Licitación de los servicios de ORA y grúa. Diferencias de capacidad y costes entre depósitos de vehículos: su incidencia en la igualdad entre licitadores

Primero. Este Tribunal es competente para la resolución del recurso de conformidad con lo dispuesto por el artículo 46.4 considerado en relación con el artículo 46.2 de la LCSP y el Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de la Comunitat Valenciana sobre atribución de competencias de recursos contractuales de 21 de mayo de 2025.

Segundo. El recurso se ha interpuesto dentro del plazo de quince días hábiles previsto en el artículo 50.1 b) de la LCSP.

Tercero. Se ha presentado recurso en relación con el Anuncio de Licitación, los Pliegos y demás documentación (Anteproyecto, Estudio de Viabilidad y Memoria del órgano gestor) de un contrato de concesión de obra pública cuyo valor estimado (141.849.056,26 €) supera los tres millones de euros a que se refiere el artículo 44.1.c) de la LCSP, susceptible por ello de enjuiciamiento por este Tribunal, tratándose además de actuaciones impugnables ex artículo 44.2.a) de la LCSP.

Cuarto. En cuanto a la legitimación, señala el artículo 48 de la LCSP, en su párrafo primero, que "podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso".

En el caso que nos ocupa, consta en el expediente de contratación que el recurso se ha interpuesto por una entidad que no ha presentado oferta y que, consecuentemente, no ha concurrido a la licitación.

Al efecto, es reiterada la doctrina de este Tribunal sobre la legitimación del recurrente que no ha presentado oferta. Así, en la resolución nº 1362/2025, de 2 de octubre, indicamos: "La doctrina de este Tribunal, sobre la legitimación en esos casos, se refleja, entre otras, en la Resolución nº1313/2024 de 24 de octubre, donde se dice que: "para recurrir los pliegos de una licitación, el empresario debe como regla general con arreglo al artículo 50.1.b) de la LCSP haber presentado proposición, pues sólo en este caso adquiere la expectativa de resultar adjudicatario del contrato que conforma el interés fundante de su legitimación; sin perjuicio de lo anterior, es preciso reconocer excepcionalmente tal legitimación al empresario que no haya concurrido a la licitación como consecuencia de condiciones discriminatorias incluidas en los pliegos que la rigen de cara a su admisión en ella, condiciones que son precisamente las que combata en su recurso".

Igualmente, en la resolución nº 1138/2025, de 31 de julio manifestábamos:

"Respecto a la cuestión de si el recurrente carece o no de interés directo en la adjudicación de un contrato por no haber presentado oferta, como presupuesto de acceso al recurso, traemos a colación la Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Segunda, 52/2007, de 12 de marzo; Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, de 20 de mayo de 2008 Roj STS 2176/2008), la regla es que solo los operadores económicos que han presentado su oferta al procedimiento están legitimados para impugnar los pliegos, pues sólo quienes se encuentran en esa situación están en condiciones de alzarse con el contrato.

Sin embargo, esta regla quiebra en los casos en los que el operador económico impugna una cláusula del Pliego que le impide participar en la licitación en condiciones de igualdad (cfr., por todas, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, 5 de julio de 2005 Roj STS 4465/2005). Esta doctrina es coherente con el Ordenamiento Comunitario, en el que el artículo 1.3 de la Directiva 89/665/CEE requiere que los procedimientos de recurso sean accesibles a cualquier persona que "tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato".

La doctrina establecida por este Tribunal, entre otras muchas en la Resolución 290/2025 de 27 de febrero, para analizar la legitimación del recurrente que no presenta oferta, puede sintetizarse en que el recurso solo será admisible cuando el recurrente alegue y mínimamente pruebe que la cláusula o cláusulas del pliego que impugna son nulas, discriminatorias y le impiden presentar oferta en condiciones de igualdad. La sentencia de 26 de enero de 2022 del TGUE, Sala novena ampliada, en el asunto Leonardo SpA contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, confirma el criterio que este Tribunal viene manteniendo al analizar la legitimación del recurrente que no presenta oferta. […]

Es doctrina reiterada de este Tribunal la que considera legitimados para recurrir los pliegos de una licitación a los empresarios que han adquirido la condición de licitadores por haber presentado su oferta, o bien a aquellos que acreditan su interés legítimo, demostrando que precisamente no han adquirido tal condición a causa de los vicios de los pliegos que vienen a denunciar con su recurso (Resoluciones 475/2023, de 20 de abril, 937/2022 de 21 de julio, 620/2022 de 26 de mayo o 429/2022 de 7 de abril entre otras), en el supuesto aquí analizado, la recurrente aduce una serie de cuestiones ya reseñadas que per se no constituyen un obstáculo injustificado a la libre concurrencia y, por tanto, no le impide participar en la presente licitación, por lo que debe negarse la legitimación para la interposición del presente recurso."

