión de fiscalización preceptiva (salvo en los contratos menores). Por ello, parece que el art. 28 RCI también pueda aplicarse a aquellos supuestos en los que se ha producido un hecho que debió fiscalizarse porque la función interventora era preceptiva; por lo que puede aplicarse tanto a los supuestos en los que existe un expediente de contratación que no se ha sometido a fiscalización, como a aquellos supuestos de hecho (en los que no existe ningún expediente o documento) en los que también la función interventora era preceptiva y se ha omitido, por ejemplo, en el caso de que se presente una factura en el Ayuntamiento sin que exista un expediente o contrato previo.

La finalización del expediente tiene dos alternativas: o bien se procede a la revisión de oficio o bien se acuerda directamente una indemnización por valor inferior al que se propone.

El apartado 2.e) del art. 28 RCI dispone que en el informe del Interventor que tiene que emitir debe poner de manifiesto, entre otros extremos:

• “…la posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento, que será apreciada por el interventor en función de si se han realizado o no las prestaciones, el carácter de éstas y su valoración, así como de los incumplimientos legales que se hayan producido. Para ello, se tendrá en cuenta que el resultado de la revisión del acto se materializará acudiendo a la vía de indemnización de daños y perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de haberse producido un enriquecimiento injusto en su favor o de incumplir la obligación a su cargo, por lo que, por razones de economía procesal, sólo sería pertinente instar dicha revisión cuando sea presumible que el importe de dichas indemnizaciones fuera inferior al que se propone.”

Además, este precepto manifiesta expresamente que el informe del Interventor no tiene naturaleza de fiscalización, lógicamente porque estamos ante una omisión de la fiscalización, por lo que en esta fase no se fiscaliza, sino que se emite el informe con el contenido y las consecuencias que se disponen en el tantas veces citado art. 28 RCI.

Siguiendo el citado art. 28 RCI, el Interventor debe realizar un informe de omisión de fiscalización previa preceptiva con las siguientes consideraciones:

• - No se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el precepto.

• - El Interventor debe poner de manifiesto la omisión de la fiscalización a la autoridad que hubiera iniciado el expediente y emitirá al mismo tiempo su opinión respecto a la factura presentada, para que el Alcalde pueda decidir si continúa el procedimiento o no y demás actuaciones que, en su caso, procedan.

• En los casos de que la omisión de la fiscalización previa se refiera a las obligaciones o gastos cuya competencia sea de Pleno, el Presidente de la Entidad Local deberá someter a decisión del Pleno si continúa el procedimiento y las demás actuaciones que, en su caso, procedan.

• - Este informe de omisión de fiscalización previa preceptiva no tendrá naturaleza de fiscalización, por lo que no debe concluir con un reparo de legalidad.

• - El informe de omisión de fiscalización previa preceptiva pondrá de manifiesto, como mínimo, los siguientes extremos:

• • “a) Descripción detallada del gasto, con inclusión de todos los datos necesarios para su identificación, haciendo constar, al menos, el órgano gestor, el objeto del gasto, el importe, la naturaleza jurídica, la fecha de realización, el concepto presupuestario y ejercicio económico al que se imputa.

• • b) Exposición de los incumplimientos normativos que, a juicio del interventor informante, se produjeron en el momento en que se adoptó el acto con omisión de la preceptiva fiscalización o intervención previa, enunciando expresamente los preceptos legales infringidos.

• • c) Constatación de que las prestaciones se han llevado a cabo efectivamente y de que su precio se ajusta al precio de mercado, para lo cual se tendrán en cuenta las valoraciones y justificantes aportados por el órgano gestor, que habrá de recabar los asesoramientos o informes técnicos que resulten precisos a tal fin.

• • d) Comprobación de que existe crédito presupuestario adecuado y suficiente para satisfacer el importe del gasto.

• • e) Posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento, que será apreciada por el interventor en función de si se han realizado o no las prestaciones, el carácter de éstas y su valoración, así como de los incumplimientos legales que se hayan producido. Para ello, se tendrá en cuenta que el resultado de la revisión del acto se materializará acudiendo a la vía de indemnización de daños y perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de haberse producido un enriquecimiento injusto en su favor o de incumplir la obligación a su cargo, por lo que, por razones de economía procesal, sólo sería pertinente instar dicha revisión cuando sea presumible que el importe de dichas indemnizaciones fuera inferior al que se propone.”

• - En los municipios de gran población corresponderá al órgano titular del departamento o de la Concejalía de área al que pertenezca el órgano responsable de la tramitación del expediente o al que esté adscrito el organismo autónomo, sin que dicha competencia pueda ser objeto de delegación, acordar, en su caso, el sometimiento del asunto a la Junta de Gobierno Local para que adopte la resolución procedente.

• - El acuerdo favorable del Presidente, del Pleno o de la Junta de Gobierno Local no eximirá de la exigencia de las responsabilidades a que, en su caso, hubiera lugar.

Por último, respecto al reconocimiento de la obligación, a nuestro juicio, terminado el expediente o el procedimiento de omisión de fiscalización, si termina con un acuerdo por el que se reconoce la obligación de la indemnización correspondiente, lo que se tiene que fiscalizar son los extremos que se mencionan en el apartado 1º de la Resolución de 25 de julio de 2018, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios, como mínimo (si en la Entidad Local tiene implantada la fiscalización previa limitada de requisitos básicos, serán éstos), que en cuanto al apartado 1º habrá que comprobar:

• a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer.

