Cómputo del plazo para recurrir ordenanzas urbanísticas municipales: prevalencia de la notificación personal posterior a la publicación oficial

Tribunal Supremo , 10-06-2026
, nº 729/2026, rec.4672/2024,  

Pte: Uris Lloret, María Consuelo

ECLI: ES:TS:2026:2589

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 interpuso recurso contencioso-administrativo frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tibi (Alicante) de 20 de diciembre de 2021, por el que aprobó definitivamente la Modificación Puntual nº 24 de la Ordenanza municipal reguladora de las actuaciones urbanísticas en el municipio de Tibi (Alicante).

El recurso fue seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia con el número de procedimiento ordinario 71/2022, en el que recayó sentencia en fecha 18 de enero de 2024 que lo declaró inadmisible por extemporáneo al considerar que el inicio del cómputo del plazo para la interposición de aquel se sitúaba en la publicación de la disposición general en el diario oficial, sin que pueda ser tenida en cuenta la notificación personal de la aprobación a la entidad recurrente.

Notificada a las partes dicha resolución, la representación procesal de la comunidad de propietarios recurrente preparó recurso de casación contra la misma ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sección Primera, que tuvo por preparado dicho recurso mediante auto de 30 de mayo de 2024 y emplazó a las partes ante este Tribunal Supremo, con remisión de las actuaciones.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por auto de 12 de marzo de 2025 acordó que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia era la siguiente:

«Determinar el inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de ordenanzas municipales urbanísticas, en los que, con posterioridad a la publicación del acuerdo aprobatorio en el diario oficial correspondiente, se hubo notificado personalmente, con instrucción de los recursos, a comparecientes en el procedimiento de elaboración.».

E identificaba como normas que, en principio, debían ser objeto de interpretación el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

La representación procesal de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el día 20 de mayo de 2025, en el que solicitó de esta Sala que «... tenga por interpuesto RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia nº 15, de 18 de enero de 2024, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Autos de Procedimiento Ordinario nº 71/2022 , case la misma con los pronunciamientos referidos en el motivo segundo del recurso y con expresa condena en costas de contrario, todo ello de conformidad con lo manifestado en el cuerpo del presente escrito».

Por providencia de 21 de mayo de 2025 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que pudiera oponerse, habiendo presentado la representación procesal del Ayuntamiento de Tibi escrito de oposición al recurso, suplicando a la Sala dicte sentencia desestimatoria del recurso y confirmatoria de la recurrida.

No habiendo solicitado ninguna de las partes la celebración de vista pública y, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto, quedó concluso el recurso y por providencia de fecha 19 de marzo de 2026 se designó magistrada ponente a la Excma. Sra. Dª. María Consuelo Uris Lloret y se señaló para deliberación, votación y fallo el día 26 de mayo de 2026, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso.

Se dirige el presente recurso de casación contra la sentencia de 18 de enero de 2024 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que inadmite por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tibi (Alicante) de 20 de diciembre de 2021, de aprobación definitiva de la Modificación Puntual nº 24 de la Ordenanza municipal reguladora de las actuaciones urbanísticas en dicho municipio.

En relación con el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo la sentencia de instancia hace los razonamientos siguientes:

««[...] CUARTO. - Llegado a este punto, coincidimos con el criterio sostenido por la representante de la Administración. En efecto, no existe precepto legal alguno que obligue a notificar de forma personal una ordenanza, por lo que dicha notificación no puede ser tenida en cuenta a efectos del cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo, pues, expresamente, el artículo 46 de la LJCA establece el plazo de dos meses desde la publicación de la disposición general. Admitir como en el presente caso un plazo mayor vulneraría dicha ley , pues el objeto del presente procedimiento lo constituye la Ordenanza municipal reguladora de las autorizaciones urbanísticas en el municipio de Tibi.

En estos mismos términos viene pronunciándose la jurisprudencia en relación con la impugnación de acuerdos aprobatorios de Planes Urbanísticos, afirmando la Sentencia del Tribunal Supremos de 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998 ) que "Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992 , 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 , esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquellos, pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS), y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo especifico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41 , especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento, lo cual no es sino aplicación concreta del propio precepto del artículo 46 de la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, y del principio general de que las disposiciones de carácter general, como lo es un Plan General de Ordenación Urbana, se entienden notificadas a la pluralidad indeterminada de sujetos a los que se dirige mediante su legal y oficial publicación en los diarios o Boletines Oficiales del Estado, Comunidad Autónoma, Provincial o Local, determinados al efecto en cada supuesto ".

También se ha pronunciado el Alto Tribunal en su Sentencia 588/2011, de 3 de enero, dictada en el recurso nº 3194/2016 (sic). La citada sentencia se afirma que:

"Por tanto, en principio, el hecho de que con posterioridad la administración notifique personalmente [a] los que intervinieron durante el proceso de elaboración de la disposición general, resulta desde el punto de vista del cómputo de los plazos de todo punto irrelevante.