El recurrente interpone su recurso alegando y mínimamente justificando que las cláusulas impugnadas provocan discriminación o vulneración del principio de igualdad, que le impiden presentar oferta por lo que procede reconocerle legitimación para la interposición del recurso.

Quinto. En su primer motivo, sostiene que se vulneran los principios de igualdad de trato, no discriminación, proporcionalidad y transparencia por la configuración de un régimen transitorio que permite prestaciones no homogéneas y no comparables. En particular, señala que la cláusula 12.3.3.1 del PPT permite concurrir al procedimiento con capacidades operativas, exigencias técnicas y estructuras de costes radicalmente desiguales, produciendo así una desigualdad material entre licitadores, dado que el Ayuntamiento pone a disposición del concesionario un depósito de 1400 plazas y, en caso de no optar por la subrogación del arrendamiento sobre este depósito, ha de habilitar una instalación de capacidad de 100 vehículos.

Añade que, dado que él, como actual prestador del servicio, dispone de un contrato de arrendamiento en vigor con los actuales propietarios, tiene que asumir con los gastos derivados de una resolución anticipada si no resulta adjudicataria y, aun resultando adjudicataria está obligada a subrogarse en el arrendamiento que tiene firmado, por lo que no puede ofertar otro depósito de 100 plazas como el resto de posibles licitadores.

Por último, plantea el actor que existe una falta de determinación de la ubicación alternativa prevista en la Cláusula 12.3.3.1 del PPT para la instalación auxiliar del depósito de 100 plazas, sin indicar si debe estar en Alicante o en otro término municipal. Esto, afirma, repercute en la estructura de costes y, por ello, la falta de delimitación permite que los licitadores concurran con soluciones técnicas y económicas radicalmente distintas.

En su segundo motivo, arguye el recurrente que existe una incorrecta definición del objeto contractual por la omisión de la regulación del periodo transitorio y la falta de previsión y cuantificación de costes esenciales, infringiendo los arts. 28, 99 y 100 de la LCSP.

Mantiene que no existe regulación de una cuestión esencial como es la responsabilidad técnica y económica derivada del traslado de los actuales vehículos depositados en el depósito de Bacarot. Aunque el Ayuntamiento, en respuestas a consultas, indicó que la responsabilidad sería suya, el recurrente considera que la misma no puede introducir obligaciones nuevas.

Igualmente, mantiene la existencia de un tratamiento económico distinto entre licitadores pues el concesionario que opta por la subrogación y utilización del Depósito de Bacarot asume una obligación económica potencial de hasta 100.000 euros derivada de las actuaciones de demolición previstas en el PPTP, mientras que el licitador que opta por la instalación auxiliar alternativa queda expresamente exonerado de dicha obligación y, por tanto, de ese coste, conforme a las cláusulas 2, 3 y 12.3.3 del PPT. Dicha diferencia de costes, considera, no está cuantificada en el Presupuesto Base de Licitación, ni en el Estudio de Viabilidad ni en la Memoria justificativa, vulnerando el art. 100 de la LCSP.

En tercer lugar, indica el recurrente que se ha configurado un objeto contractual jurídicamente inviable y prestaciones inexigibles al depender de derechos no garantizados y de la voluntad de terceros ajenos al contrato (arts. 28, 34.1 y 132 de la LCSP), como consecuencia de lo previsto en la Cláusula 12.3.3.1 del PPT.

Así, sostiene que existe una falta de garantía jurídica suficiente para la puesta a disposición del Depósito de Bacarot previsto en la cláusula 12.3.3.1 del PPT, dado que es una parcela privada que pertenece a personas ajenas al Ayuntamiento, careciendo el Ayuntamiento de título jurídico suficiente para garantizar el uso de las instalaciones, que dependen de la autorización del propietario.

Por su parte, mantiene que la demolición auxiliar del depósito de Bacarot prevista en la cláusula 2 del PPT es jurídicamente inexigible por depender de la voluntad de terceros ajenos al contrato.

En cuarto lugar, denuncia el actor que el presupuesto base de licitación y el valor estimado se han calculado sin atender a los precios de mercado vigentes en el momento de iniciar el procedimiento de licitación, al basarse en un anteproyecto elaborado con costes de julio de 2024, manifiestamente desactualizados, vulnerando los arts. 100, 101 y 102 de la LCSP.

En su quinto motivo, el recurrente denuncia la modificación del coste de personal mediante la publicación en la plataforma del sector público de un nuevo anexo de coste de personal, vulnerando así los principios de transparencia, igualdad de trato, precio cierto e invariabilidad del precio.

