Moción solicitando que se cuelgue un lazo amarillo en la fachada principal del Ayuntamiento como muestra de apoyo a los políticos catalanes. ¿Existe obligación de ejecutar el posible acuerdo que se adopte? ¿De quién es la competencia para llevarlo a cabo?

Planteamiento

En nuestro Ayuntamiento, la oposición ha presentado una moción solicitando que se cuelgue un lazo amarillo en la fachada principal del Ayuntamiento, como muestra de apoyo a los políticos catalanes presos. La moción quedará aprobada por mayoría absoluta del Pleno, con los votos de la oposición. La alcaldesa y su grupo votarán en contra, pero son minoría. Sea moción o propuesta de resolución lo que aprueba el Pleno municipal, la alcaldesa y su grupo no quieren cumplir.

¿Están obligados a colgar el lazo?

¿Es competencia del Pleno o de la Alcaldía colgar el lazo o una pancarta con mensaje en la fachada principal del Ayuntamiento?

Respuesta

La cuestión que se va a someter al acuerdo del Pleno podría constituir, según los términos en que venga redactada la moción, una manifestación de lo que habitualmente la doctrina denomina “declaraciones institucionales”, que quedan fuera de las competencias municipales, y que consisten en la toma de posición del municipio en relación a determinada cuestión, que constituye la expresión de su opinión a fin de trasladarlas a las Administraciones implicadas, y sin que ello implique la adopción de una decisión de fondo en cuestiones que son de la competencia de otros órganos o de otras Administraciones.

Estas “declaraciones institucionales” son definidas como aquellas que no nacen para establecer efectos jurídicos, derechos u obligaciones, y no buscan crear, modificar, extinguir o declarar situaciones jurídicas, ni ordenan, prohíben o permiten conducta alguna. La legitimación en la adopción de estos acuerdos se sustenta en la jurisprudencia, conforme se desprende de las Sentencias del TS de 18 de mayo de 1998 y de 23 de abril de 2008.Igualmente, el TSJ de Cataluña aplica esta doctrina en Sentencias de 2 de diciembre de 2014 y 7 de mayo de 2015.

En este caso, de quedarse en la mera declaración, sería inoperante desde el punto de vista jurídico, aplicándose la doctrina citada conforme se recoge en la Sentencia del TSJ de Navarra de 30 de julio de 2001, que ante una moción aprobada en un Ayuntamiento sobre declaración de hijo predilecto y otras muestras de solidaridad con los “presos políticos vascos”, entre las que concretamente se proponía “Mostrar nuestro apoyo y solidaridad con el «colectivo de presos políticos vascos» (…)” manifestó:

• “Dichos puntos evidentemente no son cuestiones que afecten a la competencia municipal ni hagan referencia a cuestiones que el Ayuntamiento tenga que realizar para la buena vivencia y convivencia de todos los ciudadanos.

• Por lo tanto dichos acuerdos no son operativos ni el Ayuntamiento puede ejecutarlos por sí ni llevarlos a la realidad, sino que fundamentalmente van a consistir en solicitar (punto 2.º); pedir (punto 3.º); pedir la revisión (punto 4.º); solicitar (punto 7.º).

• El resto de los puntos son meros actos de voluntad y de intenciones que ni son válidas ni son nulas. Son meramente inoperantes desde el punto de vista jurídico.”

Ahora bien, tal manifestación podría también conllevar una actuación de carácter material, en el sentido de que se adopten las medidas necesarias para que se coloque un lazo amarillo o pancarta con mensaje en la fachada principal del Ayuntamiento, que exigirán sufragar el correspondiente gasto y la utilización del edificio institucional. En este supuesto entendemos que la colocación de un lazo o una pancarta con mensaje en la fachada principal del Ayuntamiento, sería competencia de la Alcaldía en el caso de los municipios ordinarios, dado la previsible cuantía del contrato que en ningún caso estaría comprendida en la competencia atribuida al Pleno, conforme a las normas de contratación aplicables y previstas en la Disp. Adic. 2ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-. Evidentemente, tal contratación conllevaría la previa aprobación del proyecto o memoria necesaria, donde se valoraría la procedencia de la colocación conforme a las normas urbanísticas y a la ordenanza específica de publicidad en fachadas de edificios.

