Contratación irregular en las entidades locales y reglas para su tratamiento

Títulos jurídicos del pago. Sistematización y crítica de la jurisprudencia del Tribunal Supremo

• 1. La contratación irregular como problema de decisión

  Una factura por un servicio que continuó después del vencimiento del contrato no plantea necesariamente el mismo problema que una obra adicional ejecutada sin modificación aprobada. Tampoco es equivalente liquidar un contrato declarado nulo que determinar las consecuencias económicas de una orden administrativa que impuso la continuidad de un servicio. Dentro de la contratación irregular encontramos situaciones muy diferentes, que no pueden ser depuradas de la misma manera.

  La anomalía que padecen los diferentes supuestos, no es suficiente para decidir cómo tramitar el expediente y qué obligación económica debe reconocerse. El ayuntamiento necesita saber si está ante un precio, una restitución o una indemnización por daños. La Intervención necesita, además, comprobar que el importe a pagar, es el adecuado.

  Este trabajo propone ordenar los supuestos más frecuentes mediante reglas decisorias apoyadas en la jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo.

• 2. Tutela restitutoria y tutela resarcitoria

  Antes de abordar los distintos supuestos de contratación irregular, conviene aclarar dos conceptos que adquieren especial relevancia en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo: la tutela resarcitoria y la tutela restitutoria. Aunque ambas pueden traducirse en una obligación de pago a favor del contratista, responden a fundamentos y finalidades diferentes, con consecuencias sobre la cuantía que debe satisfacer la Administración.

  La tutela resarcitoria persigue reparar un daño jurídicamente indemnizable. Puede comprender tanto la pérdida efectivamente sufrida -daño emergente- como la ganancia dejada de obtener -lucro cesante-, siempre que concurran los requisitos para su reconocimiento y se acredite su realidad. Esta tutela puede operar tanto en el ámbito de la responsabilidad contractual como en el de la responsabilidad extracontractual. La tutela restitutoria, por su parte, persigue devolver las prestaciones recibidas o su valor, evitando que la Administración retenga injustificadamente un beneficio obtenido a costa del prestador. Su finalidad no es asegurar a este el resultado económico que habría alcanzado mediante un contrato válidamente celebrado, sino devolver las prestaciones entre las partes, y en su defecto, su valor.

  Esta diferencia resulta decisiva en la STS 1620/2025, de 11 de diciembre, que, respecto de las obras ejecutadas fuera de la cobertura contractual examinadas en el litigio, vincula el derecho de cobro al enriquecimiento injusto y limita la restitución al coste efectivo acreditado, excluyendo los porcentajes reclamados por gastos generales y beneficio industrial. La sentencia rechaza que quien ejecuta prestaciones al margen del procedimiento de contratación obtenga las mismas ventajas económicas que habría proporcionado una contratación regular. La respuesta se sitúa, así, en el plano restitutorio, sin reconocer la expectativa de beneficio propia del contrato e indemnizando al tercero por el coste efectivo calculado sin beneficio.

  No podemos dejar de mencionar que la distinción entre coste efectivo y valor de la prestación tampoco es pacífica. En este sentido, Tomás Cano Campos (2025) sostiene que la restitución derivada de la invalidez contractual debe comprender el valor de mercado de lo ejecutado, incluido el beneficio industrial, y no limitarse a los costes soportados. El artículo 42 LCSP 2017 exige devolver el valor de la prestación, interpretación que el autor apoya en el artículo 101.2 LCSP 2017, que incluye los gastos generales y el beneficio industrial en el cálculo del valor estimado del contrato.

• 3. Los procedimientos de depuración y el título jurídico que fundamenta el pago

  La contratación irregular comprende situaciones muy distintas: prestaciones realizadas sin encargo formalizado, continuidades después del vencimiento de un contrato, modificaciones ejecutadas sin aprobación o fraccionamientos indebidos. Esta diversidad impide ofrecer una respuesta procedimental única. Como advierte Sesma Sánchez (2023), el régimen jurídico, los plazos y las causas difieren notablemente entre estos cinco procedimientos, lo que genera una alta complejidad práctica a la hora de seleccionar el cauce adecuado en la gestión pública diaria.

• 1 El contrato como fundamento del pago

  Ante una factura derivada de una contratación irregular, detectada normalmente en un procedimiento de omisión de la función interventora, la primera cuestión es determinar si la prestación conserva cobertura contractual. Si la tiene, el fundamento ordinario del pago es el propio contrato. Debe distinguirse, por tanto, el cumplimiento de la obligación de pagar el precio de la responsabilidad contractual derivada de un incumplimiento, que podrá encauzarse conforme a los artículos 191 LCSP 2017 y 97 RGLCAP.

  La dificultad surge cuando la prestación se aparta de lo pactado o continúa después del vencimiento. El Acuerdo de la Ponencia Especial del Consejo Consultivo de Andalucía de 25 de junio de 2025 admite una concepción amplia de la responsabilidad contractual para determinados supuestos suficientemente conectados con un contrato válido, de tal manera que aplica responsabilidad contractual a supuestos diversos en los que identifica la existencia de “sombra de contrato”. Por su parte, Sesma López reserva esta vía a los casos en que no exista nulidad radical y subsista un vínculo contractual válido o susceptible de conservación.