Denuncia que el PPT fue publicado el 10 de abril de 2026 en la plataforma de contratación pero que ulteriormente, el 15 de abril de 2026, se publicó un nuevo documento denominado Anexo 1 PPT Actualizado con relación de personal subrogable, sin que conste modificación alguna del PPT, Estudio de Viabilidad o Anteproyecto. Se vulnera así el art. 122 de la LCSP.

Sexto. El órgano de contratación, en su informe, se opone a las alegaciones del recurrente sobre la base de los siguientes argumentos.

En cuanto a la desigualdad de alternativas contempladas en el régimen transitorio, mantiene que el recurso realiza una comparación incorrecta entre magnitudes que no son homogéneas porque la capacidad del depósito de Bacarot no es la necesaria ordinaria del servicio, sino la máxima de la instalación actualmente utilizada. Así, indica que el Estudio de Viabilidad, en su apartado 17 estima la ocupación máxima diaria del depósito en un plazo de 18 meses, resultando 149 vehículos en el mes 1 y de 302 en el mes 18.

Concluye señalando que el depósito municipal de Babel tiene una capacidad de 150 plazas, siendo una instalación operativa durante el período transitorio, por lo que, en realidad, no existe una alternativa entre 1.400 plazas y 100, sino como una organización funcional compuesta por: la capacidad del depósito de Babel; la instalación auxiliar mínima exigida en el PPT, en caso de no subrogación o falta de disponibilidad de Bacarot; la capacidad organizativa adicional que proponga el licitador; la gestión diferenciada de vehículos de larga estancia, abandonados o en situación irregular; el contrato independiente del Ayuntamiento para la retirada de vehículos en situación de abandono, que permite actuar sobre la bolsa acumulada y reducir la presión sobre la capacidad de la concesión ordinaria, como prevé la cláusula 12.4.7 del PPT.

En definitiva, no es cierto que el futuro adjudicatario deba absorber necesariamente la totalidad de los vehículos acumulados en Bacarot, y el PPT fija, únicamente, un marco mínimo con esa instalación auxiliar, exigiendo a los licitadores justificar técnicamente su solución organizativa.

Por su parte, respecto a la indefinición de la ubicación de la instalación auxiliar, sostiene el Ayuntamiento que el PPT define claramente el ámbito territorial del servicio de retirada, inmovilización y depósito de vehículos que se extiende a todo el término municipal de Alicante (cláusula 10.2.1 del PPT), de suerte que la instalación auxiliar no es un elemento estructural del contrato que deba predeterminar íntegramente el Ayuntamiento sino de una decisión operativa que corresponde al licitador.

La ausencia de ubicación no impide formular ofertas, ni afecta a la comparabilidad de las mismas.

En segundo lugar, respecto a la presunta omisión de costes en el período transitorio, indica el órgano de contratación que tales costes no son estructurales e inevitables para todos los licitadores sino variables en función de la solución organizativa que cada operador decida adoptar. A su juicio, las decisiones sobre subrogación en el depósito de Bacarot, la instalación auxiliar y la organización de los traslados forman parte del riesgo operacional y de la esfera del empresario. En todo caso, el PPT recoge los traslados entre depósitos como una prestación ordinaria del servicio en la página 55.

En tercer lugar, en cuanto a la capacidad real necesaria durante el periodo transitorio, reitera el órgano de contratación que no existe una necesidad estructural de las 1.400 plazas del depósito de Bacarot, de modo que la existencia de vehículos acumulados actualmente en el mismo no puede confundirse con la demanda ordinaria estructural del servicio, dado que esta es, en su mayor parte, de vehículos de larga estancia, abandonados o en situación irregular.

En cuarto lugar, se opone el órgano de contratación a la tesis del recurrente sobre la disponibilidad del depósito de Bacarot y la dependencia de acuerdos con terceros que no son parte en el contrato.

Señala que esta utilización es opcional y no una obligación incondicionada del contrato por lo que, de no alcanzarse acuerdo con la propiedad, el concesionario queda exonerado de las actuaciones vinculadas a dicha instalación, debiendo habilitar una instalación auxiliar con las condiciones mínimas establecidas en el PPT.

En cuanto a las actuaciones de demolición, señala el Ayuntamiento que están acotadas económicamente en el PPT, que tienen carácter contingente y que dependen de la decisión del licitador respecto de la subrogación en el depósito de Bacarot.

En sexto lugar, plantea el Ayuntamiento que no existe problema en el presupuesto base de licitación, que se fundamenta en el Estudio de Viabilidad y que ha sido analizado por la Oficina Nacional de Evaluación, debiendo justificarse suficientemente la desactualización o insuficiencia de costes.

Por último, en cuanto a la modificación del coste de personal, señala el Ayuntamiento que la información del personal subrogable ha sido proporcionada por el actual prestador del servicio, sin que puedan imputarse deficiencias al Ayuntamiento y que, en todo caso, la ampliación del plazo de presentación de ofertas hasta el 8 de junio permite a todos los operadores económicos analizar la documentación actualizada y preparar sus ofertas con tiempo suficiente.

