¿Puede el ayuntamiento conceder un préstamo a una asociación sin ánimo de lucro para dotarla de liquidez?

Planteamiento

Una asociación del municipio ha sido beneficiaria de una subvención de la comunidad autónoma. Para poder justificar dicha subvención la comunidad autónoma exige que la actuación (facturas) esté debidamente pagada. La asociación no dispone de tesorería y se plantea al ayuntamiento que éste le conceda un préstamo a devolver cuando se cobre dicha subvención. Se plantea firmar un convenio a este fin.

No termino de ver cómo articular esta operación. La única opción sería proceder a generar crédito en el capítulo 8 con el convenio firmado, pero no lo veo nada claro ni sé cómo jurídicamente se podría sustentar esta solicitud.

Además, se me plantean muchas dudas jurídicas de que sea posible que el ayuntamiento conceda un préstamo a una entidad del municipio.

¿Cómo se podría reconducir esta situación para poder ser viable jurídicamente?

Respuesta

El art. 17.3.k) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, establece que las normas de las bases de concesión de las subvenciones deberán concretar, como mínimo y entre otros extremos, la posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

El art. 34.4 LGS dispone que:

• “Cuando la naturaleza de la subvención así lo justifique, podrán realizarse pagos a cuenta. Dichos abonos a cuenta podrán suponer la realización de pagos fraccionados que responderán al ritmo de ejecución de las acciones subvencionadas, abonándose por cuantía equivalente a la justificación presentada.

• También se podrán realizar pagos anticipados que supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a la subvención. Dicha posibilidad y el régimen de garantías deberán preverse expresamente en la normativa reguladora de la subvención.

• En ningún caso podrán realizarse pagos anticipados a beneficiarios cuando se haya solicitado la declaración de concurso voluntario, haber sido declarados insolventes en cualquier procedimiento, hallarse declarado en concurso, salvo que en éste haya adquirido la eficacia un convenio, estar sujetos a intervención judicial o haber sido inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio (EDL 2003/29207), Concursal, sin que haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso.

• La realización de pagos a cuenta o pagos anticipados, así como el régimen de garantías, deberán preverse expresamente en la normativa reguladora de la subvención.”

En consecuencia, hubiera sido más practico que en las bases reguladoras de la concesión de la subvención se hubiera previsto la habilitación normativa que le permita la realización de pagos anticipados. Además, la asociación al solicitar la subvención debería prever que si se le concedía la subvención tenía que contar con la tesorería suficiente para poder acceder a la misma.

Por otra parte, la concesión de préstamos por parte de entidades locales a personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, es una cuestión que no es totalmente pacífica.

Algunas de estas Administraciones han venido considerando su viabilidad, amparados en varios motivos, entre ellos, por la regulación que se prevé expresamente en la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, por cuanto se definen las partidas presupuestarias que habilitarían tales negocios jurídicos.

Así, en el capítulo octavo “Activos financieros” del presupuesto, se recogen todos aquellos gastos que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos en la adquisición de activos financieros, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento. Para el caso concreto, que sería una asociación, en función del plazo, se desglosan, conforme a la Orden anterior, en:

• - “Concepto 830. Préstamos a corto plazo. Desarrollo por sectores.

• - Anticipos y préstamos con o sin interés, cuyo plazo de reembolso y cancelación no sea superior a 12 meses.

• - En este concepto se incluirán, entre otros, los préstamos y anticipos concedidos por la entidad local y los organismos autónomos a su personal.

• - Concepto 831. Préstamos a largo plazo. Desarrollo por sectores.

• - Anticipos y préstamos con o sin interés concedidos por la entidad local, cuyo plazo de reembolso y cancelación sea superior a 12 meses.

• - Se incluirán los anticipos y préstamos a largo plazo por la entidad local y los organismos autónomos a su personal.”

No obstante lo anterior, pensamos que actualmente, la posición mayoritaria, es la que defiende que la concesión de préstamos por las entidades locales, no está permitido por el ordenamiento.

En primer lugar, porque no existe ninguna disposición normativa hoy en día que expresamente lo prevea. Sin embargo, esto no siempre ha sido así. Ya se regulaban antiguamente, los llamados pósitos municipales, incluidos por última vez en el Decreto de 14 de enero de 1955, por el que se aprueba el Reglamento para el funcionamiento de los Pósitos, derogados por la disp. adic. 13ª de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999 -LPGE 1999-, y que reglamentaban la concesión de unos tipos de préstamos cuya gestión correspondían a los ayuntamientos, en supuestos de escasez o necesidad, en el ámbito agrícola.

Más recientemente, el RD-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, , aplicables a las entidades locales, ya derogado, sin aplicación, por Resolución de 10 de septiembre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de derogación del RD-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales establecía en su art. 3 una figura extraordinaria de préstamo de las entidades locales al Estado; así, se preveía en el artículo anterior, lo siguiente:

• “Las transferencias se realizarán por el total del remanente de tesorería para gastos generales en los términos antes citados. Estas transferencias tendrán carácter de préstamo de las entidades locales a la Administración General de Estado, y se materializarán, en un acto único, en el momento de la recepción de los fondos por parte de la Administración General del Estado en la cuenta que determine la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, sin que se requiera formalizar los préstamos.”