  La jurisprudencia reciente obliga a atender a las circunstancias concretas. Las SSTS 573/2026, de 6 de mayo y 710/2026, de 8 de junio, muestran que, cuando la continuidad del servicio ha sido requerida por la Administración, especialmente en servicios esenciales, pueden prolongarse determinados efectos económicos de la relación contractual más allá de su vencimiento. En estos casos puede entrarse en el terreno resarcitorio, tomando como referencia el precio del contrato extinguido y reconociendo, cuando proceda y se acrediten, la actualización de costes, el daño emergente y el lucro cesante.

  La solución es distinta en prestaciones verdaderamente ajenas a la cobertura contractual, como determinados contratos verbales o modificaciones no tramitadas. En estos casos adquiere protagonismo la tutela restitutoria por enriquecimiento injusto, como muestra la STS 1620/2025, de 11 de diciembre, respecto de obras adicionales ejecutadas fuera de contrato. La conexión contractual es, por tanto, un elemento esencial para determinar tanto el título jurídico del pago como su quantum.

• 2. La revisión de oficio

  Podemos defender su posición preferente cuando exista una causa de nulidad de pleno derecho y una actuación susceptible de revisión, sin embargo, su régimen excepcional nos impide considerar su aplicación inmediata y sin análisis previo, ante un supuesto que reúna los requisitos mencionados.

  A este respecto Begoña Sesma (2023) considera que la revisión de oficio es una potestad excepcional y subsidiaria, cuya aplicación debe ser restrictiva: no toda contratación irregular implica nulidad de pleno derecho, por lo que debe examinarse cada supuesto, siendo la anulabilidad la regla general. Ahora bien, acreditada una causa manifiesta de nulidad radical, la Administración tiene el deber de acudir a la revisión, sin que razones de eficacia o eficiencia justifiquen omitirla. Admite que puede recaer sobre actos tácitos de contratación y que está sujeta a los límites del artículo 110 LPACAP -equidad, buena fe, derechos de los particulares y demás circunstancias previstas-, la autora rechaza que su utilización reiterada permita considerarla, por sí misma, abusiva o contraria a las leyes cuando resulta legalmente preceptiva.

  Por su parte, Martínez Hellín (2023) mantiene una posición crítica frente al uso reiterado y sistemático de la revisión de oficio como mecanismo para pagar prestaciones derivadas de la contratación irregular. Considera que la existencia de nulidad no obliga automáticamente a revisar, porque el principio de legalidad debe ponderarse con los límites del artículo 110 LPAC, especialmente la equidad, la buena fe, la confianza legítima y los derechos del particular. Desde esta perspectiva, la revisión es una potestad excepcional cuya finalidad es depurar actos nulos, y no un trámite ordinario para abonar prestaciones ya recibidas; por ello, defiende que, cuando su ejercicio resulte improcedente atendiendo a esos límites, el principio de enriquecimiento injusto puede fundamentar el reconocimiento del derecho de cobro, sin convertir la previa declaración de nulidad en un requisito ineludible.

  Por otro lado, la propia STS 1620/2025, de 11 de diciembre, contiene una referencia expresa a la revisión de oficio como actuación correcta: “siempre que sea posible, o correcto sería que la administración declarara mediante la revisión de oficio la nulidad de pleno derecho”, para después acabar aplicando la restitución sin exigir esa declaración de nulidad expresa

  En caso de tramitar la declaración de nulidad mediante la revisión de oficio, el título jurídico sería la misma declaración de nulidad, que supondría la aplicación de lo establecido en el artículo 40, 41 y 42 LCSP 2017 y acarrearía la obligación restitutoria de que las partes se devuelvan las cosas y si no fuese posible su valor.

• 3. La responsabilidad patrimonial

  Esta tercera vía debe reservarse para pretensiones cuyo fundamento sea un daño imputable al funcionamiento administrativo y que reúnan los requisitos propios de la responsabilidad patrimonial. La confianza legítima vulnerada puede formar parte del fundamento de la reclamación, pero debe concretarse en una actuación administrativa y un perjuicio jurídicamente indemnizable.

  La diferencia fundamental entre la responsabilidad patrimonial y en enriquecimiento injusto es que la primera persigue reparar un daño imputable a la Administración, aunque esta no haya obtenido ningún beneficio, mientras que el enriquecimiento injusto pretende restituir el valor de una ventaja patrimonial recibida sin causa por la misma Administración.

  Sesma López mantiene una posición restrictiva sobre la responsabilidad patrimonial como vía para resolver la contratación irregular: considera improcedente utilizarla para reclamar como daños las facturas impagadas de una relación neta o materialmente contractual, que debe seguir su régimen específico. Admite que la declaración de nulidad puede fundamentar una reclamación patrimonial por los daños no satisfechos en la liquidación, pero subraya que su viabilidad exige acreditar todos los requisitos de esta responsabilidad y resulta especialmente difícil cuando el contratista ha participado en la irregularidad, pues esa intervención puede excluir la antijuridicidad del daño e impedir atribuir a la Administración la responsabilidad exclusiva.

  El título jurídico sería la propia declaración de aceptación del daño causado por la administración y su responsabilidad patrimonial.

• 4. El enriquecimiento injusto como fundamento autónomo de restitución

  La consideración del enriquecimiento injusto como vía autónoma de depuración resulta controvertida. Una posición doctrinal rechaza que este principio permita desplazar los procedimientos legalmente establecidos, especialmente la revisión de oficio y la posterior liquidación del contrato inválido. Otra postura apuesta por su autonomía como fundamento de una obligación restitutoria, aunque no exista un procedimiento específico para reconocerla.