Séptimo. Comenzando por la primera de las impugnaciones, el apartado 12.3.3.1 del PPT se refiere a los medios materiales e instalaciones necesarias para la ejecución del contrato, en los siguientes términos:

"12.3.3.- Instalaciones.

1.- El Ayuntamiento pondrá a disposición del concesionario, con carácter transitorio, las siguientes instalaciones de su propiedad:

1. Inmueble destinado a depósito de vehículos sito en la zona industrial "D" de Babel, de 5.625m2 de superficie. Este inmueble se adscribirá al servicio necesariamente con carácter inicial.

2. Depósito de Bacarot, ubicado en la partida rural de Bacarot, en el Camino de los Frailes, con una superficie aproximada de 40.559m2 y 1400 plazas de capacidad aproximada. Esta ubicado en una parcela privada con contrato de arrendamiento en vigor y posibilidad de subrogación del derecho de uso a favor del nuevo concesionario, pues las instalaciones (construcciones) son titularidad municipal y el contrato suscrito con el concesionario del servicio en el 2003, con novación por el actual concesionario en el 2013, indica que las prórrogas serán por tiempo indefinido a instancia del arrendatario, siendo el destino, según el contrato original, el uso como depósito de vehículos retirados de la vía pública en virtud del contrato (año 2003) para Gestión del Servicio Público de Estacionamiento Regulado en Superficie y de Retirada, Inmovilización y Depósito de Vehículos de la ciudad de Alicante.

[…]

En caso de no optar por la subrogación del arrendamiento del depósito de Bacarot, por falta de acuerdo con los propietarios, previa acreditación de dicha circunstancia, el concesionario, que quedará exonerado de la obligación de demolición y restitución de los terrenos, pero, deberá habilitar una instalación auxiliar para el periodo de transición, hasta la apertura de las nuevas instalaciones, que tendrá las siguientes características mínimas:

• Capacidad de depósito de vehículos = cien (100) vehículos.

• Puesto de atención al público.

• Sistema de videovigilancia y seguridad.

• Alumbrado y pavimentación.

• Cerramientos y protección contra incendios."

El apartado 12.6 del PPT, respecto a las obligaciones del concesionario señala:

"1.- Disponer en todo momento de los medios humanos, materiales e instalaciones previstos en el pliego de prescripciones y en la oferta del concesionario."

Pues bien, la lectura de las cláusulas mencionadas no arroja, frente a lo que expone el recurrente, motivo alguno de ilegalidad.

Ha de indicarse, en primer lugar, que el art. 34.1 de la LCSP señala:

"1. En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración."

La cláusula mencionada se refiere a las instalaciones que el Ayuntamiento pondrá a disposición del contratista de forma transitoria en tanto se construye la nueva instalación y, en realidad, configura una obligación condicional para el futuro adjudicatario que no es contraria al interés público, al ordenamiento jurídico ni a los principios de buena administración.

En efecto, en los pliegos aparece una obligación principal consistente en la subrogación en el arrendamiento del depósito de Bacarot. Sin embargo, esta subrogación, como reconoce el pliego, está sometida a la condición del acuerdo con el propietario del terreno.

Su regulación engarza con lo previsto en los arts. 1113 y siguientes del Código Civil. En particular, el art. 1115 in fine del mismo texto indica, respecto al cumplimiento de la condición, que "si dependiere de la suerte o de la voluntad de un tercero, la obligación surtirá todos sus efectos con arreglo a las disposiciones de este Código."

Por tanto, el establecimiento de una obligación principal condicionada a la voluntad de un tercero no es contraria al ordenamiento jurídico, de forma que, si no se alcanza el citado acuerdo, la obligación principal queda extinguida, surgiendo entonces la obligación del adjudicatario de ofrecer una instalación auxiliar.

Una vez confirmada la validez de una cláusula en tal sentido, ha de descartarse también que la misma suponga una vulneración de los principios de igualdad de trato, no discriminación, proporcionalidad y transparencia.

En efecto, las obligaciones están perfectamente definidas en los Pliegos y los eventuales licitadores conocen de antemano las consecuencias derivadas del incumplimiento de la condición.

En todo caso, como señala el informe del órgano de contratación, el recurso realiza una comparación incorrecta entre magnitudes, comparando la capacidad máxima del depósito de Bacarot con la capacidad mínima exigida para una adecuada prestación del servicio. Que el depósito de Bacarot tenga una capacidad de 1.400 vehículos no implica que esta deba ser la capacidad necesaria para prestar el servicio ordinario, habiendo justificado el órgano de contratación que es suficiente con las estructuras contempladas.

