¿Cuál sería el procedimiento adecuado para la adquisición por un particular de un camino municipal a cambio de la construcción de un puente?

Planteamiento

Un particular, propietario de varias parcelas atravesadas por un camino público municipal, ha solicitado al ayuntamiento la desafectación de dicho tramo de camino para su posterior adquisición.

Como contraprestación, el interesado se compromete a ejecutar, a su costa, una obra consistente en la construcción de un puente destinado a conectar dos caminos públicos municipales existentes, mejorando así la red viaria rural municipal, y a entregar posteriormente dicha infraestructura al ayuntamiento.

Inicialmente se valoró la posibilidad de articular la operación mediante una permuta. Sin embargo, el valor de tasación del camino a desafectar asciende aproximadamente a 5.000 euros, mientras que el coste estimado de la obra supera los 50.000 euros, por lo que la diferencia de valor excede ampliamente los límites legalmente previstos para esta figura.

También se planteó la posibilidad de enajenar el camino a cambio de la ejecución del puente por parte del interesado. No obstante, se considera que esta opción podría correr el riesgo de ser declarada nula al poder calificarse como un contrato de obras encubierto.

Como alternativa, se ha pensado en tramitar la operación mediante la enajenación del camino y una posterior donación del puente al ayuntamiento. Sin embargo, esta solución supondría que el interesado tuviera que asumir, además del coste de la construcción del puente, el pago del precio de adquisición del camino, incrementando en aproximadamente 5.000 euros una aportación económica que ya resulta muy elevada.

En este contexto, se plantean las siguientes cuestiones:

1ª. ¿Existe alguna fórmula jurídica que permita compensar el importe correspondiente al valor del camino (aproximadamente 5.000 euros) con el coste de la construcción del puente?

2ª. En caso afirmativo, ¿cuál sería la fórmula jurídica más adecuada para articular la operación, de modo que el particular pueda adquirir el antiguo camino y ejecutar la obra en beneficio del ayuntamiento con pleno respeto a la normativa patrimonial y de contratación pública?

Respuesta

El art. 3.1 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, establece expresamente que son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local.

El carácter público de un camino viene determinado por su origen y finalidad por la que fue generado, por lo que la apariencia y estado actual no puede ser asumida como un elemento definidor de su naturaleza, al poder haber variado por múltiples circunstancias derivadas del paso del tiempo y de otros elementos que pueden haber alterado su configuración inicial.

La desafectación de un bien inmueble debe realizarse en cumplimiento de la legalidad, y, en este sentido, la legislación aplicable viene determinada por los arts. 22.2.l), 47.2.n) y 81 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, y el art. 8 RBEL, que requieren para ello un expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad.

Por lo tanto, para la desafectación se requiere la instrucción de un procedimiento en el que se acredite su oportunidad y legalidad, debiendo ser resuelto por el pleno de la corporación, previa información pública por plazo de un mes. En la medida que la desafectación se refiera a bienes de dominio público, el acuerdo habrá de adoptarse por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación.

Es en la acreditación de la oportunidad y legalidad donde se debe examinar, no sólo si el camino que se pretende desafectar ya no presta la función para la que fue concebido, sino si concurren razones de interés general que justifiquen el cambio de calificación jurídica.

Al respecto existe una clara jurisprudencia. El TSJ Galicia en sentencia de 8 de julio de 2004, afirma que:

• "Partiendo de lo expuesto y ante la ausencia de informe municipal que examinara la cuestión relativa a la "oportunidad" en el sentido de la valoración contrastada de los diversos intereses en juego en lo que atañe a las posibilidades de utilización de las vías públicas y no resultando acreditado que la vía de cuya desaparición se trata estuviera ya carente de utilidad, siendo distinta cuestión la de que obviamente su utilización sería más fácil si se efectúa un adecuado cuidado de la vía, no es posible concluir en la acomodación a Derecho del acuerdo recurrido cuando éste último no se apoya en la necesaria prueba de la idoneidad y oportunidad de la desafectación, presentándose ésta como favorable a los peticionarios pero no en la misma medida a contrastadas razones de interés público o general imprescindibles para la justificación de aquella dada su propia naturaleza, sentido, significado y alcance."