A fecha actual, salvo error, desconocemos la existencia de norma que prevea expresamente la concesión de préstamos por estos organismos.

En segundo lugar, por el propio sistema de competencias reservadas a los ayuntamientos, previstas entre otros, en los arts. 7, 25 y 26 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril, reguladora de las bases de régimen local -LRBRL-, en cuanto a las propias, delegadas, y aquellas otras distintas de las anteriormente citadas, especialmente tras la reforma de la citada ley de bases por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, por cuanto el citado sistema ha restringido enormemente el marco competencial de las citadas entidades.

En tercer lugar, por cuanto el art. 3.3 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, advierte que:

• “Se prohíbe a toda persona, física o jurídica, no autorizada ni registrada como entidad de crédito el ejercicio de las actividades legalmente reservadas a las entidades de crédito y la utilización de las denominaciones propias de las mismas o cualesquiera otras que puedan inducir a confusión con ellas.”

De acuerdo con lo anterior, sólo tienen la consideración de entidades de crédito:

• a) Los bancos.

• b) Las cajas de ahorros.

• c) Las cooperativas de crédito.

• d) El Instituto de Crédito Oficial.

Por último, desde un punto de vista jurisprudencial, tampoco el TS, en sentencia de 28 de marzo de 2017 ha admitido tal posibilidad. Complementa lo anterior, la nota informativa de marzo de 2017 del Ministerio de Hacienda y Función Pública, sobre la citada resolución judicial, efectuando las siguientes aclaraciones:

• “El Tribunal Supremo ha dictado sentencia sobre la legalidad de las operaciones financieras otorgadas entre administraciones públicas. Es práctica habitual que las Diputaciones u otros organismos públicos y privados, concedan operaciones de crédito a las EELL. Además de rentabilizar de este modo sus excedentes de tesorería, colaboran con las entidades locales de su ámbito territorial prestándoles auxilio financiero.

• Es necesario destacar, sin embargo, que la competencia en esta materia es exclusiva del Estado. La normativa básica que regula el régimen jurídico-financiero de la administración local se encuentra en el artículo 149.1 18 de la Constitución Española, así como las disposiciones del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL), que rigen las relaciones interadministrativas entre la Administración General del Estado y las Entidades Locales en el ámbito económico-financiero, bajo los principios de colaboración, cooperación y coordinación (según naturaleza de las funciones que se ejercite), al estar en juego intereses generales vinculados a los principios de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Haciendas Locales.”

Por tanto, podemos concluir que, a nuestro juicio, y salvo mejor criterio, no sería posible que los ayuntamientos puedan conceder préstamos a asociaciones para cubrir desfases de tesorería en el ejercicio de sus actividades.

En estos casos, entendemos que la solución más ajustada a derecho, es que la asociación beneficiaria acuda a una entidad financiera y concierte una póliza o instrumento equivalente, factorizando incluso el importe de la subvención.

Asimismo, nada impediría que el ayuntamiento , dado que el proyecto subvencionado a ejecutar por la asociación es de interés municipal, pueda coadyuvar al mismo mediante una subvención (bien directa, bien mediante convocatoria) para cubrir los costes financieros que pudieran devengarse por la entidad beneficiaria por la formalización de la operación crediticia, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el art. 31.1 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones -LGS-, respecto a los gastos subvencionables, que expresamente establece lo siguiente:

• “Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley , aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. Cuando no se haya establecido un plazo concreto, los gastos deberán realizarse antes de que finalice el año natural en que se haya concedido la subvención.”

Finalmente, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• - Posibilidad de concesión de préstamo por parte de un Ayuntamiento a otro.

• - ¿Puede el ayuntamiento adelantar a una asociación el importe de la subvención que le concede otra Administración Pública?

• - Comunidad Valenciana. Fórmulas de liquidez para asociación con participación municipal cuyo objeto es la organización de un festival de música.

• - ¿Puede el ayuntamiento conceder subvención nominativa para pago de amortización e intereses de un préstamo concertado por el beneficiario?

Conclusiones

1ª. Entendemos, salvo mejor criterio, que actualmente, las entidades locales no pueden conceder préstamos a asociaciones para cubrir el desfase de tesorería que le puede provocar la ejecución de un proyecto.

2ª. La solución más ajustada a derecho, a nuestro juicio, es que la asociación beneficiaria acuda a una entidad financiera y concierte una póliza o instrumento equivalente, factorizando incluso el importe de la subvención.

3ª. Asimismo, nada impediría que el ayuntamiento, dado que el proyecto subvencionado a ejecutar por la asociación es de interés municipal, pueda coadyuvar al mismo mediante una subvención.