¿Se entiende justificada una subvención concedida por el ayuntamiento si no se acredita su destino mediante transferencia bancaria por causas ajenas al beneficiario?

Planteamiento

Las bases reguladoras de las subvenciones a estudiantes del ayuntamiento exigen que el abono del alquiler se realice mediante transferencia bancaria y, según manifiesta la beneficiaria en su escrito de alegaciones, la arrendadora se niega a aceptar esa forma de pago de la renta.

La cuestión es que la subvención se ha aplicado correctamente, ya que se ha destinado a sufragar los gastos de alquiler y así lo ha hecho la beneficiaria. Sin embargo, no se ha cumplido con la formalidad exigida, puesto que presenta recibos de alquiler y no justificantes de transferencia bancaria.

¿Podemos entender justificada la subvención, aunque no se haya acreditado su justificación en todos los términos exigidos por las bases?

Respuesta

La cuestión planteada exige partir de la regulación contenida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones -LGS-, que constituye legislación básica del Estado ex art. 149.1.13ª, 14ª y 18ª CE(disp. final 1ª LGS) y resulta, por tanto, de aplicación a las entidades locales, sin perjuicio de la normativa reguladora propia de cada convocatoria y de las bases reguladoras aprobadas por el ayuntamiento concedente, así como del RD 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones -RLGS-.

El art. 30.1 LGS, en relación con los arts. 69 y ss. RLGS, regula la justificación de las subvenciones, estableciendo que:

• “La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará en la forma que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado …”

A su vez, el art. 14.1.b) LGS impone al beneficiario, como obligación esencial, la de justificar ante el órgano concedente:

• “… el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.”

De la lectura conjunta de ambos preceptos se extrae una distinción consolidada tanto en la doctrina como en la jurisprudencia contencioso-administrativa entre dos planos distintos del cumplimiento del beneficiario: de un lado, el cumplimiento material o sustantivo, consistente en la efectiva aplicación de los fondos públicos a la finalidad subvencionada (en el caso examinado, el pago real del alquiler de la vivienda del estudiante); y, de otro, el cumplimiento formal, relativo a la forma en que dicho cumplimiento material debe acreditarse documentalmente ante la Administración concedente (en el caso examinado, la exigencia de que el pago se instrumente mediante transferencia bancaria).

En el supuesto planteado, la beneficiaria sostiene que el importe subvencionado se destinó efectivamente al pago del alquiler de su vivienda, finalidad para la que la subvención fue concedida, y aporta recibos emitidos por la arrendadora en tal sentido. No obstante, dado que las bases exigen la transferencia bancaria como forma de pago y/o medio de acreditación, según resulte de su tenor literal, no cabe afirmar sin más que el cumplimiento material esté indubitadamente demostrado; corresponde al órgano gestor valorar, a la vista del expediente completo, si la documentación aportada acredita el pago efectivo con el alcance exigido por las bases reguladoras. La presente consulta analiza, en todo caso, las consecuencias jurídicas de que dicha acreditación no se ajuste al concreto medio de pago exigido.

Con carácter previo a cualquier valoración sobre la posible flexibilización del requisito, resulta imprescindible determinar el tenor literal de las bases reguladoras y, en su caso, de la convocatoria y de la resolución de concesión.

El art. 17.3.i) LGS exige que las bases reguladoras concreten:

• “Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario (…) del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.”

De este modo, la exigencia de transferencia bancaria -ya sea como forma exclusiva de pago y/o como medio exclusivo de acreditación, según resulte de la literalidad de las bases- no es una exigencia accesoria, sino un elemento del contenido mínimo y vinculante de las bases, cuya aprobación y publicación las convierte en ley del expediente tanto para la Administración concedente como para las personas beneficiarias.

Debe distinguirse, a estos efectos, entre unas bases que configuren la transferencia bancaria como forma exclusiva de pago y/o como medio exclusivo y excluyente de acreditación del pago, sin margen a otros medios, y unas bases que, aun mencionando la transferencia como cauce ordinario, no descarten expresamente la validez de otros medios de prueba con trazabilidad equivalente.