Por tanto, una vez publicada la ordenanza fiscal en legal forma, se inicia el cómputo del plazo para su impugnación, posteriores notificaciones personales, trámite innecesario y no previsto legalmente, resulta indiferente a los efectos de dicho cómputo.

Por consiguiente que conste que a la parte recurrente se le notificó personalmente la ordenanza en 31 de marzo de 2000, cuando incluso ya el simple transcurso del plazo desde su publicación había hecho a la misma inatacable directamente mediante el correspondiente recurso contencioso administrativo, en nada empece a la corrección jurídica de la sentencia, ni tampoco cabe de ese dato extraer como consecuencia que a la recurrente se le indujo por culpa de la administración a error en cuanto al modo o plazo de interponer el pertinente recurso contencioso administrativo.

Tampoco podemos acoger la alegación de la recurrente de que la sentencia hace una lectura errónea de la sentencia de este Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1999 , pues sus términos son inequívocos, esto es, el art. 19 se dirige a la generalidad de las personas, hayan o no presentado reclamaciones, es un plazo general que vincula a todos sin excepción; la salvedad que incorpora la declaración judicial es el supuesto de que un interesado haya sido inducido a error por la propia administración sobre la forma y plazos de ejercitar ese derecho. Pero este no es el caso, por el simple hecho de que la parte haya sido interesado en el proceso de elaboración de la ordenanza, haya presentado reclamaciones y posteriormente, una vez ya inimpugnable la ordenanza, se le notificara individualmente, en modo alguno, sin otra explicación ni justificación que se acompañe a dichos hechos, comporta que por parte de la administración haya podido determinar la impugnación extemporánea.

Sin que por demás de la declaración inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso de la sentencia de instancia, que en esta sentencia ratificamos, pueda seguirse ningún reparo desde el principio constitucional de tutela judicial efectiva, puesto que conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, "no pueden eficazmente denunciar la falta de tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos quienes con su conducta han contribuido decisivamente a que tales derechos e intereses no hayan podido ser tutelados con la mayor efectividad" [ STC 228/2006, de 17 de julio , FJ 5; AATC 235/2002, de 26 de noviembre, FJ 3 b );y 514/2005, de 19 de diciembre , FJ 5]. En el presente caso, el que no se admitiera el recurso y, por tanto, no se resolviera sobre el fondo, cuando existe un precepto claro y categórico sobre el plazo de impugnación de la ordenanza fiscal, sólo fue debido a la propia conducta de la parte recurrente".

Por todo lo expuesto, y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, habiéndose superado el plazo de dos meses desde la publicación de la Ordenanza impugnada, la Sala entiende que el recurso fue interpuesto de forma extemporánea.».

El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión del recurso de casación, y como antes se ha expuesto, se considera que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la siguiente cuestión:

«Determinar el inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de ordenanzas municipales urbanísticas, en los que, con posterioridad a la publicación del acuerdo aprobatorio en el diario oficial correspondiente, se hubo notificado personalmente, con instrucción de los recursos, a comparecientes en el procedimiento de elaboración.».

Y señala como normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Señala, adicionalmente, que, en relación con esta cuestión de interés casacional la Sección admitió el recurso de casación núm. 5053/2023, mediante auto de 8 de noviembre de 2023.

Se refiere también el auto a la doctrina fijada por la Sala, entre otros, en los pronunciamientos siguientes: la sentencia de 12 de noviembre de 2010, Rec. núm. 2686/2006, en relación con el dies a quo del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de una disposición general y, en particular, de un instrumento de planeamiento urbanístico; la sentencia de 3 de febrero de 2011, Rec. núm. 3194/2006, en relación con el dies a quo del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de ordenanzas municipales fiscales.

El escrito de interposición.

La representación procesal de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 expone los antecedentes relativos a la notificación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tibi de 20 de diciembre de 2021, que desestimó sus alegaciones frente al acuerdo de aprobación inicial, y aprobó definitivamente la Ordenanza. La publicación del acuerdo se hizo en el BOP de Alicante el día 3 de enero de 2022, pero también fue notificado a la comunidad de propietarios recurrente el día 27 de enero del mismo año, otorgándole un plazo de dos meses para la interposición de recurso contencioso-administrativo y poniendo en su conocimiento directo la motivación de la desestimación de las alegaciones realizadas en trámite de información pública. En el BOP se contiene exclusivamente la Ordenanza y alega la recurrente que, siguiendo el criterio de la sentencia de instancia, se obliga a recurrirla desconociendo los motivos del rechazo de las alegaciones, que solo se contienen en el acuerdo que fue notificado, con vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva. Añade que tenía la condición de interesada en el expediente administrativo, al afectarle de forma directa la Ordenanza.