  En esta primera orientación se sitúa Sesma Sánchez (2023) que cuestiona la utilización del enriquecimiento injusto como título autónomo de pago en el ámbito contractual cuando existe un cauce específico en la normativa de contratación. Desde esta perspectiva, debe acudirse al régimen contractual aplicable y, declarada la invalidez, a la liquidación y restitución previstas en el artículo 42 LCSP 2017, sin sustituir estos mecanismos por la invocación directa del enriquecimiento injusto.

  Por su parte Martínez Hellín (2023) y González Sanfiel (2023), defienden que el título jurídico que debe fundamentar el pago de la prestaciones sin contrato es, directamente, el principio en interdicción del enriquecimiento injusto de la administración (actio in rem verso), sin que sea necesaria la declaración previa de nulidad, fijando la cuantía en base a los costes efectivos de la ejecución de la prestación y utilizando para ello, la figura del reconocimiento extrajudicial de crédito cómo el instrumento de imputación presupuestaria del gasto realizado.

  Aquí se sitúa el núcleo central de la reciente aportación jurisprudencial. Las SSTS 1620/2025, de 11 de diciembre, y 744/2026, de 15 de junio desarrollan la autonomía del fundamento restitutorio respecto del contrato. La obligación de restitución que soporta el enriquecimiento injusto se apoya en el beneficio recibido por la administración sin justificación suficiente para retenerlo, con los requisitos que exige la jurisprudencia, que en concreto se sustancia en la introducción del siguiente requisito en la Sentencia 1620/2025, de 11 de diciembre:

  “Esta nueva exigencia requiere, de acuerdo con las sentencias que acabamos de citar, que el desequilibrio "ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".

  La cuestión práctica es si puede el ayuntamiento reconocer esa obligación por iniciativa propia, sin esperar una reclamación del prestador.

• El título jurídico que fundamenta el pago

  El ayuntamiento debe, por tanto, identificar el título jurídico que fundamenta el pago, determinar la cuantía mediante el procedimiento adecuado y articular las actuaciones de control y de imputación presupuestaria, incluido el reconocimiento extrajudicial de créditos cuando resulte necesario. Hemos visto que la elección del título tiene consecuencias económicas: en función del título jurídico que habilita el pago procederá satisfacer un precio, restituir el valor de una prestación o indemnizar un daño. En función del título variarán los conceptos que pueden reconocerse.

  TÍTULO JURÍDICO	FUNDAMENTO DEL DERECHO AL COBRO	NATURALEZA DEL PAGO
  El contrato	La obligación de satisfacer la contraprestación convenida por las prestaciones realizadas con cobertura contractual.	Precio del contrato
  La Declaración de nulidad	La liquidación del contrato inválido obliga a devolver las prestaciones recibidas o, cuando sea imposible, su valor.	Restitución del valor
  La responsabilidad patrimonial de la administración	La obligación de reparar un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, imputable al funcionamiento de los servicios públicos, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar y reúna los restantes requisitos legalmente exigidos.	Indemnización por daños y perjuicios, extracontractual
  El principio de prohibición del enriquecimiento injusto	La Administración no puede retener, sin causa justificativa, un beneficio obtenido a costa del prestador cuando concurren los requisitos de esta institución.	Restitución fundada en un título autónomo

• Procedimiento de determinación del quantum indemnizatorio en el proceso restitutorio

  El Informe 3/2026, de 15 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, ofrece un apoyo directo a la determinación del procedimiento de cuantificación del quantum indemnizatorio en el ámbito del pago de los importes derivados de la contratación irregular, tanto en el ámbito restitutorio como resarcitorio: contempla un procedimiento iniciado de oficio o a instancia del contratista, con valoración técnica y audiencia al interesado, siendo finalmente aprobado por el órgano de contratación.

  Sobre esta base, y siguiendo lo planteado por la mencionada Junta Consultiva, podría plantearse un expediente con este contenido:

  1. Iniciación	Por la Administración contratante, de oficio o a instancia del contratista.
  2. Acreditación de los costes	El contratista debe aportar una relación detallada y valorada de los costes efectivos, acompañada de documentación que los acredite.
  3. Valoración técnica administrativa	Los responsables de la gestión del contrato deberán emitir los informes técnicos que permitan determinar el importe.
  4. Audiencia al contratista	Debe garantizarse su participación y la posibilidad de discutir la valoración.
  5. Decisión del órgano de contratación	Corresponde a este órgano fijar el importe sobre la base de los informes técnicos. No exige alcanzar un acuerdo con el contratista.

  El artículo 191 LCSP2017 y 97 RGLCAP puede servir como referencia para fijar un procedimiento de garantías contradictorias, aunque no cabe afirmar su aplicación directa, al encontrarnos fuera del ámbito contractual. La variedad de supuestos de depuración de la contratación irregular hace que no podamos plantear actuar de manera homogénea en todos los casos.

  Cuando se acude a la revisión de oficio, la cuantificación de la restitución encuentra su encaje rápidamente en las actuaciones de declaración de nulidad y liquidación del contrato inválido. Por su parte, en supuestos de continuidad de la prestación más allá del plazo contractual, la jurisprudencia admite determinar una remuneración actualizada, tomando como referencia las condiciones económicas del contrato extinguido.

  La mayor dificultad aparece en los restantes gastos irregulares. Particularmente en la contratación verbal, los fraccionamientos indebidos y las modificaciones ejecutadas sin tramitar el procedimiento correspondiente, como sucede en el supuesto examinado por la STS 1620/2025, de 11 de diciembre. Es aquí donde se centra el mayor volumen de gasto irregular de las entidades locales, y resulta necesario precisar en qué momento y mediante qué actuaciones debe determinarse si abonar el importe facturado o si procede una tutela restitutoria limitada a los costes efectivos soportados por el prestador.