Solo en el primer caso se plantea con toda su intensidad la cuestión jurídica que a continuación se analiza; en el segundo, la propia interpretación literal de las bases permitiría, sin necesidad de acudir a la vía excepcional del principio de proporcionalidad, valorar los medios aportados por la beneficiaria. Se recomienda, por tanto, verificar este extremo antes de resolver el expediente.

Respecto al alcance y límites de la subsanación de defectos en la justificación debemos indicar que conforme a la normativa reguladora aplicable al ayuntamiento -ordenanza general de subvenciones, bases reguladoras y demás disposiciones que resulten de aplicación-, deberá otorgarse, cuando el defecto sea subsanable, un trámite de subsanación suficientemente concreto antes de adoptar una decisión desfavorable.

El art. 71.2 RLGS establece, como regla de referencia, que:

• “Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección.”

Ello, sin perjuicio de la normativa autonómica y local aplicable, dado que el capítulo del reglamento relativo a la justificación de subvenciones no tiene, en su integridad, carácter básico y su aplicación directa a las entidades locales depende de la ordenanza y normativa propia de cada Administración.

En consecuencia, el plazo de subsanación será el que establezca la ordenanza, las bases o la normativa aplicable y, si estas no disponen otro, podrá tomarse como referencia el plazo de diez días del art. 71.2 RLGS . Esta previsión es, en todo caso, coherente con el principio antiformalista que inspira, con carácter general, el procedimiento administrativo común, recogido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP -, aplicable con carácter supletorio al procedimiento de justificación de subvenciones en cuanto derecho administrativo común, sin perjuicio de las especialidades previstas en la LGS y su reglamento.

A ello se añade el art. 30.8 LGS, conforme al cual:

• “El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley.”

Este precepto enlaza directamente la insuficiencia de la justificación con el régimen de reintegro que se expone más adelante.

Ha de precisarse, no obstante, el alcance de esta subsanación: su función propia es permitir completar o corregir la documentación dentro del mismo medio de justificación exigido por las bases -por ejemplo, aportar un justificante de transferencia incompleto, ilegible o no aportado en plazo-, no sustituir dicho medio por otro de naturaleza distinta.

Admitir, por vía de subsanación, un medio de prueba que las bases no contemplan equivaldría a dispensar un requisito sustantivo del expediente, lo que excede de la función correctora que el art. 71.2 RLGS atribuye a este trámite.

Procede, por ello, requerir a la beneficiaria dentro del plazo de subsanación que resulte aplicable, la aportación del justificante admitido por las bases -o, si la redacción de estas admite razonablemente una interpretación no excluyente, aclaración documental sobre su encaje-, sin que el requerimiento deba sugerir, a falta de cobertura expresa en las bases, la equivalencia de otros medios bancarios distintos del exigido.

En todo caso, el trámite de subsanación permite completar, aclarar o acreditar documentalmente extremos ya producidos dentro del período de justificación, pero no habilita a realizar ex novo, una vez vencido dicho período, el pago mediante transferencia bancaria cuando las bases exigían que ese medio se empleara dentro de aquel plazo: si la transferencia era una condición de pago, el defecto no se subsana mediante un pago tardío efectuado a raíz del requerimiento.

Complementariamente, el art. 31.2 LGS dispone que:

• “Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación …”.

Y el art. 89.1 RLGS -en relación con el art. 37.1.c) LGS, que contempla como causa de reintegro el incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente- establece que:

• “Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el art. 37 de la Ley General de Subvenciones .”

Veamos a continuación, la doctrina del TS respecto al principio de proporcionalidad en la valoración de los incumplimientos formales.

El art. 17.3.n) LGS exige que las bases reguladoras de las subvenciones establezcan los criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, criterios que deberán responder al principio de proporcionalidad.