Añade la recurrente que la sentencia de instancia infringe el artículo 46.1 de la LJCA, que no establece en modo alguno que el recurso deba interponerse desde la publicación de la disposición en el BOP. Se infringe también la jurisprudencia establecida por este Tribunal Supremo, en concreto, en la Sentencia de 9 de mayo de 1985 en la que se determinó que aquellos que tienen la condición de interesados en el expediente administrativo deben ser notificados de la resolución que pone fin al procedimiento, momento a partir del cual corren los plazos para la interposición de recursos, sin que para ello sea obstáculo el que la eficacia general del Plan esté determinada por la publicación del acto de aprobación definitiva.

Se refiere también la recurrente a las sentencias citadas en el auto de admisión del recurso de casación.

El escrito de oposición.

La representación procesal del Ayuntamiento de Tibi alega que no existe precepto legal alguno que obligue a notificar de forma personal una ordenanza, por lo que dicha notificación no puede ser tenida en cuenta a efectos del cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, pues, expresamente, el artículo 46 de la LJCA establece el plazo de dos meses desde la publicación, por lo que admitir un plazo mayor comporta la vulneración de la referida norma. El objeto del procedimiento lo constituye la Ordenanza Municipal reguladora de las autorizaciones urbanísticas en el municipio de Tibi, y lo que pretendía la parte actora es la declaración de nulidad de dicha disposición, por lo que no estamos ante la impugnación de un acto administrativo en el que el plazo de dos meses empieza a computar desde su notificación.

Invoca la parte recurrida la doctrina fijada por esta Sala Tercera en distintas sentencias, y entiende que, en el caso de una eventual estimación del recurso del recurso de casación, tendría que acordarse la retroacción de las actuaciones, de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA, citado de contrario, pese a que esta petición se realiza por dicha parte de forma subsidiaria.

Pronunciamientos de esta Sala Tercera en relación con el inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo frente a ordenanzas municipales urbanísticas publicadas en el diario oficial correspondiente, que también han sido notificadas personalmente a comparecientes en el procedimiento de elaboración.

El artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, dispone:

«El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. (...)».

Y el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local:

«Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el "Boletín Oficial" de la provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales . Las Administraciones públicas con competencias urbanísticas deberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial.».

De acuerdo con estas normas, los planes y ordenanzas urbanísticas aprobados definitivamente por los Ayuntamientos han de ser publicados en el Boletín Oficial de la Provincia, y es en la fecha de su publicación cuando se inicia el cómputo del plazo de dos meses establecido en el artículo 461.1 de la Ley Jurisdiccional para su impugnación en vía contencioso-administrativa. Ciertamente no puede iniciarse antes el cómputo del plazo, pues sólo a partir de esa publicación tienen los ciudadanos conocimiento de la aprobación definitiva de la disposición. Puede ocurrir, no obstante, que alguna persona física o jurídica haya tenido participación en el procedimiento seguido por la corporación local para la aprobación definitiva, de forma singular, formulando alegaciones en el trámite de información pública frente a la aprobación inicial, que, posteriormente, pueden ser acogidas o no en el texto definitivo. En estos casos puede también darse la circunstancia de que la corporación notifique personalmente a la persona alegante el acuerdo estimatorio o desestimatorio de sus alegaciones, y la aprobación definitiva de la disposición.

En esa situación se plantea si el plazo general de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo resulta modificado, en el sentido de que su cómputo se inicie a partir de la notificación. Evidentemente, esa notificación personal no tiene porqué coincidir en el tiempo con la publicación de la disposición, es decir, puede ser anterior o posterior a ésta. Las consecuencias de acoger uno u otro criterio son, o bien reducir el plazo de dos meses con respecto a la publicación si la notificación personal fue anterior a la publicación, o bien extenderlo en caso contrario.

Esta Sala Tercera se ha pronunciado en algunas sentencias sobre esta cuestión. Así, en el mismo auto de admisión del recurso de casación se citan las sentencias de 12 de noviembre de 2010, Rec. núm. 2686/2006, y la de 3 de febrero de 2011, Rec. núm. 3194/2006.

En la primera de ellas el recurso se interpuso por el recurrente fuera del plazo de los dos meses contados a partir de la publicación de la aprobación de la modificación puntual de un instrumento de planeamiento general. Pese a haber formulado alegaciones en el expediente no se le había notificado personalmente el acuerdo recurrido, lo que la Sala de instancia entendía que no era conforme a derecho, y por ello rechazó la inadmisibilidad del recurso, alegada por la parte demandada.