  Estos supuestos suelen detectarse en el cauce del procedimiento de omisión de la función interventora, regulado en el artículo 28 del Real Decreto 424/2017. En él se encomienda al interventor local comprobar que los precios propuestos se ajustan al mercado, a partir de las valoraciones y justificantes del órgano gestor, así como pronunciarse sobre la posibilidad y conveniencia de instar la revisión de oficio de los actos dictados con infracción del ordenamiento jurídico.

  En los contratos menores no existe una verdadera fase competitiva cuya ausencia determine necesariamente una lesión de la concurrencia. La cuestión es si la Administración podía legítimamente utilizar el contrato menor o si lo utilizó para eludir el procedimiento que realmente correspondía (Dictamen Consejo Consultivo de Asturias 53/2019). Por lo tanto, no procede instar la revisión de oficio de un auténtico contrato menor no tramitado. Y tampoco encontramos fundamento jurisprudencial ni doctrinal para aplicar la restitución de manera sistemática, por lo que usualmente se resarcirá al contratista con el pago íntegro de la factura, siempre que se acredite su correspondencia con el valor de la prestación.

  Respecto al devengo de intereses, la fijación del dies a quo plantea alguna dificultad cuando la obligación tiene naturaleza restitutoria. En estos casos, la factura no determina necesariamente la cuantía de la deuda, pues puede incorporar conceptos -como gastos generales o beneficio industrial- que no forman parte del coste efectivo restituible. Cabe preguntarse, por ello, si el devengo de intereses debería producirse desde la mera reclamación o, más propiamente, desde el momento en que la obligación restitutoria queda determinada y resulta líquida y exigible (Sesma López, 2023).

  Así pues, encontramos dificultades en la aplicación ordinaria de la revisión de oficio ante contratos nulos, especialmente por falta total y absoluta de procedimiento. El carácter extraordinario de la revisión de oficio exige justificar su aplicación y respetar sus límites, evitando convertirla en un trámite rutinario para abonar prestaciones irregularmente encargadas. A esta exigencia se añade otra dificultad: la tesis que descarta la revisión en los supuestos de contratación verbal por entender que no existe un acto administrativo identificable sobre el que ejercerla.

  Se plantea así un dilema: cómo reconocer y cuantificar la indemnización por prestaciones realizadas sin cobertura contractual cuando no es posible o no procede acudir a la revisión de oficio.

• 5. El problema de la depuración de los contratos verbales

  La afirmación de que la contratación verbal no constituye un acto administrativo susceptible de revisión de oficio dista de ser pacífica. La Comisión Jurídica Asesora de Cataluña -dictamen 131/2020, de 5 de mayo-, así como el Consejo Consultivo del Principado de Asturias -dictámenes 307/2022, de 15 de diciembre, y 103/2023, de 4 de mayo- consideran estos supuestos como un ámbito propio y especialmente característico de la revisión de oficio. Frente a ello, el Consejo Consultivo de Andalucía en su Ponencia de junio de 2025, lo considera dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial, y el Consejo de Estado en sus dictámenes 606/2020; de 27 de mayo, 706/2021 y 1592/2022, considera forzado declarar la nulidad de una adjudicación contractual formalmente inexistente y limita la revisión de oficio a los casos en que pueda identificarse un acto expreso y mínimamente formalizado que haya servido de fundamento a la prestación. Esta doctrina ha sido aplicada por la Comisión Jurídica Asesora de Madrid en su Dictamen 449/2025, de 24 de septiembre, relativo al Ayuntamiento de El Escorial.

  Esta posición restringe considerablemente la operatividad del artículo 28.2.e) del Real Decreto 424/2017, al excluir la revisión precisamente en muchos de los supuestos más característicos de contratación irregular, en los que la irregularidad consiste en la ausencia de toda formalización.

  Órgano consultivo	¿Revisión de la contratación verbal?	Pronunciamiento de referencia
  Comisión Jurídica Asesora de Cataluña	Sí	Dictamen 131/2020, de 5 de mayo.
  Consejo Consultivo del Principado de Asturias	Sí	Dictamen 103/2023, de 4 de mayo; Dictamen 27/2026, 11 de febrero de 2026
  Consejo Consultivo de Castilla y León	Sí	Dictamen 55/2025, de 15 de mayo de 2025
  Consejo Consultivo de Andalucía	No	Ponencia Especial 1/2025, de 25 de junio, sobre encargos verbales y asimilados
  Comisión Jurídica Asesora de Madrid	No	Dictamen 449/2025, de 24 de septiembre, relativo al Ayuntamiento de El Escorial
  Consejo de Estado	No	Dictámenes 606/2020; de 27 de mayo, 706/2021 y 1592/2022.

  La contratación irregular es una realidad recurrente y de notable volumen en las entidades locales. Sin embargo, la revisión de oficio, concebida como el cauce natural de depuración de los actos viciados de nulidad, termina apareciendo en la práctica como un espejismo de difícil acceso: sus límites, las discrepancias sobre la revisión de los encargos verbales y el carácter excepcional de esta potestad dificultan su utilización frente a un fenómeno cotidiano.

  Ante supuestos no revisables, o bien, si se asume la tesis de que la contratación puramente verbal carece de un acto susceptible de revisión, surge la dificultad de determinar qué vía de depuración seguir como alternativa a la revisión de oficio, dada la posición subsidiaria del enriquecimiento injusto, como última ratio frente a la utilización de otras vías.