Así, la tabla 17 del Estudio de Viabilidad, apartado 8.2 relativa a "previsión sobre la demanda de uso del depósito de vehículos" estima la ocupación máxima diaria del depósito en un plazo de 18 meses, resultando 149 vehículos en el mes 1 y de 302 en el mes 18. Por ello, entre las capacidades del depósito de Babel, la instalación auxiliar y el contrato independiente para la gestión de vehículos abandonados, es posible la prestación del servicio.

Por último, ha de apuntarse que la circunstancia de que el actual licitador tenga que asumir las eventuales consecuencias de la resolución del contrato de arrendamiento sobre el depósito de Bacarot no implica, en modo alguno, que no pueda optar por la solución de la instalación auxiliar de 100 plazas. Precisamente sería contrario al principio de igualdad y a la libre concurrencia tener en cuenta en los Pliegos la situación particular de un potencial licitador que es el anterior adjudicatario y los costes que para él pudiera suponer la resolución de los contratos que tenga vigentes.

Asimismo, en lo que se refiere a la falta de determinación de la ubicación para el depósito alternativo previsto, la alegación del recurrente debe ser igualmente desestimada.

El artículo 1285 del Código Civil establece: "las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas".

Como señala el órgano de contratación, la ausencia de mención de la localización del depósito alternativo es una circunstancia que puede perfectamente interpretarse a la luz del resto del contrato.

La cláusula 10.2.1 del PPT señala:

"1.- El ámbito espacial de actuación del servicio de Retirada, Inmovilización y Depósito de vehículo será el correspondiente a todo el término municipal de Alicante."

Si, como indica la Cláusula 7.2.1 "el instrumento de actuación lo constituye la circulación de grúas de arrastre de vehículos que, en caso necesario, procedan a su retirada y traslado a depósitos debidamente habilitados, cerrados y vigilados" y la cláusula 12.4 B) "en los depósitos se prestará servicio durante todos los días del año", resulta evidente que el depósito alternativo habrá de estar ubicado en el término municipal de Alicante, pues a este municipio se ciñe el servicio.

Procede, por lo tanto, desestimar el motivo.

Octavo. La recurrente sostiene que los pliegos omiten por completo la regulación económica del periodo transitorio: no determinan quién asume el coste del traslado de los vehículos entre depósitos -el Ayuntamiento solo lo aclaró mediante una respuesta no vinculante, ajena a los cauces legales para modificar un pliego- ni contemplan que la obligación de demolición del depósito de Bacarot, de hasta 100.000 €, recaiga únicamente sobre quienes se subroguen en dicho depósito, quedando exonerados quienes opten por la instalación auxiliar. Al no figurar estos costes en el presupuesto base de licitación ni en el Estudio de Viabilidad, el objeto del contrato quedaría indebidamente definido y los licitadores no podrían formular sus ofertas en condiciones de igualdad, lo que en su opinión exige la retroacción del procedimiento a la fase de aprobación de los pliegos.

En efecto, la cláusula 12.3.3.1 del PPT no regula las consecuencias económicas o técnicas a que alude el recurrente. De hecho, lo que parece desprenderse del Pliego es, precisamente, la responsabilidad del contratista, pues la Cláusula 7.2.3 del PPT señala que "el concesionario deberá hacer frente a todos los costes derivados de la gestión del servicio" y la Cláusula 12.6.10 del PPT introduce una atribución residual de responsabilidades a cargo del concesionario al indicar que son de cargo de este "cuantas obligaciones se desprendan de los pliegos de condiciones, de la oferta del concesionario o del contrato que se firme".

Aporta sin embargo el interesado la respuesta a la consulta dada por el Ayuntamiento a tal efecto, señalando que la responsabilidad sería asumida por este. No obstante, en el informe del órgano de contratación, nada se dice sobre esta eventual asunción de responsabilidad, limitándose a señalar que los costes aludidos no son estructurales.

Pues bien, señala el art. 138.3 de la LCSP:

"En los casos en que lo solicitado sean aclaraciones a lo establecido en los pliegos o resto de documentación y así lo establezca el pliego de cláusulas administrativas particulares, las respuestas tendrán carácter vinculante y, en este caso, deberán hacerse públicas en el correspondiente perfil de contratante en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el procedimiento de licitación."

La opción escogida en la Cláusula 34 del Pliego es no atribuir carácter vinculante a las respuestas a solicitudes de aclaración de los Pliegos, por lo que la respuesta ofrecida por el órgano de contratación, a priori, no tendría efecto alguno sobre el posterior desenvolvimiento del contrato.

