¿Es viable la fusión de dos plazas de la plantilla de personal municipal amortizando la primera y ampliando las funciones de la segunda?

Planteamiento

En la plantilla de personal del ayuntamiento existe una plaza de operario de mantenimiento de la EDAR, con una jornada del 72%, que permanece vacante desde hace años. El ayuntamiento dispone en su plantilla de una plaza de operario de cometidos múltiples cuyas funciones permiten asumir también las labores ordinarias de mantenimiento de la EDAR. Esta posibilidad ha sido analizada por el técnico de medio ambiente, quien la considera técnicamente viable. La propuesta se apoya en la normativa reguladora de la organización de personal de las entidades locales y del empleo público:

• - El art. 90 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

• - Los arts. 126 y siguientes del RDLeg 781/1986, de 18 de abril.

• - El art. 74 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre.

• - El art. 37.1.c) el RDLeg 5/2015, de 30 de octubre.

Todo ello se enmarca en la potestad de autoorganización de las entidades locales, que faculta al ayuntamiento para adaptar su estructura organizativa a las necesidades reales de los servicios públicos, garantizando una utilización eficiente y racional de los recursos públicos.

La alcaldía formula a la mesa general de negociación una propuesta concreta de modificación de la plantilla de personal del ayuntamiento, estructurada en tres puntos principales:

1. Fusionar la plaza de operario de mantenimiento de la estación depuradora de aguas residuales y la plaza de operario de cometidos múltiples, incorporando entre sus funciones las correspondientes al mantenimiento ordinario de la EDAR y pasando a denominarse operario de cometidos múltiples y mantenimiento de la EDAR.

2. Mantener la dirección técnica y la supervisión de la estación depuradora a cargo del técnico de Medio Ambiente, así como la coordinación funcional por el técnico coordinador de Servicios e Infraestructuras municipales.

3. Continuar la tramitación del expediente, incorporando al mismo los informes técnicos, jurídicos y económicos que resulten preceptivos, y elevar la modificación de la plantilla de personal al pleno de la corporación para su aprobación definitiva.

¿Es viable la modificación propuesta para fusionar la plaza de operario de mantenimiento de la EDAR con la plaza de operario de cometidos múltiples, incorporando las funciones de mantenimiento ordinario de la EDAR a esta última plaza, considerando que la modificación implica un incremento retributivo para el trabajador afectado mediante la modificación al alza de su complemento específico?

¿En qué sentido ha de informar la intervención municipal en este caso, teniendo en cuenta que el ayuntamiento no tiene aprobada relación de puestos de trabajo ni catálogo de puestos, y que la propuesta se basa en la normativa reguladora de la organización de personal de las entidades locales y del empleo público, así como en la potestad de autoorganización de las entidades locales?

Respuesta

Con carácter previo, hemos de recordar que el art. 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- reconoce a los municipios, en su condición de Administraciones públicas de carácter territorial, la potestad de autoorganización, que se proyecta directamente sobre la ordenación de sus recursos humanos. En concreto, el art. 90.1 LRBRL dispone que:

• “Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.”

Por su parte, los arts. 126 y ss del RDLeg. 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- desarrollan el contenido de la plantilla y su relación con la relación de puestos de trabajo, precisando que la plantilla se aprueba juntamente con el presupuesto y que sus modificaciones, cuando no coincidan con la aprobación de este, deben tramitarse de forma expresa por el pleno.

A ello se añade que el art. 74 del RDLeg. 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- impone a las Administraciones Públicas el deber de estructurar su organización de recursos humanos a través de instrumentos de ordenación que sistematicen los puestos de trabajo de acuerdo con las necesidades de los servicios, precisando sus características esenciales, los requisitos para su desempeño y las retribuciones complementarias que les correspondan. Aunque el precepto se refiere formalmente a la relación de puestos de trabajo, sus criterios rectores (racionalidad, coherencia técnica, adecuación al servicio) resultan igualmente exigibles a la plantilla en aquellas entidades, como la presente, que no cuentan con RPT aprobada, ya que dicha plantilla cumple entonces, de facto, la función mínima de ordenación de efectivos.

De este marco normativo se desprende que la fusión de dos plazas de la plantilla, mediante la amortización de una de ellas y la ampliación funcional de la otra, constituye una decisión organizativa que forma parte de la potestad de autoorganización municipal y en la competencia plenaria, siempre que responda a una necesidad real y objetivamente acreditada del servicio, como sucede en el presente caso a la vista del informe técnico del técnico de medio ambiente que avala su viabilidad funcional.

En el presente caso no se pretende crear una plaza nueva a proveer, sino amortizar la plaza de operario de mantenimiento de la EDAR (que se encuentra vacante) y ampliar las funciones de una plaza ya existente y ya ocupada por su titular mediante los procedimientos selectivos correspondientes en su día. No se produce, por tanto, un nuevo acceso al empleo público ni una provisión de puesto por cauces distintos de los ordinarios, sino una redefinición del contenido funcional de un puesto preexistente, por lo que se respetan los límites del art. 103.3 CE, que exige que el acceso a la función pública se realice de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, lo que constituye el principal límite a examinar en toda operación de reordenación de puestos que beneficie a su titular.

Esta conclusión queda condicionada, no obstante, al cumplimiento de dos exigencias que deben quedar acreditadas en el expediente:

• - Que las nuevas funciones asumidas (mantenimiento ordinario de la EDAR) sean compatibles con el grupo o subgrupo de clasificación profesional y con la titulación exigida para el puesto de operario de cometidos múltiples, de modo que no se esté encubriendo, bajo la apariencia de una "fusión", el acceso a un puesto de naturaleza o nivel distinto que exigiría un proceso selectivo o de provisión específico.