  Una primera alternativa sería explorar la extensión de la responsabilidad contractual más allá del contrato formalizado por escrito. Si se sostiene que la ausencia de un acto formal impide acudir a la revisión de oficio, cabe preguntarse si esa misma circunstancia excluye necesariamente cualquier respuesta desde el ámbito contractual. Las órdenes verbales y las prestaciones ejecutadas a ciencia, vista y paciencia de la Administración pueden revelar un acuerdo de voluntades cuya relevancia jurídica merece examinarse, aunque no equivalga por sí solo a un contrato válidamente celebrado. Desde esta perspectiva, podría estudiarse el encauzamiento de determinadas reclamaciones mediante las garantías procedimentales de los artículos 191 LCSP 2017 y 97 RGLCAP.

  Otra segunda alternativa sería acudir a la responsabilidad patrimonial. Sin embargo, fundamentarla en el enriquecimiento injusto plantea dificultades, pues esta institución está concebida para reparar daños que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar, y no para restituir un desplazamiento patrimonial entre las partes que carece de justificación.

  Más coherente sería explorar esta vía desde la frustración de la confianza legítima generada por la propia Administración. El fundamento de la indemnización sería entonces el daño causado al prestador que actuó confiando razonablemente en las instrucciones y el comportamiento municipal. Siempre que concurran los requisitos de la responsabilidad patrimonial, esta vía permitiría reparar ese perjuicio, incluyendo todos los daños indemnizables.

  Si, por el contrario, optamos por aplicar directamente la doctrina restitutoria del Tribunal Supremo en sus Sentencias 1620/2025, de 11 de diciembre, y 744/2026 de15 de junio, y considerar el enriquecimiento injusto como título jurídico autónomo para fundamentar el pago restitutorio sin la previa revisión de oficio, surgen varias dificultades, especialmente relacionadas con el procedimiento a seguir y con la valoración del comportamiento del tercero.

  En primer lugar, partiendo de la evidente improcedencia de practicar automatismos de minoración, deben precisarse aspectos inciertos, como la relevancia de la factura presentada por el tercero, si constituye una primera solicitud de abono del valor de la prestación recibida. También será necesario concretar cómo se calculan los costes efectivos, qué documentos permiten acreditarlos y cómo se desarrolla la audiencia al prestador, especialmente cuando discrepe de la valoración municipal. También deberá aclararse el alcance de la facultad del ayuntamiento para fijar unilateralmente el importe, el contenido de la resolución que lo reconozca y el órgano competente para dictarla, así como la necesidad, en su caso, de que el tercero emita una factura rectificativa, con las correspondientes rectificaciones fiscales en IVA que tendrá que afrontar.

  Además de lo anterior, debe examinarse el encaje de estas actuaciones en el procedimiento de omisión de la función interventora. El artículo 28 del RD 424/2017 exige comprobar la adecuación de los precios al mercado, pero no articula un procedimiento específico para determinar los costes efectivos de la prestación. Incorporar esa tarea exigiría nuevas comprobaciones, documentación y audiencia, con el consiguiente riesgo de retrasar los pagos, deteriorar el período medio de pago e incrementar la morosidad, los intereses y la litigiosidad. La reducción inicialmente pretendida podría quedar absorbida por los costes derivados de su propia tramitación. Esta consecuencia resulta difícil de conciliar con la economía procesal que inspira el apartado 2.e), que precisamente contempla la comparación entre el importe propuesto y la eventual indemnización para valorar la conveniencia de instar la revisión. Se plantea así una tensión entre la aplicación del criterio restitutorio y la lógica práctica del precepto, que ha servido de apoyo para continuar la tramitación del pago íntegro, sin promover la revisión de oficio.

  El reconocimiento extrajudicial de créditos (REC) debe quedar fuera del debate sobre los procedimientos para reconocer obligaciones fundadas en el enriquecimiento injusto, aunque pueda terminar siendo el mecanismo de imputación presupuestaria de toda la contratación irregular. Como pone de relieve el Informe 1415/2021 del Tribunal de Cuentas, su función se sitúa en el ámbito presupuestario: permite imputar al presupuesto obligaciones derivadas de gastos indebidamente adquiridos, pero no constituye por sí mismo un título jurídico de pago, no subsana los vicios de la contratación ni constituye un procedimiento administrativo que determine el fundamento y la cuantía de la obligación. El REC resuelve la imputación presupuestaria del gasto que previamente ha sido tramitado mediante las vías procedentes, especialmente la OFI, pero también cabe tras un reparo por una causa de nulidad como la falta de previa autorización y disposición del gasto.

  No obstante, cabe preguntarse si la utilización de la responsabilidad patrimonial permite prescindir del REC y tramitar el gasto directamente, una vez reconocida esta. En principio, estos expedientes reconocen una indemnización por daños y no se tratan como gastos indebidamente adquiridos. Sin embargo, cuando el daño procede de una contratación irregular, esa calificación no debería ocultar su origen: una prestación encargada sin observar el procedimiento contractual ni las fases presupuestarias exigibles. La responsabilidad patrimonial puede reparar el daño causado al tercero por la frustración de su confianza legítima, pero no convalida la nulidad contractual ni subsana la irregularidad presupuestaria. Por ello, a nuestro juicio, en el supuesto de canalizar la contratación irregular mediante la responsabilidad patrimonial, el reconocimiento responsabilidad y la cuantificación de la indemnización debe ir seguido de su imputación al presupuesto mediante el correspondiente REC, manteniendo diferenciadas la determinación del derecho de cobro y la aplicación presupuestaria del gasto.

