ICIO: denegación de la bonificación por especial interés o utilidad municipal basada en el fomento del empleo y procedimiento para su resolución

Planteamiento

En este ayuntamiento consta la siguiente bonificación respecto a la ordenanza del ICIO:

• “1. Una bonificación del 95% a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento de empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación (mayoría simple) y se acordará previa solicitud del sujeto pasivo.”

Existe solicitud de bonificación de ICIO por una empresa alegando: Que se eleve al pleno de la corporación propuesta de declaración de especial interés o utilidad municipal de las citadas obras, por concurrir circunstancias de fomento del empleo y de interés social que justifican tal declaración, a fin de obtener la bonificación del 95% del ICIO.

La intención municipal es no conceder tal bonificación del ICIO. El fundamento es que la propia empresa ha indicado, respecto a la concurrencia de circunstancias de fomento del empleo e interés social, que se crearán (compromiso) 25 puestos de trabajo, indicando que al menos el 75% de los contratos se formalizarán como contratos indefinidos a tiempo completo desde su alta.

Sin embargo, comparando con los datos de demandantes de empleo medios del municipio en el año 2026 (en torno a 800 personas), el 75% de 25 puestos supone 19 personas. Lo que arroja unos datos de representación de entre 2%-3% (19 nuevos puestos de trabajo o 25 nuevos puestos). Unos datos que no sujetan unas verdaderas circunstancias que supongan un fomento del empleo.

La base argumental para la denegación es la sentencia del TSJ Madrid de 8 junio de 2020, que confirma la denegación de la bonificación del ICIO por fomento del empleo cuando la memoria aportada se limita a estimaciones genéricas y no acredita de forma concreta y suficiente la generación de empleo vinculada a la actividad del solicitante. Cómo es el caso, ya que la solicitud habla de compromisos de contratación y calendario previsto de las mismas, pero no acredita contratación alguna.

Respecto al interés social invocado, como refuerzo de este fomento de empleo y no como fundamento, se rebate con la sentencia del TSJ Andalucía de 20 mayo de 2014 que especifica que la calificación del especial interés o utilidad social debe centrarse en la obra y no en el solicitante.

1. Solicitamos opinión jurídica respecto a la denegación de la bonificación siguiendo el mencionado iter argumental.

2. Conforme al art. 136 del RD 1065/2007, ¿se podría dictar propuesta de resolución denegatoria por la alcaldía, como acto de trámite dando el plazo de 10 días para establecer alegaciones y luego someterse al pleno la resolución? O, por el contrario, ¿se deberá llevar al pleno tanto la propuesta como el acuerdo definitivo de denegación de bonificación del ICIO?

Respuesta

El art. 103.2.a) del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, contempla la posibilidad de que las ordenanzas fiscales puedan regular en relación con el ICIO:

• “Una bonificación de hasta el 95 por ciento a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.”

Ahora bien, la aplicación de la bonificación no puede revestir carácter discrecional, aunque suponga la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, como se expone en la sentencia del TSJ de Andalucía de 20 de mayo de 2014:

• “Por tanto, la discrecionalidad municipal se agota con la regulación normativa de la bonificación en la Ordenanza, con los límites legales expuestos, y una vez establecida la regulación en la Ordenanza, el Ayuntamiento debe limitarse a aplicarla sin discrecionalidad alguna. Podrá así, el Ayuntamiento decidir si establece o no la bonificación en la Ordenanza; y, si decide establecerla, puede también el Ayuntamiento fijar discrecionalmente su cuantificación en la Ordenanza con el límite legal indicado del 95%; y puede también, en fin, el Ayuntamiento definir en la Ordenanza a qué concretas obras desea restringir la bonificación, siempre que se trate, como exige la ley, de obras que revistan "especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo". Pero aquí se acaba su discrecionalidad. Una vez que el Ayuntamiento ha ejercido tal discrecionalidad en la regulación normativa de la bonificación contenida en la Ordenanza, debe estar a sus propios términos para aplicarla, sin que ello suponga ejercicio de potestad discrecional alguna, sino eminentemente reglada.”