• En los casos en los que el crédito presupuestario dé cobertura a gastos con financiación afectada se comprobará que los recursos que los financian son ejecutivos, acreditándose con la existencia de documentos fehacientes que acrediten su efectividad.

• Se entenderá que el crédito es adecuado cuando financie obligaciones a contraer o nacidas y no prescritas a cargo a la tesorería de la Entidad Local que cumplan los requisitos de los arts. 172 y 176 TRLRHL.

• b) Que los gastos u obligaciones se proponen al órgano competente para la aprobación, compromiso del gasto o reconocimiento de la obligación.

• c) La competencia del órgano de contratación y, en general, del que dicte el acto administrativo, cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad de aprobación, compromiso del gasto o reconocimiento de la obligación de que se trate.

• d) Que la factura cumple los requisitos exigidos por la legislación vigente. En todo caso, en la documentación deberá constar:

• • 1º. Identificación del acreedor.

• • 2º. Importe exacto de la obligación.

• • 3º. Las prestaciones, servicios u otras causas de las que derive la obligación del pago.

Y también los del apartado 6º de la Resolución de 2 de junio de 2008, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, relativa a expedientes de reclamaciones que se formulen ante la Administración, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, por responsabilidad patrimonial; pero este apartado es el que se regula específicamente para la omisión de fiscalización en el art. 28 RCI.

Por ello, en la práctica, lo que se tiene que fiscalizar en el reconocimiento de la obligación que se deriva del gasto acordado como consecuencia de la tramitación del procedimiento previsto en el art. 28 RCI, es que éste se ha realizado correctamente (que se adopta acuerdo sobre el informe emitido por la Intervención), que se dispone de créditos suficiente y adecuado y que los gastos se proponen por el órgano competente (apartado 1º del Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018).

Para la ordenación del pago y el pago material, se fiscalizarán los extremos previstos en el RCI.

A partir de aquí cabe señalar que no se debe analizar de nuevo los aspectos ya informados en el informe de omisión de fiscalización, sólo los que corresponden al acuerdo adoptado por el Alcalde, Pleno o, en su caso, Junta de Gobierno Local.

Pero el informe que ahora se realiza sí es un informe de fiscalización, porque se está en presencia de una fase presupuestaria, dado que lo que debemos comprobar es la existencia de crédito adecuado y suficiente, competencia del órgano proponente, etc., por lo que dará lugar a un reparo de legalidad si se incumple alguno de los requisitos.

No obstante, como hemos indicado al inicio, a nuestro juicio, si no tiene consignación presupuestaria debe realizarse un reparo por parte del Interventor y, en su caso, la revisión del acto nulo de pleno derecho.

Conclusiones

1ª. El Interventor tiene que realizar reparo de legalidad ante un gasto efectuado sin consignación presupuestaria.

2ª. A nuestro juicio, ante un gasto sin consignación no puede realizarse un procedimiento de omisión de fiscalización, sino de revisión de un acto nulo de pleno derecho.

3ª. El funcionamiento del procedimiento de omisión de fiscalización es, en síntesis, el siguiente:

• - No se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el precepto.

• - El Interventor debe poner de manifiesto la omisión de la fiscalización a la autoridad que hubiera iniciado el expediente y emitirá al mismo tiempo su opinión respecto a la factura presentada, para que el Alcalde pueda decidir si continúa el procedimiento o no y demás actuaciones que, en su caso, procedan.

• En los casos de que la omisión de la fiscalización previa se refiera a las obligaciones o gastos cuya competencia sea de Pleno, el Presidente de la Entidad Local deberá someter a decisión del Pleno si continúa el procedimiento y las demás actuaciones que, en su caso, procedan.

• - Este informe de omisión de fiscalización previa preceptiva no tendrá naturaleza de fiscalización, por lo que no debe concluir con un reparo de legalidad.

• - El informe de omisión de fiscalización previa preceptiva pondrá de manifiesto, como mínimo, los extremos ya indicados en el cuerpo de la respuesta (art. 28 RCI).

• - En los municipios de gran población corresponderá al órgano titular del departamento o de la Concejalía de área al que pertenezca el órgano responsable de la tramitación del expediente o al que esté adscrito el organismo autónomo, sin que dicha competencia pueda ser objeto de delegación acordar, en su caso, el sometimiento del asunto a la Junta de Gobierno Local para que adopte la resolución procedente.

• - El acuerdo favorable del Presidente, del Pleno o de la Junta de Gobierno Local no eximirá de la exigencia de las responsabilidades a que, en su caso, hubiera lugar.

4ª. En el caso de omisión de fiscalización el informe que realiza el Interventor no es de reparo de legalidad.

5ª. Efectivamente, el levantamiento del reparo del Interventor ante un supuesto de carencia de consignación adecuada y suficiente corresponde al Pleno de la Corporación, por así disponerlo el art. 217.2.a) TRLRHL, según el cual corresponderá al Pleno la resolución de las discrepancias cuando los reparos se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.

6ª. A nuestro juicio, la utilización del procedimiento de omisión de la función interventora no excluye la aplicación del procedimiento de intervención previa del reconocimiento de la obligación.