Plazo de justificación de subvenciones: forma de proceder por el Ayuntamiento en caso de regulación imprecisa

Planteamiento

Este Ayuntamiento otorga subvenciones con carácter nominativo a diversas entidades del municipio instrumentadas mediante la firma de un convenio anual encuadrado en un convenio marco plurianual. Es decir, existe un convenio plurianual con cada entidad, de vigencia indefinida, y luego, cada ejercicio se firma un nuevo convenio. En el convenio anual no se determina el plazo para la presentación de la justificación. En cambio, en el convenio marco plurianual se indica que el plazo es de un mes a contar desde la finalización de la actividad subvencionada. Las subvenciones otorgadas generalmente responden a cuestiones de carácter genérico como "Actividades 2018" o "curso 2017-2018" sin que se determinen actividades concretas con un inicio o final.

¿Debería interpretarse que el plazo finaliza el 1 de febrero del ejercicio siguiente dado que el plazo del convenio general es de un mes y las actividades finalizan, en todo caso, dado que financian actividades anuales, a 31 de diciembre?

Nunca el Ayuntamiento ha exigido a las entidades la presentación de la justificación en plazo (si es que éste existe). ¿No iría ahora contra los actos propios del Ayuntamiento revocar las subvenciones por falta de justificación en plazo?

Si bien de cara a próximas subvenciones la cuestión está resuelta, ya que se fijará una fecha concreta, ¿cómo deberíamos proceder en las subvenciones pendientes de justificación que se han presentado durante los meses de abril, mayo y junio?

Respuesta

De conformidad con lo dispuesto en el art. 22.2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, se podrán conceder de forma directa las subvenciones que estén previstas nominativamente en los Presupuestos de las Entidades Locales, definiendo el propio precepto como subvención nominativa aquella que

• “está prevista nominativamente en los Presupuestos en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto. El objeto de estas subvenciones deberá quedar determinado expresamente en el correspondiente convenio de colaboración o resolución de concesión que, en todo caso, deberá ser congruente con la clasificación funcional y económica del correspondiente crédito presupuestario”.

En el mismo sentido, el art. 65 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, considera subvenciones nominativas las previstas en el Presupuesto de las Entidades Locales cuyo “objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto”.

El contenido de los Convenios en los que se regula la subvención se contempla en el art. 65.3 RLGS, que dispone que deberá incluir (necesariamente) los siguientes extremos:

• “a) Determinación del objeto de la subvención y de sus beneficiarios, de acuerdo con la asignación presupuestaria.

• b) Crédito presupuestario al que se imputa el gasto y cuantía de la subvención, individualizada, en su caso, para cada beneficiario si fuesen varios.

• c) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

• d) Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

• e) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.”

Además, respecto de los Convenios habrá que tener en cuenta también la regulación que establecen los arts. 47 y ss de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-.

Como vemos, el plazo y la forma de justificación de la subvención es un contenido imprescindible y obligatorio en los Convenios que instrumenten subvenciones, porque en el ámbito tanto de la concesión como de la justificación de las subvenciones, existe gran autonomía del órgano concedente, por lo que es imprescindible que se regulen las condiciones de su concesión y la forma y plazos de justificación.

En cualquier caso, la ausencia de norma que claramente regule los plazos de justificación es imputable a la Administración, por lo que habrá que admitir la justificación sea cual fuere el plazo en el que se haya presentado, porque la Administración causante del error no puede ahora utilizar éste en su beneficio. Como indica el TS en su Sentencia de 27 de febrero de 2018:

• “Las consecuencias adversas de ese proceder indebido debe afrontarlas la Administración con arreglo al principio jurídico general que impide a los sujetos de derecho beneficiarse de sus propias torpezas o incumplimientos, condensado en el aforismo latino allegans turpitudinem propriam non auditur.”

Recordemos también que el art. 115.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, dispone que “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”.

Por ello, ante la ausencia de una regulación más concreta en los Convenios suscritos, nos parece acertado que se interprete que el plazo para justificar termina el 1 de febrero. Pero, como decimos, ello no significa que no deban admitirse las justificaciones presentadas en los meses de abril, mayo y junio, porque el plazo no está determinado en el Convenio anual, debiendo remitirse a un Convenio plurianual que presumimos más antiguo y de dudosa legalidad, porque no puede ser indefinido. El art. 49.h).1) LRJSP prevé que “los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior”.

A nuestro juicio, con los datos planteados en la consulta, sólo procedería incoar expediente de revocación de la subvención o, en su caso, de reintegro, si no se presenta justificación alguna, pero no por el retraso en la presentación de la justificación dada la escasa y parca regulación de la justificación en el Convenio.

Conclusiones

1ª. Nos parece correcto que se interprete que el plazo de justificación termina el 1 de febrero, pero, dada la redacción de los Convenios, ello no puede utilizarse para inadmitir las justificaciones presentadas con posterioridad a dicha fecha.

2ª. A nuestro juicio, no es procedente revocar las subvenciones que no presentan la justificación en plazo, sino sólo las que no justifican.

3ª. Dada la regulación contenida en los Convenios, consideramos que deben admitirse las justificaciones presentadas en los meses de abril, mayo y junio, porque los defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quienes lo hubieran causado.