En estos casos de actuaciones materiales de colocación de pancartas con lemas reivindicativos en la fachada del Consistorio, los Tribunales de Justicia vienen condenando a la retirada de las mismas por infracción del principio de objetividad (art. 103.1 CE).En este sentido en la Sentencia del TSJ del País Vasco de 18 de enero de 2017 se manifiesta:

• “La sentencia recurrida no niega el derecho de los órganos de representación y gobierno de la entidad local o de sus miembros de expresar sus ideas u opiniones o de formular declaraciones de carácter reivindicativo, social o político.

• La actuación recurrida no ha tenido por objeto una manifestación o expresión de esa naturaleza, dentro del respecto a las leyes y al régimen de competencias de la Administración local, mejor dicho, sin injerencia en las competencias de otras Administraciones o poderes públicos.

• Lo que la sentencia de instancia ha examinado es una actuación material marcada por su parcialidad (“uti singuli”) y adhesión a una determinada opción ideológico-política, cosa bien distinta de una reivindicación o declaración favorable a la aplicación “uti universi” de determinadas medidas o beneficios legales.

• Pues bien, la sentencia de instancia aplica correctamente al caso el canon de valoración requerido por el propio objeto de la actuación requerida y en congruencia con los motivos del recurso, y que se expresa en el deber de servir con objetividad los intereses generales (artículo 103-1 de la Constitución española) atendiendo al criterio de interpretación marcado en las sentencias que cita de esta Sala (idem, las anteriores citadas por la Abogacía del Estado) que en supuestos similares o idénticos han examinado el cumplimiento de aquella máxima en relación al principio de neutralidad política. (Recurso de apelación nº 629/2013).

• Para concluir, la Sentencia de instancia deja fuera la perspectiva de la invocación de infracción de disposiciones como la LPV 4/2008, de 19 de junio, o del artículo 61 de la Ley 29/2011, de 22 de setiembre, alegadas en la instancia y que en apelación nuevamente se mencionan, lo que es toma de posición jurisdiccional del órgano “a quo” que, en general, esta Sala ha venido igualmente reflejando en relación con la mera exhibición de carteles reivindicativos de un determinado tratamiento penitenciario a los presos o en defensa de medidas legales (o legítimas) de acercamiento, y conductas que no tienen por qué implicar, -y el acuerdo del año 2000 aquí mencionado lo corroboraría mediante el rechazo explícito de la violencia terrorista-, esa “exaltación o enaltecimiento individual o colectivo del terrorismo”, a que se refieren dichas disposiciones en favor de las victimas, mas allá de que no llegue a compartirse con dicha Sentencia la conclusión última sobre una necesaria y poco concebible exigencia de que dicho cartel haya tenido que ser previamente “declarado ilegal o inconstitucional” para poder concluir, como han hecho nuestras invocadas sentencias que las Administraciones públicas, como tales, -al margen de sus miembros-, no gozan de la libertad de expresión de tales idearios y proclamas políticas carentes de consenso social con la utilización de sus propios edificios institucionales y con los recursos públicos puestos al servicio de su difusión.”

En el mismo sentido, la Sentencia del TSJ del País Vasco de 3 de febrero de 2016 manifiesta:

• “En definitiva, el que las actuaciones de signo propagandístico político como la que constituye el objeto del recurso inadmitido en la instancia no produzcan efectos en la situación jurídica de los administrados no es óbice a su control jurisdiccional en cuanto que producidas por una Administración Pública, sometida al principio de objetividad; y por sus efectos en la esfera institucional ya que el Ayuntamiento mediante declaraciones, proclamas, discursos, símbolos u otros elementos de esa clase no deja de conformar y proyectar una imagen que no puede estimarse conforme al ordenamiento sino en la medida que refleje los intereses generales del municipio.”

Igualmente, la Sentencia del TSJ del País Vasco de 14 de abril de 2016 señala:

• “Dicho lo cual, hay que desestimar las alegaciones del Ayuntamiento apelado sobre el carácter puramente declarativo-reivindicativo de la actividad material controvertida y el amparo del lema en una solución de política penitenciaria comúnmente admitida, y desprovista de un significado o signo ideológico.