  Por último, las dificultades para aplicar de oficio la restitución y la incertidumbre sobre las vías alternativas a la revisión de oficio generan una evidente inseguridad jurídica para el órgano interventor al ejercer la función que le atribuye el artículo 28.2.e) del Real Decreto 424/2017. Su valoración sobre la continuación del expediente exige conocer previamente el título jurídico y la cuantía de la obligación: si procede abonar un precio contractual, reconocer una indemnización por responsabilidad patrimonial o restituir los costes efectivos de la prestación, eventualmente inferiores al importe facturado. La falta de criterios claros sobre estas cuestiones dificulta el ejercicio del control, sin que corresponda al órgano de control suplir la fundamentación jurídica y económica que debe incorporar el expediente.

• 6. La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo a través de sus casos

  A continuación, se analizan las sentencias más recientes de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en materia de contratación irregular, con el propósito de sistematizar su doctrina e identificar, a partir de la casuística examinada, un conjunto de reglas de decisión que sirvan de guía práctica a los operadores jurídicos. Se pretende determinar qué circunstancias resultan decisivas para elegir el cauce de actuación, identificar el título jurídico que fundamenta el pago y concretar su alcance económico.

  1. STS 1275/2023, de 17 de octubre- rec. 6316/2020

  Admite el recurso al enriquecimiento injusto para obtener el pago de prestaciones realizadas sin contrato formalizado, siempre que concurran sus requisitos y la prestación no responda a una iniciativa unilateral, maliciosa o abusiva del particular, sino a hechos imputables a la Administración que hayan generado razonablemente la creencia de que debía realizarla. Confirma la aplicación directa del enriquecimiento injusto sin que la previa revisión de oficio sea requisito necesario para ello.

  2. STS 1200/2025, de 29 de septiembre-rec. 129/2023 

  Tras extinguirse el contrato, el contratista continuó prestando el mismo servicio, a petición de la Administración, sin modificación sustancial y siendo recibido sin reservas. El Supremo considera que esas prestaciones conservan un origen contractual, lo que permite aplicar el régimen contractual de intereses de demora.

  3. STS 1356/2025, de 27 de octubre- rec. 6338/2022

  El Ayuntamiento de A Coruña impuso a la adjudicataria la continuidad del servicio de ayuda a domicilio una vez agotada la cobertura temporal del contrato. El Tribunal Supremo considera ilegales esas prolongaciones y reconoce al contratista el derecho a ser indemnizado por los perjuicios derivados de una continuidad que le fue impuesta por la Administración, cuya cuantificación debe atender al «precio real del servicio» durante ese período. La sentencia configura una respuesta resarcitoria, distinta de la restitución propia del enriquecimiento injusto.

  4. STS 1362/2025, de 28 de octubre-rec. 6091/2022

  Declarado nulo el contrato de limpieza y residuos del Ayuntamiento de Telde, el contratista pretendía seguir aplicando sus cláusulas de revisión de precios. El Supremo lo rechaza: la nulidad conduce a la liquidación y restitución de las prestaciones -o de su valor si aquella resulta imposible-, sin que el enriquecimiento injusto permita recuperar las condiciones económicas del contrato invalidado. Un contrato declarado nulo no puede seguir produciendo indirectamente los efectos económicos propios de un contrato válido.

  5. STS 1620/2025, de 11 de diciembre-rec. 6516/2022

  Ante obras adicionales ejecutadas sin cobertura contractual pero consentidas por la Administración, el Supremo admite el enriquecimiento injusto siempre que la prestación derive de la actuación administrativa y no de la iniciativa unilateral, fraudulenta o abusiva del empresario. Su principal novedad está en el quantum: la tutela es restitutoria y alcanza los costes efectivos, no el precio hipotético de un contrato válido, excluyéndose los porcentajes contractuales de gastos generales y beneficio industrial. Convierte el coste efectivo en referencia para cuantificar el enriquecimiento injusto.

  6. STS 1638/2025, de 15 de diciembre-rec. 7488/2022

  En línea con la STS 1362/2025, reafirma que, declarada la nulidad, las cláusulas económicas del contrato pierden eficacia y la relación debe liquidarse mediante restitución de las prestaciones o de su valor.

  7. STS 573/2026, de 6 de mayo-rec. 4445/2024

  La sentencia analiza la continuidad del servicio de terapias respiratorias domiciliarias una vez extinguido el contrato, impuesta por la Administración al amparo de una cláusula contractual que preveía expresamente esa continuidad hasta la entrada en vigor del nuevo contrato. El Tribunal Supremo considera que la Administración no puede ampararse en dicha cláusula para exigir al contratista que continúe prestando el servicio y, al mismo tiempo, desvincular esa prestación de las condiciones económicas del contrato, por lo que admite la aplicación de sus criterios de revisión de precios durante el período de continuidad.

  8. STS 699/2026, de 4 de junio- rec. 7338/2024

  Analiza el régimen de intereses aplicable a determinadas unidades de obra cuyo importe había sido finalmente reconocido en vía judicial. El Tribunal Supremo considera que, pese a las irregularidades producidas y a que la cuantía hubiera tenido que ser determinada posteriormente, el crédito conserva su naturaleza contractual, al corresponder al precio de prestaciones ejecutadas en el marco de la relación contractual, por lo que resultan aplicables los intereses de demora previstos en la normativa de contratación pública y en la Ley 3/2004.