La Sala Tercera entiende que el recurso era inadmisible, con las siguientes argumentaciones:

«TERCERO. - Ante todo debemos recordar que, según el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , el plazo para interponer el recurso "...será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa". Esta regla, que cuando se trata de una disposición general fija como inicio del plazo para recurrir la fecha de su publicación, resulta acorde con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuyo artículo 52.1 establece respecto de las disposiciones administrativas que para que produzcan efectos han de publicarse en los diarios oficiales.

La naturaleza jurídica de los planes de urbanismo como disposiciones administrativas de carácter general y de rango reglamentario hace que, como regla general, sea la fecha de publicación del plan la que determina el inicio del cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. La excepción a esa regla serían los planes de iniciativa particular, para los que sí se requiere la notificación.

Ahora bien, la sentencia recurrida señala que, aunque no nos encontramos ante un Plan de iniciativa particular, si en la tramitación del nuevo planeamiento concurren interesados que formulan alegaciones, "debe estarse al régimen general de notificación, desde luego a salvo la vigencia y efectos de la nueva ordenación a producirse por las reglas establecidas al efecto". Es decir -parece concluir la Sala de instancia- el nuevo Plan entrará en vigor y producirá efectos desde su publicación, como corresponde a las disposiciones de carácter general, pero el acuerdo de aprobación definitiva debe ser notificado a los interesados que hubiesen comparecido y formulado alegaciones. Si no consta tal notificación, el recurso que se interponga transcurridos más de dos meses desde la publicación no podrá ser tachado de extemporáneo si quien lo promueve es uno de aquellos interesados a quien debió serle notificado el acuerdo. Y como esto es lo que sucede en el caso examinado, la Sala de instancia rechaza la inadmisibilidad del recurso y entra a examinar la controversia de fondo.

Pues bien, el razonamiento expuesto en la sentencia recurrida obliga a recordar, como ya hicimos en nuestra sentencia de 26 de junio de 2009 (casación 1079/05 ), que la jurisprudencia siguió durante algún tiempo una trayectoria oscilante, pero en la actualidad ha prevalecido una interpretación distinta y aun contraria a la que sostiene la Sala de instancia. En efecto, hay sentencias que señalan que en el procedimiento de elaboración de estas peculiares disposiciones generales, los instrumentos de planeamiento urbanístico, la intervención durante la tramitación formulando alegaciones confería al que así lo hacía la condición de interesado, al que debía, por tanto, notificarse personalmente la disposición una vez aprobada (se citan en este sentido sentencias de 21 de enero de 1992 , 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 ); en otros supuestos, en cambio, esta Sala vino a declarar que tal intervención en el procedimiento de elaboración, realizando alegaciones, no alteraba el régimen de notificación mediante la publicación (se mencionan como ejemplo de esta línea sentencias de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990 ). A esta trayectoria oscilante de la jurisprudencia aluden también nuestras sentencias de 12 de noviembre de 1997 (casación nº 1649/1992 ), 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998 ) y 5 de octubre de 2005 (casación 5117/2002 ) que constatan esa fluctuación de la jurisprudencia.

Sin embargo, la línea de interpretación que ha prevalecido en la jurisprudencia es la que señala que la tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento cuenta con una regulación específica que no exige ni contempla notificación personal a cada uno de los posibles interesados, siendo la publicación oficial el único requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones y el medio a través del cual aquél ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por el planeamiento. Esta interpretación es la que se mantiene en sentencias de 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998 ), 20 de febrero de 2003 (casación 8850/1999 ) y 1 de febrero de 2005 (casación nº 8/2001 ); y es también la que ahora mantenemos.

CUARTO. - Es cierto que en ocasiones, aun no siendo exigible, se produce la notificación personal al interesado. Este es el caso examinado en nuestra sentencia de 24 de septiembre de 2008 (casación 5765 / 2004 ), cuyas consideraciones hemos reiterado en sentencia de 20 de julio de 2010 (casación 1793/06 ). En tales ocasiones expusimos lo siguiente:

« (...) No cabe duda que es doctrina jurisprudencial la que declara que el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo frente a las disposiciones generales debe hacerse, de acuerdo con el artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción , a partir del día siguiente a su publicación, pero no es menos cierto que cuando, como en este caso, se ha notificado personalmente el acuerdo aprobatorio de la adaptación del Plan General con instrucción de los recursos, dicho cómputo tiene que hacerse a partir de esta notificación».

Y en esa misma sentencia queda señalado que «...No es razón para inaplicar este criterio el que la notificación se haya efectuado por la Administración municipal y no la autonómica, que es la que adoptó el acuerdo notificado, ya que el Ayuntamiento no es una Administración ajena al procedimiento de adaptación del Plan General del municipio a la Ley autonómica, sino que, por el contrario, está tan directamente implicado en el procedimiento que hasta es el competente para su aprobación provisional y remitirlo para la definitiva a la Comunidad Autónoma, como se deduce del acuerdo plenario que aquél adoptó (...), mientras que del tenor literal de la notificación practicada por el Ayuntamiento a los recurrentes se deduce que no se trataba de un oficio de carácter meramente informativo sino de una notificación en regla, incluida la instrucción de recursos...».