No obstante lo anterior, y pese al silencio del órgano de contratación al respecto, ha de recordarse que nos encontramos ante un contrato de concesión de obra. El artículo 250.2 de la LCSP señala:

"Sin perjuicio del derecho de información a que se refiere el artículo 138, el órgano de contratación podrá incluir en el pliego, en función de la naturaleza y complejidad de este, un plazo para que los licitadores puedan solicitar las aclaraciones que estimen pertinentes sobre su contenido. Este plazo, como mínimo, deberá respetar lo establecido en el apartado 3 del artículo 138. Las respuestas tendrán carácter vinculante y deberán hacerse públicas en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el proceso de licitación."

Es decir, en los casos de contratos de concesión, frente a la regla general del artículo 138.3 de la LCSP que permite atribuir carácter no vinculante a las respuestas a aclaraciones, existe una regla especial que otorga ex lege carácter vinculante a las mismas.

Habida cuenta de que los pliegos no pueden contradecir lo señalado en la ley, es claro que la respuesta ofrecida por el órgano de contratación tiene aquí carácter vinculante.

Teniendo en cuenta que la respuesta a la consulta indica que será el Ayuntamiento quien asume la responsabilidad, el destino y los costes asociados a dicha actuación, no existe infracción del presupuesto base de licitación o del valor estimado asociado, sin perjuicio de lo que posteriormente se dirá en cuanto su conformación.

En este sentido, no nos encontramos ante una obligación conformada "contra o extra pliegos", como sugiere el recurrente, sino ante una aclaración que especifica la razón por la cual no se regula la responsabilidad técnica o la asunción de los costes económicos en el Pliego, dado que no será el contratista quien tenga que soportarlos.

Noveno. La recurrente sostiene que el pliego incorpora como elemento del objeto contractual una prestación -el uso y, en su caso, la demolición del depósito de Bacarot- cuya efectiva disponibilidad y exigibilidad jurídica no dependen del Ayuntamiento, sino de la voluntad de los propietarios de los terrenos, ajenos por completo al procedimiento de licitación, lo que a su juicio vulnera los artículos 28, 34.1 y 132 de la LCSP.

Como se ha indicado en el fundamento jurídico séptimo, es posible configurar obligaciones con carácter condicional conforme a lo previsto en los artículos 1113 y siguientes del Código Civil, siendo válido que el cumplimiento de la condición dependa de la voluntad de un tercero, de acuerdo con el artículo 1115 del Código Civil.

Por tanto, no existe infracción de los articulos 28, 34.1 y 132 de la LCSP.

En todo caso, frente a lo que expone el recurrente, sí existe definición de la diferencia de costes entre una alternativa y la otra como consecuencia de la demolición, pues la Cláusula 2 e) del PPT indica:

"Demoliciones auxiliares de las instalaciones provisionales del presente pliego, según necesidades futuras del Ayuntamiento. Estos trabajos se acotarán en una cantidad máxima, que vendrá determinada por la oferta contractual y que en ningún caso excederán los 100.000€ de PEM. En caso de no optar a la subrogación del contrato de arrendamiento del depósito de Bacarot, por falta de acuerdo con los propietarios, previa acreditación de dicha circunstancia, el concesionario quedará exonerado de esta actuación".

Cabe concluir, por lo tanto, que el propio PPTP configura el uso del depósito de Bacarot no como una obligación incondicionada, sino como una opción sujeta a la subrogación en el contrato de arrendamiento vigente, contemplando expresamente en la cláusula 12.3.3 la consecuencia jurídica para el supuesto de que dicha subrogación no se alcance: la exoneración del concesionario y la habilitación de una instalación auxiliar alternativa. Esta previsión de cierre, aplicable por igual a cualquier licitador que se encuentre en dicha tesitura, neutraliza en gran medida la incertidumbre denunciada: el pliego no exige a los licitadores dar por supuesta la disponibilidad de un bien ajeno, sino que les permite formular su oferta conociendo de antemano el efecto jurídico de que dicha disponibilidad no llegue a materializarse.

El mismo razonamiento resulta aplicable a la obligación de demolición. Si bien es cierto que su exigibilidad depende, en última instancia, de una circunstancia ajena al concesionario -la subrogación o no en el arrendamiento del depósito de Bacarot, condicionada a la voluntad de los propietarios-, no es menos cierto que el propio pliego prevé la exoneración automática de dicha obligación cuando la subrogación no se alcance, "previa acreditación de dicha circunstancia". No se trata, por tanto, de una prestación cuyo contenido quede indefinido o al arbitrio unilateral de una de las partes durante la ejecución del contrato, sino de una situación que plantea dos alternativas, conocidas ex ante por todos los licitadores, con una consecuencia jurídica predeterminada en el propio pliego para cada uno de sus dos escenarios posibles.