  9. STS 710/2026, de 8 de junio-rec. 7547/2024

  Analiza la continuidad del servicio de cocina y comedor impuesta por la Administración una vez extinguido el contrato y sin cobertura contractual o legal suficiente. El Tribunal Supremo rechaza que el principio de riesgo y ventura permita trasladar al contratista las pérdidas derivadas de una prolongación que no decidió libremente y reconoce su derecho a ser indemnizado por los perjuicios sufridos, tomando como referencia el «precio real del servicio» en el momento en que fue prestado, que deberá determinarse mediante la correspondiente prueba. La sentencia consolida una respuesta resarcitoria para las continuidades forzosas sin cobertura, diferenciada tanto de la restitución limitada al coste efectivo propia del enriquecimiento injusto como de las continuidades previstas contractualmente: el contratista no tiene por qué soportar las condiciones económicas de un contrato ya extinguido cuando es la propia Administración quien le obliga a continuar prestando el servicio.

  10. STS 744/2026, de 15 de junio- rec. 9117/2024

  La Sentencia analiza unas prestaciones de mantenimiento de edificios municipales realizadas mediante contratación irregular, cuyo coste efectivo había sido ya reconocido por el Ayuntamiento, discutiéndose si la compensación debía comprender además los gastos generales, el beneficio industrial y el IVA.

  El Tribunal Supremo, siguiendo la línea de la STS 1620/2025, configura la compensación como restitutoria: comprende los costes efectivamente soportados, excluyendo los porcentajes de gastos generales y beneficio industrial propios de un contrato válido, aunque incluye el IVA por formar parte, en las circunstancias del caso, del coste soportado por el contratista. Asimismo, rechaza los intereses de demora contractuales y reconoce el interés legal.

  La sentencia resulta especialmente relevante porque esta solución se alcanza sin que se hubiera tramitado previamente una revisión de oficio, que el propio Ayuntamiento había decidido no promover, lo que constituye un precedente significativo frente a la consideración de la revisión como paso necesariamente previo para depurar económicamente toda contratación irregular.

• 7. Reglas decisorias para clasificar y tramitar cada supuesto según la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo

  Así pues, aun sin formularlo expresamente en estos términos, la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo parece estar construyendo cuatro grandes regímenes jurídicos y económicos para dar respuesta a las prestaciones ejecutadas en situaciones de contratación irregular.

  De esta forma, ante una prestación ejecutada sin cobertura contractual suficiente, el operador jurídico debería responder sucesivamente a tres preguntas: si existía o no un contrato válido; qué título jurídico permite reconocer, en su caso, una obligación económica; y cuál es la naturaleza -contractual, restitutoria o resarcitoria- de esa obligación. Sólo después deberían determinarse el quantum y el régimen de intereses.

  A partir de esta metodología pueden distinguirse los siguientes regímenes:

  1. Contrato declarado nulo: liquidación y restitución.

  Cuando existe un contrato cuya nulidad ha sido declarada, la consecuencia económica viene determinada por el régimen específico de liquidación del artículo 42 LCSP. Las partes deben restituirse recíprocamente lo recibido y, cuando la restitución in natura no sea posible, como sucede normalmente, deberá restituirse su valor. La declaración de nulidad impide mantener las cláusulas económicas del contrato como si éste continuase siendo válido y tampoco cabe utilizar el enriquecimiento injusto para hacerlas revivir indirectamente. Esta es la línea de las SSTS 1362/2025 y 1638/2025, posteriormente conectada con la doctrina restitutoria por la STS 744/2026.

  2. Prestación sin cobertura contractual válida, inducida o aceptada por la Administración: enriquecimiento injusto y restitución.

  Cuando no existe título contractual válido que ampare la prestación, pero ésta no ha surgido espontáneamente de la voluntad del empresario, sino de una actuación de la Administración que la ha solicitado, inducido, consentido o generado razonablemente, puede operar el principio de prohibición del enriquecimiento injusto. La STS 1275/2023 construye los presupuestos de esta obligación y la STS 1620/2025 precisa su alcance económico.

  En este supuesto el reconocimiento tiene naturaleza restitutoria: no pretende colocar al contratista en la situación económica que habría tenido de haberse celebrado correctamente el contrato, sino eliminar el desplazamiento patrimonial injustificado. De ahí que la STS 1620/2025 identifique el valor de lo realmente realizado con los costes efectivos ocasionados y excluya los porcentajes contractuales correspondientes a gastos generales y beneficio industrial.

  Si la prestación procede exclusivamente de la iniciativa unilateral, fraudulenta o abusiva del contratista, el mero aprovechamiento material por la Administración no genera por sí solo el derecho a la restitución.

  3. Contrato extinguido y continuidad impuesta sin cobertura contractual suficiente: resarcimiento

  Una situación distinta se produce cuando existió un contrato perfectamente válido, éste se extingue y, pese a ello, la Administración impone al contratista la continuación del servicio fuera de la cobertura temporal contractual. Aquí el problema no consiste propiamente en restituir un enriquecimiento generado por una prestación informal, sino en reparar las consecuencias económicas de una actuación administrativa que obliga al empresario a seguir prestando el servicio más allá del plazo inicialmente considerado.

  Las SSTS 1356/2025 y 710/2026 se sitúan en esta lógica. Anulada o considerada carente de cobertura la prolongación, procede el restablecimiento de la situación jurídica del contratista y la indemnización del perjuicio, tomando como referencia el “precio real del servicio durante el período de continuidad prestacional” y los gastos y costes imputables no satisfechos por la Administración.