Concluye la Sala que en el caso sometido a enjuiciamiento no se había producido esa notificación personal, por lo que revoca la sentencia de instancia y declara inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo.

En la segunda de las sentencias, de 3 de febrero de 2011, Rec. núm. 3194/2006, lo impugnado en la instancia era un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento de aprobación definitiva de la modificación de las Ordenanzas Fiscales reguladoras del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y de la Tasa por Actuaciones Urbanísticas. La Sala había declarado la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad, al haber transcurrido más de dos meses desde la fecha de publicación del acuerdo en el diario oficial correspondiente y la interposición del recurso contencioso-administrativo. En este caso sí se había producido una notificación personal posterior, lo que en la sentencia de esta Sala Tercera se considera irrelevante:

«SEGUNDO. - Ha de convenirse que los términos del citado art.º 19 de la Ley de Haciendas Locales son inequívocos, contra las ordenanzas fiscales de las entidades locales no cabe más que su impugnación mediante recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses desde su publicación en el periódico oficial. Por tanto, en principio, el hecho de que con posterioridad la administración notifique personalmente a los que intervinieron durante el proceso de elaboración de la disposición general, resulta desde el punto de vista del cómputo de los plazos de todo punto irrelevante.

De conformidad con lo dispuesto en los arts. 51 , 69 y 129 de la LJ , los plazos son improrrogables, de suerte que el cumplimiento del plazo para la interposición del recurso actúa como presupuesto para la admisibilidad del mismo. Presupuesto procesal de orden público sustraído a la voluntad de las partes, y claro está sustraído también a la voluntad de la propia administración autora de la actividad o disposición, no está en sus manos ni en la esfera de su potestad conformar plazos a su conveniencia, o hacer renacer plazos que el mero transcurso del tiempo lo han hecho fenecer. Por tanto, una vez publicada la ordenanza fiscal en legal forma, se inicia el cómputo del plazo para su impugnación, posteriores notificaciones personales, trámite innecesario y no previsto legalmente, resulta indiferente a los efectos de dicho cómputo.

Por consiguiente que conste que a la parte recurrente se le notificó personalmente la ordenanza en 31 de marzo de 2000, cuando incluso ya el simple transcurso del plazo desde su publicación había hecho a la misma inatacable directamente mediante el correspondiente recurso contencioso administrativo, en nada empece a la corrección jurídica de la sentencia, ni tampoco cabe de ese dato extraer como consecuencia que a la recurrente se le indujo por culpa de la administración a error en cuanto al modo o plazo de interponer el pertinente recurso contencioso administrativo.

Tampoco podemos acoger la alegación de la recurrente de que la sentencia hace una lectura errónea de la sentencia de este Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1999 , pues sus términos son inequívocos, esto es, el artº 19 se dirige a la generalidad de las personas, hayan o no presentado reclamaciones, es un plazo general que vincula a todos sin excepción; la salvedad que incorpora la declaración judicial es el supuesto de que un interesado haya sido inducido a error por la propia administración sobre la forma y plazos de ejercitar ese derecho. Pero este no es el caso, por el simple hecho de que la parte haya sido interesado en el proceso de elaboración de la ordenanza, haya presentado reclamaciones y posteriormente, una vez ya inimpugnable la ordenanza, se le notificara individualmente, en modo alguno, sin otra explicación ni justificación que se acompañe a dichos hechos, comporta que por parte de la administración haya podido determinar la impugnación extemporánea.

Sin que por demás de la declaración inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso de la sentencia de instancia, que en esta sentencia ratificamos, pueda seguirse ningún reparo desde el principio constitucional de tutela judicial efectiva, puesto que conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, "no pueden eficazmente denunciar la falta de tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos quienes con su conducta han contribuido decisivamente a que tales derechos e intereses no hayan podido ser tutelados con la mayor efectividad" [ STC 228/2006, de 17 de julio , FJ 5; AATC 235/2002, de 26 de noviembre, FJ 3 b ); y 514/2005, de 19 de diciembre , FJ 5]. En el presente caso, el que no se admitiera el recurso y, por tanto, no se resolviera sobre el fondo, cuando existe un precepto claro y categórico sobre el plazo de impugnación de la ordenanza fiscal, sólo fue debido a la propia conducta de la parte recurrente.».

Respecto de esta última sentencia hemos de tener en cuenta que aplica el artículo 19 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales que establecía, en su redacción aplicable al asunto debatido, que contra las ordenanzas fiscales de las entidades locales no cabía otro recurso que el contencioso- administrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el Boletín Oficial de la provincia, o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción.