La circunstancia de que la carga económica de la demolición (hasta 100.000 €) recaiga únicamente sobre quienes finalmente se subroguen en el arrendamiento, y no sobre quienes opten por la instalación auxiliar, no constituye per se una desigualdad de trato contraria al artículo 132 de la LCSP, en la medida en que ambas opciones están abiertas a todos los licitadores en condiciones de información y publicidad idénticas, y la carga diferencial deriva de la libre decisión empresarial de cada operador sobre qué alternativa le resulta más ventajosa -incluida, en su caso, la de la propia recurrente, actual prestadora del servicio y vinculada por un arrendamiento en vigor-, y no de un trato desigual impuesto directamente por el pliego.

Por lo expuesto, no puede apreciarse que el pliego incorpore una prestación indeterminada en el sentido proscrito por los artículos 28 y 34.1 de la LCSP, puesto que la eventual falta de disponibilidad del depósito de Bacarot y la consiguiente inexigibilidad de su demolición se encuentran expresamente previstas y resueltas en el propio clausulado, con una solución de cierre igualmente aplicable a todos los licitadores. No puede dejar el Tribunal de apreciar que, bajo la apariencia de una impugnación por indeterminación del objeto, lo que en el fondo pretende la recurrente es que el régimen transitorio se module a la medida de su posición particular como actual prestadora del servicio y arrendataria en vigor del depósito de Bacarot, trasladando al pliego una ventaja competitiva que no le corresponde por ese solo hecho, cuando el diseño de un régimen general, aplicable en condiciones idénticas a cualquier operador con independencia de su situación de partida, es precisamente lo que garantiza la igualdad de trato que la propia recurrente invoca.

Décimo. La recurrente sostiene que el presupuesto base de licitación y el valor estimado del contrato infringen los artículos 100, 101 y 102 de la LCSP, al sustentarse en un anteproyecto elaborado con costes referidos a julio de 2024, sin actualización a los precios vigentes en abril de 2026, invocando a tal efecto índices generales de inflación y encarecimiento de costes publicados por el INE y el Banco de España.

El motivo no puede prosperar. Según reiterada doctrina de este Tribunal, la determinación del presupuesto base de licitación constituye una manifestación de la discrecionalidad técnica del órgano de contratación, que solo puede ser revisada cuando se acredite error o arbitrariedad en su elaboración, sin que la mera discrepancia de criterio del recurrente sea suficiente para desvirtuarla.

En el presente caso, el valor estimado se sustenta en el Estudio de Viabilidad, documento técnico que ha sido objeto de revisión específica por la Oficina Nacional de Evaluación en cuanto a la sostenibilidad financiera, las estimaciones de demanda, la inversión, los costes, la tasa de descuento, el periodo de recuperación y la transferencia del riesgo operacional. Frente a ello, la recurrente no analiza ni cuestiona ningún parámetro, tabla o partida concreta del Estudio de Viabilidad, ni identifica dato alguno del expediente que evidencie una infravaloración efectiva de los costes de ejecución, limitándose a razonar por vía indiciaria a partir de la antigüedad de la fecha de referencia del Anteproyecto y de la evolución general de determinados índices macroeconómicos.

A este respecto, debe subrayarse que la impugnación de un presupuesto de licitación por desactualización no puede fundarse válidamente en un juicio abstracto o indiciario sobre la evolución general de los precios en la economía, sino que exige un contraste efectivo entre los costes unitarios que sirven de base al Estudio de Viabilidad y al Anteproyecto y los costes reales de los factores de producción relevantes para este contrato en concreto materiales, mano de obra, energía, equipos- en el momento de la licitación. Que unos índices generales de precios reflejen incrementos en el conjunto de la economía no acredita, sin más, que las partidas concretas empleadas en este expediente estén infravaloradas, pues el peso relativo de cada factor, su evolución específica y su incidencia real en el presupuesto de esta obra en particular son extremos que la recurrente no analiza ni cuantifica. Una alegación de este tipo, construida sobre datos macroeconómicos genéricos y no sobre un examen técnico del propio Estudio de Viabilidad, no traslada al órgano de contratación una acreditación suficiente del error que se le imputa, sino que se limita a sembrar una duda genérica insuficiente para desvirtuar la presunción de acierto que ampara a la discrecionalidad técnica.

En consecuencia, no habiéndose acreditado, mediante un contraste efectivo de costes, error manifiesto ni ausencia de soporte técnico en la fijación del presupuesto base de licitación y del valor estimado del contrato, procede desestimar el motivo cuarto del recurso.

Undécimo. Por último, se plantea el efecto derivado de la nueva publicación de un anexo con el coste de personal, vulnerando lo previsto en el artículo 122.1 de la LCSP.

El artículo 122.1 de la LCSP dispone que los pliegos, una vez aprobados, "solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético", de manera que, fuera de este supuesto tasado, cualquier modificación "conllevará la retroacción de actuaciones". El artículo 136.2 de la LCSP, por su parte, impone a los órganos de contratación la obligación de ampliar el plazo inicial de presentación de ofertas cuando se introduzcan "modificaciones significativas" en los pliegos, calificando en todo caso como tales las que afecten a la clasificación requerida, al importe y plazo del contrato, a las obligaciones del adjudicatario o al cambio o variación del objeto del contrato.