  4. Contrato extinguido pero continuidad sustentada en una cláusula contractual: proyección de las condiciones económicas del contrato precedente

  Finalmente, cuando el contrato se ha extinguido pero la propia Administración impone su continuación en aplicación de una cláusula contenida en el contrato o en los pliegos, la solución vuelve a ser diferente. La STS 573/2026 considera que, si la Administración utiliza el contrato extinguido para imponer al empresario la obligación de continuar “en las mismas condiciones”, debe asumir también las consecuencias económicas derivadas de aquellas condiciones, incluida la revisión de precios. El fundamento reside en preservar la equivalencia de prestaciones y evitar que las condiciones contractuales vinculen únicamente al contratista.

  En definitiva, la principal regla es identificar la naturaleza de la obligación económica que eventualmente nace de una irregularidad. Si la obligación es restitutoria, deberá restablecerse el desplazamiento patrimonial producido; si es resarcitoria, deberá repararse el perjuicio efectivamente causado; y si la prestación conserva un título u origen contractual suficiente, serán las reglas económicas de la contratación pública las que determinen la contraprestación y sus accesorios.

  Supuesto	Tutela	Título	Cuantía	Sentencias	Intereses
  Contrato declarado nulo	Restitución	Liquidación Art. 41 y 42 LCSP 2017	Restitución o valor de la prestación en fase de liquidación;	STTS 1362/2025; STS744/2026.	Interés legal desde reclamación del contratista
  Encargo verbal / prestación adicional inducida o aceptada	Restitución	Enriquecimiento injusto, si se dan los requisitos.	Coste efectivo; sin GG/BI	STS 1275/2023 ; STS 1620/2025; STS 744/2026.	Interés legal desde reclamación del contratista (STS 744/2026) o desde que la deuda es vencida, líquida y exigible (Sesma López)
  Contrato extinguido + continuidad impuesta sin cobertura contractual	Resarcimiento	Indemnización. Con buena fe del contratista	Precio real del servicio + daños acreditados	STS 1356/2025 ; STS 710/2026; STS 605/2020	Interés de demora LCSP 2017/Ley 3/2004 (STS 710/2026)
  Contrato extinguido + continuidad prevista en contrato/pliego	Resarcimiento	Cláusula de continuidad	Precio/condiciones contractuales aplicables. Revisión de precios	STS 1200/20257; STS 573/2026	Interés de demora LCSP 2017Ley 3/2004
  Actuación unilateral del contratista, sin actuación dimanante de la administración	No	No procede enriquecimiento injusto por esta vía	No nace derecho restitutorio por el mero aprovechamiento material	STS 1620/2025	No hay mora restitutoria si no nace el crédito

• 8. Conclusión

  La solución adoptada por la STS 1620/2025 resulta comprensible desde la perspectiva de la contratación pública: quien ejecuta una prestación sin la cobertura de un contrato válidamente adjudicado no puede pretender, sin más, obtener la misma posición económica que quien accedió regularmente al contrato mediante un procedimiento sujeto a publicidad y concurrencia. De ahí que el Tribunal Supremo configure el enriquecimiento injusto como una tutela restitutoria y limite el reconocimiento económico al coste efectivo de la prestación, excluyendo los conceptos propios del precio contractual, singularmente los gastos generales y el beneficio industrial.

  Sin embargo, el razonamiento admite también una lectura inversa sustentada en el principio del nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Si fue la propia Administración la que solicitó, indujo o consintió la prestación irregular, la exclusión de todo beneficio puede determinar que termine obteniendo la obra o el servicio por un importe inferior al que habría debido satisfacer de haber actuado correctamente. La Administración que incumplió las reglas de contratación conseguiría así una ventaja económica precisamente como consecuencia de su propia irregularidad: recibe íntegramente una prestación útil, pero únicamente restituye su coste efectivo.

  La cuestión que deja abierta la STS 1620/2025 es, por tanto, especialmente compleja: ¿Cómo evitar que el contratista obtenga un beneficio que no le corresponde sin que la Administración se ahorre ese mismo importe gracias a su propia irregularidad?

  Esta cuestión adquiere especial relevancia cuando no existe cobertura contractual, ni siquiera indirecta. Si el fundamento del reconocimiento es el enriquecimiento injusto, la reciente jurisprudencia sitúa el quantum en el coste efectivo de la prestación y no necesariamente en el importe de la factura. Y ello a pesar de la incongruencia de eliminar los gastos generales del importe restitutorio para después indicar la necesidad de fijar el coste efectivo de la prestación, como si los primeros no estuvieran también dentro del segundo. A esta dificultad se añade otra todavía no resuelta: qué procedimiento debe seguirse para determinar ese coste con garantías para el prestador y para la propia Administración.

  Así pues, la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo, lejos de simplificar la respuesta ante la contratación irregular, abre nuevos frentes para los órganos de control interno. A la ya compleja aplicación del artículo 28.2.e) del RD 424/2017 se añade ahora la necesidad de calificar jurídicamente la prestación y comprobar si el importe que se propone reconocer responde realmente al título que permite su pago.

  Quizá ésta sea, finalmente, la principal dificultad que dejan abierta estas sentencias para las entidades locales: ya no se trata únicamente de decidir si una factura irregular puede pagarse, sino de determinar por qué puede pagarse, cuánto puede pagarse y mediante qué procedimiento debe fijarse ese importe. Y son, precisamente, estas preguntas a las que el artículo 28 del RD 424/2017 no termina de dar respuesta.

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