• Y es que el derecho de expresión o defensa de tales opciones no pueden ampararse proclamas, manifiestos o lemas acuñados, difundidos y sostenidos por determinados grupos, que aún sin constituir ningún ilícito administrativo o penal por su texto o significación, no pueden ser exhibidos por la entidad local sin convertir a esta en un instrumento de transmisión, reproducción o resonancia de los idearios, objetivos o pretensiones de aquellos, más allá de sus funciones de representación y gobierno de los intereses generales del municipio.

• La entidad local, en fin, sus órganos, sede o medios de cualquier clase no pueden estar o ponerse al servicio de grupos o entidades, por legítimos que sean sus fines, y aunque tales actuaciones no comporten ningún gasto a cargo del presupuesto municipal, sin vulnerar el principio de objetividad que, aún tratándose del ejercicio de la libertad de expresión, debe presidir todas las actuaciones de aquella.”

Finalmente, en el mismo sentido también podemos citar las Sentencias del TSJ del País Vasco de 7 de mayo de 2014 y la de 22 de marzo de 2016; así como la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Donostia de 1 de septiembre de 2014.

Por otra parte, el art. 24.g) del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, así como el art. 41.25 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, establecen entre las atribuciones del Alcalde la de “Publicar, ejecutar y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento”. Si los acuerdos han sido adoptados en el ámbito de la competencia del Pleno, el Alcalde, si no ha recurrido el acuerdo, tiene la obligación de llevarlos a término y disponer lo necesario para su ejecución; en su defecto, ante la negativa a su ejecución, existe la posibilidad de exigirle la correspondiente responsabilidad política mediante los medios que la normativa local dispone, incluida la moción de censura como medio extremo.

Ello no obstante, en el presente caso, además de la ilegalidad que constituye el utilizar los medios locales para ponerlos al servicio de grupos o entidades por vulnerar el principio de objetividad conforme a las sentencias transcritas, debemos tener presente que estamos ante un asunto que no es competencia del Pleno, que entrañaría también una propuesta de actuación dirigida a la Alcaldía para la colocación de una pancarta con mensaje en la fachada del Consistorio, lo que jurídicamente se materializa a través de ruegos con independencia de la denominación que pudiera otorgarse a la “moción” presentada, tal y como nos recuerda la Sentencia del TSJ de Cataluña de 10 de enero de 2002, por lo que entendemos que no existe la obligación de la Alcaldía a que se refieren los arts. 24.g) TRRL y 41.25 ROF.

Conclusiones

1ª. La jurisprudencia viene admitiendo lo que se denomina “declaraciones institucionales” que quedan fuera de las competencias municipales, y que consisten en la toma de posición del municipio en relación a determinada cuestión, que constituye la expresión de su opinión a fin de trasladarlas a las Administraciones implicadas, y sin que ello implique la adopción de una decisión de fondo en cuestiones de la competencia de otros órganos o de otras Administraciones.

2ª. En los casos de actuaciones materiales de colocación de pancartas en la fachada del Consistorio, con lemas reivindicativos o de apoyo a un determinado colectivo de presos singularizados por una determinada ideología, los Tribunales de Justicia vienen condenando a la retirada de las mismas por infracción del principio de objetividad (art. 103.1 CE).

3ª. La colocación de un lazo o una pancarta con mensaje en la fachada principal del Ayuntamiento sería competencia de la Alcaldía en el caso de los municipios ordinarios, dado la previsible cuantía del contrato, que en ningún caso estaría comprendida en la competencia atribuida al Pleno, conforme a las normas de contratación aplicables y previstas en la Disp. Adic. 2ª LCSP 2017.

4ª. Dado que constituye una ilegalidad el utilizar los medios locales para ponerlos al servicio de grupos o entidades, por vulnerar el principio de objetividad conforme a las sentencias transcritas, y que igualmente debemos tener presente que estamos ante un asunto que no es competencia del Pleno, que entrañaría también una propuesta de actuación dirigida a la Alcaldía para la colocación de una pancarta con mensaje en la fachada del Consistorio, lo que jurídicamente se materializa, tal y como nos recuerda la Sentencia del TSJ de Cataluña de 10 de enero de 2002, a través de ruegos con independencia de la denominación que pudiera otorgarse a la “moción” presentada, entendemos que no existe la obligación de la Alcaldía a que se refieren los arts. 24.g) TRRL y 41.25 ROF..