En el auto de admisión del presente recurso se indica que, en relación con la cuestión de interés casacional planteada, la Sección ha admitido también el recurso de casación núm. 5053/2023 en virtud de auto de 8 de noviembre de 2023.

En dicho recurso ha sido ya dictada sentencia, concretamente por la Sección Quinta, Sentencia núm. 1113/2025, de 9 de septiembre de 2025. La cuestión de interés casacional planteada en dichos autos es la opuesta a la aquí examinada. Es decir, en ese caso se había producido una notificación personal anterior a la publicación de la aprobación definitiva de una modificación puntual de una Ordenanza urbanística, y la Sala de instancia computó el plazo para la interposición del recurso a partir de dicha notificación, declarándolo inadmisible.

La cuestión de interés casacional era, concretamente, la siguiente:

«... determinar la fecha de inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de instrumentos de planeamiento urbanístico, en los que, con anterioridad a la publicación en el respectivo diario oficial de la disposición de carácter general, se hubiera notificado personalmente el acuerdo de aprobación de ésta al particular que hubiera comparecido e intervenido en el procedimiento de elaboración del mencionado instrumento de planeamiento urbanístico».

En la sentencia se hace un estudio sobre la doctrina de la Sala Tercera en relación con el inicio del plazo para recurrir en los casos de reiteración de notificaciones, que trascribimos a continuación:

«[... ] A la práctica de la notificación personal además de la publicación, y precisamente de instrumentos urbanísticos, se han referido diversas sentencias de esta Sala, aunque, como advierte la sentencia de instancia, normalmente cuando aquélla es posterior a la publicación.

Es el caso de las SSTS de 18 de marzo de 2003 (rec. 1300/2000 ), 24 de septiembre de 2008 (rec. 5765/2004 ), 26 de junio de 2009 (rec. 1079/2005 ), 12 de noviembre de 2010 (rec. 1879/2006 ), 8 de noviembre de 2011 (rec. 4285/2008 ), 9 de febrero de 2012 (rec. 2079/2008 ), 12 de abril de 2012 ( 6347/2009 ), 15 de noviembre de 2012 (rec. 6999/2010 ), y, entre otras, las que éstas citan. También acogen esta regla las SSTS de 21 de julio de 2010 (rec. 1793/2006 ), 12 de noviembre de 2010 (rec. 2686/2006 ) y 2 de marzo de 2016 (rec. 1530/2014 ), transcritas parcialmente en la sentencia recurrida.

Dichas resoluciones declaran que el plazo para la interposición de los recursos se cuenta desde el último acto de comunicación, que en los supuestos de hecho sobre los que recaen es la notificación personal efectuada después de la publicación oficial de la disposición. Pero en ellas la Sala corrobora la jurisprudencia que aplica el mismo criterio de dar prioridad a la última comunicación cuando la notificación precede a la publicación. Esta solución es la ofrecida en los asuntos decididos en las SSTS de 26 de diciembre de 2007 (rec. 106/2004 ), 31 de enero de 2012 (rec. 878/2008 ), 13 de julio de 2012 (rec. 3567/2008 ) y núm. 135/2016, de 28 de enero ( rec. 2635/2014 ). La mencionada STS de 31 de enero de 2012 declara (FJ 4):

«En caso de haberse producido una notificación personal a la entidad recurrente con posterioridad a la publicación debería ser esta última fecha la que debería haber sido tenida en cuenta como resulta de las sentencias de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 ( Casación 5765/2004), de 26 de junio de 2009 ( Casación 1079/2005), de 21 de julio de 2010 ( Casación 1793/2006 ) y las de 12 de noviembre de 2010 (Casaciones 2686/2006 y 1879/2006 ). Sin embargo cuando la notificación personal es anterior a la publicación oficial es aplicable la doctrina general que expresa la sentencia recurrida y hay que estar a la última fecha -la de publicación- como de inicio del cómputo para recurrir, porque la notificación personal no es necesaria [ sentencias de 11 de octubre de 2000 (Casación 2349/1998 ) y de 10 de julio de 2002 (Casación 3098/2000 )] y sí lo es una interpretación pro actione, cuando está en juego el derecho de acceso a la jurisdicción [Cfr., sentencia de 30 de diciembre de 2011 (Casación 208/2008 ) y las que en ella se citan].»

Por su lado dice la STS de 13 de julio de 2012 : «Y en la Sentencia de 26 de diciembre de 2007 [...] puntualizamos que "la publicación de la norma (del ED) [estudio de detalle] reabre el plazo de impugnación, lo mismo que lo reabriría la notificación personal si ésta fuera posterior a la publicación". Habiendo de acudirse, pues, a la última de las dos fechas concernidas [...].»