• - Que la nueva denominación y el contenido funcional resultante no supongan una alteración sustancial que desnaturalice el puesto originario hasta el punto de constituir, en realidad, un puesto de nueva creación.

Por lo que respecta al incremento del complemento específico, hemos de recordar que el art. 24 TREBEP lo configura como aquel destinado a retribuir las condiciones particulares de determinados puestos en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. Se trata, por tanto, de un complemento vinculado al puesto de trabajo y no a la persona que lo desempeña, lo que exige que cualquier modificación responda a una variación objetiva y verificable de esos factores, y no a razones ajenas al contenido del puesto.

La incorporación de las funciones de mantenimiento ordinario de la EDAR al puesto de operario de cometidos múltiples constituye, en principio, una variación real del contenido funcional del puesto susceptible de justificar un incremento del complemento específico, en la medida en que estas tareas pueden implicar mayor responsabilidad técnica, manejo de instalaciones específicas o condiciones de penosidad o especialización no presentes en el puesto original. Ahora bien, dicha correspondencia entre la nueva función y el incremento retributivo debe quedar acreditada mediante una valoración específica que identifique qué factores del complemento específico (dificultad técnica, responsabilidad, penosidad, etc.) se ven alterados y en qué medida, evitando así que la subida retributiva pueda calificarse como arbitraria o como una mejora individual carente de cobertura objetiva.

El procedimiento para proceder a modificar la plantilla, y consecuentemente, el complemento específico, es el establecido en el citado art. 90 LRBRL y los arts. 126 y ss TRRL, trámites que, tal y como indica la entidad consultante, ya se han iniciado y realizado, por lo que el tercer punto de la propuesta formulada por la alcaldía (continuar la tramitación incorporando los informes preceptivos y elevar el expediente al pleno) resulta ajustado a derecho.

Por último, se pregunta por el sentido del informe de la intervención municipal. Este órgano, en su doble condición de función de asesoramiento legal en materia económico-financiera y de control y fiscalización interna, conforme a los arts. 213 a 222 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, y al RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, ha de emitir informe preceptivo en el presente expediente. Dado que el ayuntamiento carece de RPT y de catálogo de puestos, el informe de Intervención adquiere una relevancia reforzada como principal garantía de objetividad y de control del gasto en ausencia de dicho instrumento de ordenación, debiendo pronunciarse, al menos, sobre los siguientes extremos:

• - Competencia y procedimiento: verificación de que la modificación se ajusta a la competencia plenaria (art. 90 LRBRL y art. 22.2.i LRBRL), que se ha sustanciado la negociación colectiva preceptiva (art. 37.1.c TREBEP) y que el expediente incorpora los informes técnico y jurídico exigidos con carácter previo a su elevación al pleno.

• - Existencia y adecuación del crédito presupuestario: constatación de que existe consignación presupuestaria suficiente y adecuada para atender el mayor gasto derivado del incremento del complemento específico (arts. 173 y 174 TRLRHL), así como su incidencia en el capítulo I del presupuesto de gastos.

• - Cumplimiento de los límites de incremento retributivo fijados en la ley de presupuestos generales del Estado del ejercicio correspondiente, debiendo la Intervención analizar expresamente si la subida del complemento específico se ampara en la excepción relativa a la adecuación retributiva por variación en el contenido del puesto de trabajo, y si dicha variación está objetivamente acreditada mediante la correspondiente memoria de valoración.

• - Repercusión en los objetivos de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y sostenibilidad financiera, conforme a la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, en el marco del informe de evaluación del cumplimiento de dichos objetivos que corresponde emitir a la Intervención.

• - Advertencia sobre la ausencia de RPT y catálogo de puestos, señalando (sin que ello impida la tramitación del expediente) la conveniencia de que el nuevo puesto fusionado quede recogido con la máxima precisión posible en la propia plantilla.

• - Si del análisis anterior resultase la insuficiencia de crédito, el incumplimiento de los límites de incremento retributivo de la LPGE, o la ausencia de justificación objetiva de la variación funcional que sustenta el incremento del complemento específico, la intervención deberá formular reparo conforme al art. 216.2 TRLRHL, con los efectos suspensivos que procedan hasta su resolución por el pleno a través del procedimiento de resolución de discrepancias regulado en el RCI.

Conclusiones

1ª. La fusión de la plaza de operario de mantenimiento de la EDAR (vacante) con la plaza de operario de cometidos múltiples, mediante la amortización de la primera y la ampliación funcional de la segunda, es jurídicamente viable al amparo de la potestad de autoorganización municipal, sin que de ella se derive vulneración de los principios de mérito y capacidad del art. 103.3 CE, al no implicar un nuevo acceso al empleo público sino la redefinición de un puesto ya ocupado por su titular.

2ª. El incremento del complemento específico asociado a la fusión resulta admisible siempre que quede objetivamente justificado mediante una memoria de valoración que acredite la variación real del contenido funcional del puesto.

3ª. La intervención municipal debe emitir informe preceptivo pronunciándose sobre la competencia y el procedimiento seguido, la existencia y suficiencia de crédito presupuestario, el respeto a los límites de incremento retributivo de la LPGE, la incidencia en los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y sobre la conveniencia de documentar con precisión el nuevo puesto ante la ausencia de RPT y catálogo de puestos, formulando reparo, con los efectos del art. 216.2 TRLRHL, únicamente si detectase insuficiencia de crédito, incumplimiento de los límites legales de incremento retributivo o falta de justificación objetiva del incremento del complemento específico.