En consecuencia, la denegación de la aplicación de la bonificación debe estar suficientemente motivada en la inexistencia o insuficiente acreditación de las circunstancias que permitirían declarar las obras de especial interés o utilidad municipal.

De esta forma, en lo que se refiere al argumento del fomento del empleo, de acuerdo con el art. 136.2 del RD 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos:

• “La comprobación de los requisitos para la concesión de un beneficio fiscal se realizará de acuerdo con los datos y documentos que se exijan en la normativa reguladora del beneficio fiscal y los datos que declaren o suministren terceras personas o que pueda obtener la Administración tributaria mediante requerimiento al propio obligado y a terceros.”

A lo que hay que añadir que se debe extremar el cuidado con la diferencia entre empleo previsto y empleo creado, puesto que no puede equipararse automáticamente puestos previstos con puestos creados siendo necesario comprobar la realidad y estabilidad del empleo, atendiendo además a la concreta regulación de la ordenanza aplicable. Por ello, constituiría un posible motivo para denegar la bonificación solicitada el que de la documentación aportada no se acreditara suficientemente que las obras revistan un especial interés o utilidad municipal por razón del fomento del empleo, pues se tratara esencialmente de previsiones o compromisos futuros de contratación sin aportar elementos objetivos suficientes que permitan valorar su efectividad, vinculación causal con las obras, adicionalidad respecto de la plantilla preexistente, estabilidad y mantenimiento temporal.

Por otra parte, la sentencia del TSJ de Andalucía de 20 de mayo de 2014 distingue claramente entre el interés subjetivo del solicitante y el interés objetivo de la obra. Lo relevante es que las construcciones, instalaciones u obras revistan especial interés o utilidad municipal; no basta con que la actividad desarrollada por quien ejecuta las obras tenga interés económico o social. Por consiguiente, si la empresa simplemente sostiene que la implantación empresarial resulta socialmente beneficiosa porque genera actividad económica y empleo, eso no constituye automáticamente una circunstancia social autónoma. Tendría que identificarse alguna característica de las propias obras o de su destino que justificara específicamente su especial interés o utilidad municipal.

En todo caso, hay que tener en cuenta los precedentes administrativos, es decir, cómo ha actuado el ayuntamiento ante solicitudes de bonificación similares.

Por último, el art. 136.3 del RD 1065/2007 dispone que, antes de notificarse la resolución, cuando esta vaya a ser denegatoria, deberá notificarse al obligado tributario una propuesta de resolución, concediéndole diez días para formular alegaciones. Y el art. 136.4 del RD 1065/2007 establece que el procedimiento termina mediante resolución reconociendo o denegando el beneficio fiscal.

Debemos concluir pues que el art. 103.2.a) TRLRHL reserva al pleno únicamente la decisión sobre la declaración de especial interés o utilidad municipal. En consecuencia, la propuesta de resolución deberá ser formulada por el órgano competente en la materia en función de la estructura organizativa existente (alcaldía, concejal delegado, órgano de gestión tributaria, etc.).

Tras el trámite de audiencia, el expediente completo debe elevarse al pleno, incluyendo la propuesta y la valoración de las alegaciones para que dicho órgano declare o rechace declarar las obras de especial interés o utilidad municipal y, consecuentemente, determine la procedencia de la bonificación.

Conclusiones

1ª. La concesión de bonificación en el ICIO de acuerdo con el art. 103.2.a) TRLRHL exige la acreditación de las circunstancias previstas en la ordenanza fiscal, sin que resulten suficientes meras previsiones, estimaciones o compromisos futuros no suficientemente justificados.

2ª. La valoración del especial interés o utilidad municipal debe realizarse conforme a los criterios establecidos en la normativa y en la ordenanza fiscal, sin introducir requisitos, porcentajes o umbrales cuantitativos no previstos previamente.