En idéntico sentido, el art. 37.2 LGS dispone que:

• “Cuando el cumplimiento por el beneficiario (…) se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del art. 17 de esta ley …”

Estos preceptos - arts. 30 y 37 LGS- figuran expresamente entre los declarados legislación básica del Estado por la disp. final 1ª LGS (dictada al amparo del art. 149.1.13ª, 14ª y 18ª CE ), por lo que resultan de aplicación a las entidades locales, incluidos los ayuntamientos, sin necesidad de acudir a normativa autonómica o local supletoria en este punto.

El TS ha tenido ocasión de precisar el alcance de este principio en relación con los incumplimientos de carácter formal en materia de subvenciones y ayudas públicas. Así, en la sentencia del TS de 8 de mayo de 2023 , se reitera la doctrina consolidada conforme a la cual, si bien quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe observar rigurosamente tanto las obligaciones materiales como las formales a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquellos, y el incumplimiento de las obligaciones de forma -aunque tengan carácter instrumental- puede determinar el decaimiento del derecho a obtener el beneficio, en supuestos singulares, caracterizados por circunstancias específicas, resulta aplicable el criterio de la proporcionalidad, con apelación adicional a la equidad, de modo que no se anuden automáticamente las consecuencias más gravosas -la pérdida íntegra del derecho- a un incumplimiento de naturaleza formal, siempre que quede acreditada una actuación inequívocamente tendente al cumplimiento de los compromisos asumidos, en los términos del art. 37.2 LGS .

Resulta especialmente relevante el criterio de la imputabilidad del incumplimiento. La citada sentencia se pronuncia sobre el incumplimiento de una obligación formal sujeta a plazo (la inscripción registral), recordando que la modulación de sus consecuencias por vía del principio de proporcionalidad ha venido vinculada, en la jurisprudencia de la sala tercera, a la constatación de que el incumplimiento no era achacable a la voluntad o a la diligencia del propio beneficiario, sino a causas ajenas a él -incluida la actuación de terceros-, frente a los supuestos en que el retraso resulta plenamente imputable al interesado y este no acredita ninguna circunstancia que lo justifique, en los que el criterio de proporcionalidad no opera como excusa.

Debe advertirse, sin embargo, que la jurisprudencia expuesta sobre proporcionalidad no aborda directamente la sustitución de un medio de pago o de prueba por otro distinto del exigido en las bases. Sobre la sustitución de un medio de cumplimiento por otro no previsto en las bases -cuestión más próxima a la que aquí se examina- existe, en cambio, un pronunciamiento directamente relevante: la sentencia del TS de 28 de enero de 2021 , que resuelve si cabe justificar una subvención mediante un medio de extinción de la obligación -la compensación de deudas- distinto del pago dinerario exigido, a falta de previsión expresa en las bases.

El TS fija como doctrina que salvo previsión expresa de las bases de la convocatoria de subvenciones, no se pueden aplicar los fondos constitutivos de la subvención mediante la compensación de deudas entre el beneficiario de la subvención y los proveedores de bienes o servicios suministrados para el desarrollo de la actividad o el proyecto subvencionado, y precisa expresamente que la cuestión de si cabe justificar el empleo de los fondos a través de un medio distinto al pago dinerario de las obligaciones contraídas… no ha sido abordada en nuestra jurisprudencia con carácter general.

Esta sentencia introduce un factor de cautela relevante: refuerza la exigencia de que cualquier medio distinto del previsto en las bases cuente con cobertura expresa en ellas, y confirma que no existe una doctrina consolidada que respalde, sin más, la sustitución de un medio de pago exigido por otro no contemplado.

Debe precisarse, no obstante, que el supuesto allí resuelto -la compensación de deudas como forma de aplicación de los fondos- es distinto del que aquí se examina, que no consiste en sustituir el pago dinerario por otra forma de extinción de la obligación, sino en acreditar mediante un documento distinto (recibo) un pago que se afirma realizado en dinero. La sentencia no resuelve, por tanto, directamente esta segunda cuestión, pero sí fija el criterio general -bases vinculantes, sin margen para medios no previstos salvo cobertura expresa- que debe presidir su análisis.

La aplicación del principio de proporcionalidad al supuesto examinado en el presente informe no cuenta, en consecuencia, con un precedente jurisprudencial que la respalde de forma directa.

Trasladando lo expuesto al caso planteado, procede valorar con la debida prudencia los siguientes elementos:

• - Cumplimiento material alegado, no necesariamente acreditado. La beneficiaria sostiene que la ayuda se destinó al pago de las rentas y aporta recibos emitidos por la arrendadora. Ahora bien, si las bases exigen precisamente la transferencia bancaria para acreditar dicho pago, no cabe afirmar sin más que el cumplimiento material esté indubitadamente demostrado: corresponde al órgano gestor valorar, a la vista del conjunto del expediente, si esa documentación acredita el pago efectivo con el alcance exigido por las bases reguladoras.

• - Naturaleza del incumplimiento: no necesariamente solo documental. El incumplimiento afecta, según el tenor literal de las bases, tanto al medio de acreditación del pago como, en su caso, a la propia forma de pago exigida. Si las bases imponen que la renta se abone mediante transferencia bancaria -y no solo que dicho pago se acredite por ese medio-, el pago efectuado por otro cauce no constituye exclusivamente una deficiencia documental, sino un eventual incumplimiento de una condición de la subvención establecida en la convocatoria, lo que refuerza, sin alterarla, la conclusión expuesta en los apartados siguientes.

• - Alegada negativa de la arrendadora: exige prueba, no basta la manifestación. La interesada manifiesta que la imposibilidad de aportar el justificante de transferencia se debe a la negativa de la arrendadora a admitir dicha forma de pago. Esta sola manifestación no acredita por sí misma la negativa efectiva, su carácter previo o sobrevenido, la imposibilidad de emplear otro medio bancario admisible, ni la inexistencia de alternativas contractuales o de acreditación previstas en las bases. Procede exigir a la beneficiaria, en el trámite de subsanación, prueba documental suficiente de estos extremos antes de valorar cualquier consecuencia favorable derivada de la no imputabilidad.

A la luz de estos elementos, el orden de actuación procedimentalmente más seguro es el siguiente:

• a) Verificar, en primer lugar, el tenor literal de las bases reguladoras, de la convocatoria y de la resolución de concesión, para confirmar si la transferencia bancaria se configura como forma exclusiva de pago y/o como medio exclusivo de acreditación -según resulte de su redacción literal- o si esta admite expresamente otros medios, o bien, interpretada conforme a su tenor literal, no excluye razonablemente otros justificantes de pago.

• b) Requerir formalmente a la beneficiaria, en el plazo de subsanación de referencia, la aportación del justificante admitido por las bases y, en su caso, la prueba documental de la negativa de la arrendadora.

• c) Si las bases configuran la transferencia bancaria como forma exclusiva de pago y/o medio exclusivo de acreditación, la posición jurídicamente más segura es no tener por justificada, con el alcance exigido por las bases, la parte de la subvención correspondiente a las mensualidades no acreditadas mediante transferencia.

• La eventual prueba documental de la negativa de la arrendadora, aunque deba requerirse conforme a lo indicado en el apartado anterior, no convierte por sí sola el recibo en justificante admisible frente a una exigencia exclusiva de las bases: su relevancia se limita a valorar la conducta de la beneficiaria y a fundamentar, en su caso, la conveniencia de modificar las bases para el futuro, sin permitir dispensar singularmente el requisito en el expediente concreto.

• La consecuencia concreta dependerá de si la subvención ya ha sido abonada: si no lo ha sido, procederá declarar la pérdida parcial del derecho al cobro respecto de las mensualidades afectadas (art. 89.1 RLGS); si ya se hubiera abonado, procederá incoar, con audiencia de la interesada, el procedimiento de reintegro parcial correspondiente, conforme a los arts. 30.8, 37.1.c) y 42 LGS, este último regulador del procedimiento de reintegro.

• d) Únicamente si las bases no configuran la transferencia como medio exclusivo, o admiten razonablemente una interpretación no excluyente, procederá comprobar si los recibos aportados, junto con la documentación adicional que en su caso se requiera, encajan en alguno de los medios que las bases permiten valorar; en tal caso, la cuestión se resuelve por vía de interpretación literal de las bases y no exige acudir al principio de proporcionalidad.