En definitiva, cuando concurren la notificación personal y la publicación de la disposición, el plazo para interponer el recurso arranca del acto acaecido en último lugar. Esta doctrina es consecuente con el hecho de que la publicación oficial configura el requisito ineludible para que los planes de urbanismo y sus modificaciones entren en vigor y produzcan efectos jurídicos, y constituye el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por la disposición ( artículos 70.2 LRBRL y 131 LPACAP, así como 9.3 CE y 2 CC ). Por tanto, «la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan y de sus normas es el momento que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición, iniciándose entonces tanto el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo (artículo 46.1)» (en expresión de la STS de 9 de febrero de 2012, rec. 2079/2008 , FJ 3, que reproducen las SSTS de 22 de marzo de 2012, rec. 1868/2011 ; 19 de julio de 2012, rec. 365/2011 ; 6 de mayo de 2015, rec. 1043/2013 , y núm. 2373/2016, de 7 de noviembre de 2016 , rec. 63/2016). Es más, la doctrina expuesta ha sido aplicada más allá del ámbito de las disposiciones generales cuando concurre la publicación del acto administrativo con la notificación personal (por ejemplo, en SSTS de 18 de diciembre de 2012 (rec. 535/2012 ), 1559/2017, de 17 de octubre , rec. 2617/2016, y 416/2020, de 14 de mayo , rec. 3203/2016).

Las excepciones con que cuenta el referido criterio se limitan a dos casos: aquel en que la impugnante de la disposición urbanística sea otra Administración, que queda sometida a la regla del artículo 46.6 ( STS 2134/2016, de 14 de noviembre, rec. 3841/2015 ), y el supuesto de que el instrumento de planeamiento publicado se ha tramitado por iniciativa particular, en que resulta preceptiva la notificación al promotor o solicitante ( SSTS de 2 de marzo de 2016, rec. 1530/2014 ; 1738/2017, de 15 de noviembre de 2017 , rec. 3028/2016; 1683/2017, de 7 de noviembre , rec. 2228/2016, y otras)».

Se refiere también la sentencia a la intervención en el trámite de información pública y la adquisición de la condición de interesado en un procedimiento de elaboración de una ordenanza o plan urbanístico, ante la consideración en la sentencia recurrida de que era procedente la notificación personal a la entidad recurrente :

«[...] Sin embargo, el parecer de la Sala de instancia difiere de la jurisprudencia vigente, que ha negado tanto la adquisición de la condición de interesado por la mera intervención en el trámite de información pública, como la necesidad de notificar la aprobación de los planes y otros instrumentos urbanísticos a quienes han participado en ese mismo trámite formulando alegaciones.

Por un lado, nuestro ordenamiento diferencia lo que es la información pública, dirigida a todos los ciudadanos en general, de lo que constituye la audiencia de los interesados en cuanto titulares de derechos o intereses legítimos afectados por el acto de que se trate ( artículos 82 y 83 LPACAP). En el seno de la aprobación de las ordenanzas locales recoge esta diferencia el artículo 49.b) LRBRL . Y el artículo 83.3 LPACAP dispone: «La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado», pauta ésta que ha reiterado la jurisprudencia en relación a la información pública de los instrumentos de ordenación urbanística en las SSTS de 30 de enero de 2013 (rec. 4659/2009 ) y 9 de octubre de 2014 (rec. 1944/2012 ), y a la que no es ajena la STS de 12 de noviembre de 2010 (rec. 2686/2006) en que se funda la Sala de Sevilla .

Esta STS de 12 de noviembre de 2010 , junto a otras muchas como las de 30 de noviembre de 2011 (rec. 5935/2008 ), 17 de diciembre de 2014 (rec. 1160/2012 ), 2 de marzo de 2016 (rec. 1530/2014 ) y núm. 1683/2017, de 7 de noviembre (rec. 2228/2016), ponen de manifiesto lo innecesario de notificar la aprobación de los instrumentos urbanísticos a los afectados e incluso posibles interesados.

Así pues, la participación en la fase de información pública, más o menos activa, no convierte por sí sola al alegante en interesado, pese a imponer a la Administración el deber de suministrarle una respuesta razonada a sus alegaciones y observaciones (artículo 83.3 LPACAP) que, sin duda, ha de hacerle llegar a su conocimiento por algún medio. En todo caso, subordinar el cumplimiento del plazo para recurrir a algo tan difuso y contingente como la intensidad o diligencia de la participación del ciudadano en el procedimiento administrativo, corre el riesgo de provocar una incertidumbre sobre los requisitos para ejercer las acciones judiciales que sería inadmisible desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica (al respecto, SSTC 96/2002, de 25 de abril ; 64/2005, de 14 de marzo , y 335/2006, de 20 de noviembre ).