Y para la sentencia del TS de 24 de octubre de 1989, la “oportunidad” para alterar la calificación jurídica de un bien público debe estar justificada por la conveniencia y legalidad en interés público, por razones o exigencias de interés público, y no puede basarse únicamente en beneficios particulares, conforme al art. 8 RBEL. Señala al respecto que:

• “(…) no puede olvidarse tampoco que la solución pretendida sólo beneficiaba a la explotación del señor D. José, perjudicando, claramente, a los intereses del actor, en cuanto es propietario de uno de los linderos del camino desviado, que se ve obligado a un largo recorrido ahora para llegar a su finca; la Cámara Agraria Local de Daimiel, en su informe de 4 de enero de 1986, no se oponía a la desviación, siempre que los usuarios y propietarios colindantes no pusieran reparos; es cierto que durante la tramitación del expediente el recurrente no compareció, pero también lo es que el promotor del expediente omitió en su escrito inicial que podía estar interesado el propietario de la parcela 2a, impidiendo con ello la citación personal, que tampoco se produjo con su anterior titular, D. Pepe; constatadas las circunstancias reales, el Ayuntamiento demandado debió, sin duda alguna, estimar la reclamación presentada, ya que el interés público no exigía necesariamente la supresión del camino, existiendo intereses privados totalmente contradictorios, que previamente han de armonizarse, a fin de que la decisión municipal pueda estimarse correcta.”

Partiendo de estas premisas, la viabilidad de lo planteado pasaría por analizar, en primer término, si puede desafectarse el camino, en su condición de bien de uso público, no por interés particular del tercero, sino por cuanto, objetivamente, la desafectación de dichos terrenos responde, efectivamente, al interés general de los vecinos. Este interés general no puede identificarse con la mera conveniencia del solicitante, sino que requiere una apreciación objetiva de las necesidades colectivas por parte de la Administración y que justifique la concreta actuación administrativa.

En el supuesto que analizamos, la iniciativa no parece que surja de una necesidad municipal, sino del interés del propietario en adquirir un tramo que atraviesa sus parcelas. Es el propio interesado quien propone, para hacer posible dicha adquisición, y por otro lado, construir un puente destinado a conectar dos caminos municipales (no sabemos si se trata de caminos distintos o de dos tramos del mismo camino afectados por la desafectación pretendida), obra que en cualquier caso no respondería sino a la necesidad creada por la propia supresión del tramo de dominio público que interesa el particular.

Desde esta perspectiva, la simple mejora que pueda suponer la nueva infraestructura no basta si esta responde esencialmente a facilitar la adquisición del camino por el solicitante y no a una necesidad pública previamente apreciada por la entidad local.

Pero junto a esta objeción de partida, tampoco parece viable compensar el valor del camino (si es que puede llegar a deafectarse) con la ejecución de un puente. El art. 9.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, excluye expresamente de su ámbito aplicativo a los contratos patrimoniales, como la enajenación de bienes inmuebles, aunque fija algunas reglas sustantivas a considerar para la resolución del caso que aquí se plantea, al añadir que:

• “(…) En estos contratos solo podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez, mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 34.2.”

La prestación que aquí se pretende introducir (la construcción de un puente destinado a incorporarse al patrimonio y al uso público municipal), es propia de un contrato de obras y presenta un valor superior a 50.000 euros, frente a los aproximadamente 5.000 euros en que se valoraría el terreno. No se trata de una prestación meramente accesoria o complementaria de la enajenación patrimonial, sino el elemento principal del negocio desde el punto de vista económico y funcional.

Por lo tanto, no advertimos una fórmula conforme a Derecho permita compensar el precio del camino (reiteramos, si es que puede llegar a desafectarse) con el coste que conlleva la ejecución del puente en los términos que se plantean. Si la desafectación estuviera objetivamente justificada por el interés general, el antiguo camino podría, una vez incorporado al patrimonio municipal y declarado, en su caso, parcela sobrante, enajenarse al colindante por su valor de tasación según el RBEL.Y la construcción y entrega del puente solo podría llevarse a cabo separadamente como una aportación gratuita y no condicionante de la compraventa del terreno municipal.

Conclusiones

1ª.Los caminos de titularidad pública tienen la condición de bienes de dominio público, siendo inalienables, inembargables e imprescriptibles, y su desafectación solo puede acordarse mediante el procedimiento legalmente establecido (arts. 22.2.l, 47.2.n y 81 LRBRL, y art. 8 RBEL), previa acreditación de su oportunidad y legalidad en atención al interés público concurrente, siendo el pleno el órgano municipal competente para ello.

2ª. La desafectación del camino público únicamente podrá acordarse si se acredita objetivamente su oportunidad y legalidad en atención al interés público, no siendo suficiente la mera conveniencia del propietario interesado ni la mejora que pueda derivar de una infraestructura planteada para posibilitar la supresión del tramo de camino público a conveniencia del interesado.

3ª. No advertimos una fórmula conforme a Derecho que permita compensar el valor del camino con el coste de ejecución del puente, al constituir éste una prestación propia de un contrato de obras y ser el elemento principal del negocio. En su caso, y solo si la desafectación resultara factible, el terreno deberá enajenarse por su valor de tasación y la construcción y entrega del puente llevarse a cabo separadamente como aportación de carácter gratuito y no condicionante de la compraventa del terreno municipal.