• e) Con independencia de la opción que se adopte en el expediente concreto, resulta aconsejable modificar las bases reguladoras para futuras convocatorias, incorporando ex ante, de forma objetiva, tasada y verificable, medios de justificación alternativos a la transferencia bancaria para supuestos de negativa acreditada de la persona arrendadora. Dichos medios deberán exigir documentación que permita identificar, sin margen de duda, la mensualidad concreta, la persona arrendadora, la persona beneficiaria, el importe y la fecha de pago -por ejemplo, recibo nominativo del arrendador acompañado de declaración responsable y de otro elemento de trazabilidad-, evitando así situar a la Administración ante esta disyuntiva en expedientes futuros.

Conclusiones

1ª. La justificación de una subvención exige distinguir entre el cumplimiento material de su finalidad -aplicación efectiva de los fondos al objeto subvencionado- y su acreditación documental, distinción reconocida en los arts. 14 y 30 LGS.Si las bases imponen la transferencia bancaria no solo como medio de prueba sino como la propia forma en que debe efectuarse el pago, el incumplimiento puede afectar no únicamente a la acreditación sino a una condición sustantiva de la subvención. En el caso examinado, la beneficiaria alega el cumplimiento material y aporta recibos, pero corresponde al órgano gestor valorar si esa documentación lo acredita con el alcance exigido por las bases; no puede darse por establecido sin más.

2ª. Las bases reguladoras, una vez aprobadas y publicadas, vinculan por igual a la Administración y a la persona beneficiaria. Debe verificarse, con carácter previo y de forma determinante para el resto del análisis, si configuran la transferencia bancaria como forma exclusiva de pago, como medio exclusivo de acreditación, o ambas cosas, y si prevén expresamente medios alternativos.

3ª. La subsanación permite completar o corregir la justificación dentro del mismo medio exigido por las bases; no autoriza, por sí sola, a sustituirlo por un medio de prueba distinto no contemplado en ellas. Procede agotar primero esta vía, exigiendo además a la beneficiaria prueba documental suficiente -no la mera alegación- de la negativa de la arrendadora a aceptar la transferencia.

4ª. No existe, hasta la fecha, doctrina jurisprudencial consolidada que respalde de forma directa la sustitución de un medio de pago o de prueba exigido por las bases por otro no previsto en ellas; antes bien, la sentencia del TS de 28 de enero de 2021 , declaró que, salvo previsión expresa de las bases, no cabe aplicar los fondos de la subvención mediante un medio de extinción distinto del exigido, y reconoció expresamente que esta cuestión general carece de doctrina establecida.

5ª. Si las bases configuran la transferencia bancaria como forma exclusiva de pago y/o medio exclusivo de acreditación, la posición jurídicamente más segura es no tener por justificada, con el alcance exigido por las bases, la parte de la subvención correspondiente a las mensualidades no acreditadas mediante transferencia. Por las razones expuestas, la alegada negativa de la arrendadora no permite dispensar singularmente el requisito. Procederá, según el estado del pago, la pérdida parcial del derecho al cobro (art. 89.1 RLGS) o el reintegro parcial, previa tramitación del procedimiento correspondiente con audiencia de la interesada (arts. 30.8, 37.1.c) y 42 LGS).

6ª. Solo si las bases no configuran la transferencia como medio exclusivo, o admiten razonablemente una interpretación no excluyente, procederá comprobar si los recibos aportados, junto con la documentación adicional requerida, encajan en alguno de los medios que las bases permiten valorar, resolviéndose entonces la cuestión por vía de interpretación literal de las bases.

7ª. Se sugiere, en todo caso, modificar las bases reguladoras para incorporar ex ante, de forma objetiva y tasada, medios de justificación alternativos a la transferencia bancaria, con el fin de dotar de mayor seguridad jurídica a la tramitación de futuros expedientes de análoga naturaleza.