Tanto el expresado principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE como de la efectividad de la tutela judicial del artículo 24.1 CE , demandan que la interpretación de los plazos perentorios para la formulación de los recursos se ajuste a criterios uniformes, en lo posible, y siempre favorables al acceso a la jurisdicción.

Tampoco podemos aceptar que partir de la publicación para contar el plazo otorgue una doble oportunidad para recurrir. Este efecto se produce asimismo, como destaca la recurrente, cuando la notificación personal es posterior a la publicación del instrumento urbanístico».

De acuerdo con lo razonado, se fija el criterio interpretativo siguiente:

«... en el caso de que la aprobación de un instrumento urbanístico sea objeto de notificación personal a quien hubiera formulado alegaciones en el trámite de información pública y con posterioridad de publicación en el periódico oficial, la fecha de inicio del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo es la constituida por el día siguiente a la publicación oficial».

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Del estudio de la cuestión que se hace en la anterior sentencia de 9 de septiembre de 2025, y de las sentencias anteriores de esta Sala citadas en dicha sentencia y en el auto de admisión, hemos de concluir que el criterio de inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso- administrativo desde la fecha de publicación de una disposición de carácter general es el que debe aplicarse en el caso de que no se haya producido ningún acto de notificación personal. Ahora bien, si, pese a no tener la condición de interesado quien formuló alegaciones, se le notificó posteriormente el acuerdo desestimatorio de tales alegaciones y la aprobación de la ordenanza o plan urbanístico, con indicación de recursos, será a la fecha de la notificación a la que habrá que referir el inicio del cómputo del plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo. Este criterio responde al principio de seguridad jurídica, pues se trata de establecer una pauta uniforme cuando se producen ambos actos, el de notificación personal y el de la publicación. Y, fundamentalmente, se garantiza con esta doctrina el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva, manifestado, en su vertiente de acceso a los recursos en el principio pro actione, de tal modo que, como se razona en la sentencia de 9 de septiembre de 2025, la interpretación de las normas relativas a los plazos para la formulación de los recursos debe ser favorable, en la medida de lo posible, al acceso a la jurisdicción, sin que la dicción literal del artículo 46.1 de la LJCA sea un obstáculo para ello cuando la propia Administración ha considerado procedente notificar personalmente la disposición general.

Por tanto, la respuesta que hemos de dar a la cuestión de interés casacional es la siguiente:

«... en el caso de que la aprobación de un instrumento urbanístico sea objeto de publicación en el periódico oficial correspondiente y, posteriormente, de notificación personal con indicación de recursos a quien hubiera formulado alegaciones en el trámite de información pública, el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente al de la notificación del correspondiente acuerdo de aprobación de la disposición impugnada».

Aplicación de la doctrina al caso concreto.

En el presente caso, y, según se ha expuesto, la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 recurre la sentencia de 18 de enero de 2024 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que inadmitió por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquélla contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Tibi (Alicante) de 20 de diciembre de 2021, de aprobación definitiva de la Modificación Puntual nº 24 de la Ordenanza municipal reguladora de las actuaciones urbanísticas en dicho municipio. Considera la Sala de Valencia que el inicio del cómputo del plazo para la interposición del recurso se sitúa en la publicación de la disposición general en el diario oficial, sin que pueda ser tenida en cuenta la notificación personal de la aprobación a la entidad recurrente.

Esta conclusión es contraria a la jurisprudencia de esta Sala, a la que hemos hecho referencia. Ignora, además, que el propio Ayuntamiento de Tibi consideró procedente notificar personalmente a la comunidad de propietarios recurrente -y a otras personas que formularon alegaciones a la aprobación inicial de la Ordenanza- su aprobación definitiva, incluyendo en el acuerdo el rechazo de las alegaciones formuladas, con la correspondiente motivación y con indicación del recurso procedente -contencioso-administrativo. Y la propia indicación de recursos abona, además, la tesis de la recurrente de que debió iniciarse el cómputo del plazo a partir de la notificación, pues en el acuerdo se indicaba que contra el mismo se podía interponer recurso en el plazo de dos meses «contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto».

Procede, en consecuencia, estimar el recurso de casación y casar la sentencia recurrida; si bien, versando la cuestión de fondo sobre materia urbanística, debe ser resuelta con aplicación de normativa autonómica, por lo que procede, de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA, acordar la retroacción de actuaciones para que la Sala de instancia resuelva conforme a Derecho, pronunciándose sobre la legalidad de la disposición urbanística impugnada.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Fijar la doctrina indicada en el Fundamento Sexto de esta sentencia.

Segundo.- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 contra la sentencia núm. 15/2024 de 18 de enero de 2024 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 71/2022, sentencia que se casa y anula.

Tercero.- Se acuerda la retroacción de las actuaciones para que la Sala de instancia dicte nueva sentencia resolviendo sobre el fondo del asunto.

Cuarto.- Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recursoe insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.