Ambos preceptos no pueden interpretarse de forma aislada, sino que deben leerse conjuntamente, pues regulan dos planos distintos y sucesivos de una misma realidad: el artículo 122.1 LCSP fija el límite máximo de lo que puede corregirse en un pliego ya aprobado sin necesidad de retrotraer el procedimiento (el error material), mientras que el artículo 136.2 LCSP presupone precisamente que se ha producido una modificación del pliego -dentro, por tanto, del espacio que el artículo 122.1 LCSP no reserva a la simple rectificación material- y anuda a ella, cuando alcanza cierta entidad, la consecuencia de ampliar el plazo de ofertas. De la lectura sistemática de ambos preceptos resulta que la LCSP configura, de facto, una suerte de escala progresiva en los efectos jurídicos de toda alteración de los pliegos: en un extremo, la simple corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos, que no exige ni ampliación de plazo ni retroacción; en un punto intermedio, la modificación que, sin llegar a alterar las reglas esenciales de la licitación, resulta significativa en el sentido del artículo 136.2 LCSP y exige, como garantía mínima, la ampliación del plazo de presentación de ofertas; y, en el extremo opuesto, la modificación sustantiva de elementos estructurales del contrato, que por su entidad exige la retroacción de actuaciones ex artículo 122.1 LCSP. La aplicación de uno u otro escalón no depende de la etiqueta formal que se dé a la corrección, sino -conforme a la doctrina de este Tribunal (Resolución 1310/2026, de 30 de julio)- de la intensidad con la que la alteración incida en la conformación de la licitación y en los derechos y obligaciones del contratista.

Debe partirse de que el Anexo de personal subrogable forma parte del PCAP y, por tanto, del pliego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la LCSP, de manera que su sustitución por una segunda versión con importes económicos distintos constituye, en efecto, una modificación del pliego en sentido técnico. Ahora bien, que se trate de una modificación no determina automáticamente su sometimiento al régimen del artículo 122.1 LCSP, pues ello exigiría que la alteración afectase al régimen de derechos y obligaciones propio del contrato. La cuestión resulta especialmente casuística, por lo que hay que atender a las circunstancias concretas del contrato analizado. Y son estas circunstancias las que nos llevan a concluir que no concurren las circunstancias que obligan a la aplicación del precepto referido.

Por un lado, el propio Estudio de Viabilidad ya incorpora una estimación de los costes de personal, de manera que el Anexo no constituye la única ni la principal fuente de información económica sobre este extremo a disposición de los licitadores, sino un elemento adicional y complementario a aquella. Por otro lado, la propia obligación de subrogación del personal es, en sí misma, una cuestión de naturaleza laboral cuya efectiva concurrencia y alcance no depende del pliego, sino de la aplicación de la normativa laboral y, en su caso, del convenio colectivo de aplicación, de manera que la información contenida en el Anexo tiene un carácter necesariamente hipotético o eventual, no una función definitoria del contenido obligacional del contrato en el sentido exigido por el artículo 122.1 LCSP.

En consecuencia, la sustitución de una versión del Anexo por otra, con variación de las cifras económicas que en él se reflejan, no constituye una modificación de las obligaciones del adjudicatario ni del objeto del contrato, que en el caso que nos ocupa, no alcanza, por tanto, la significatividad que exige el artículo 122.1 LCSP para desencadenar la retroacción de actuaciones que la recurrente reclama.

Procede además señalar que la recurrente no formula objeción alguna, ni en este motivo ni en el resto del recurso, a la ampliación del plazo de presentación de ofertas que el Ayuntamiento de Alicante acordó el 27 de abril de 2026, extendiéndolo desde el 11 de mayo hasta el 8 de junio de 2026. El recurso se limita a invocar, en términos generales la previsión de los artículos 122 y 124 de la LCSP sobre la ampliación del plazo de presentación de ofertas que en su caso correspondería a toda modificación de los pliegos, pero no llega a analizar, ni mucho menos a impugnar, si la ampliación efectivamente concedida por el órgano de contratación resultó insuficiente, inadecuada o contraria a la proporcionalidad exigida por el propio artículo 136.2 LCSP en relación con la entidad de la información afectada.

Por lo expuesto, la modificación del Anexo de personal subrogable, si bien constituye técnicamente una modificación del pliego, en el caso que nos ocupa y dadas las circunstancias concurrentes, no alcanza la significatividad exigida por el artículo 122.1 de la LCSP para determinar la retroacción de actuaciones. Procede, en consecuencia, desestimar el motivo.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación