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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00Este ayuntamiento tiene regulado en las bases de ejecución del presupuesto que los gastos de dietas y locomoción se satisfarán mediante decreto de la alcaldía, previa fiscalización por la intervención y emisión de informe jurídico por parte de la secretaría municipal. El importe de estas indemnizaciones será el establecido en el RD 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, modificado por la Orden EHA/3770/2005.
La problemática se plantea en relación con los gastos de alojamiento, que exceden del importe máximo establecido en el Anexo II del citado real decreto y que se están presentando mediante facturas independientes emitidas a nombre del ayuntamiento.
En este contexto, se suscitan las siguientes dudas: si la dieta completa prevista en el Anexo II comprende los gastos de alojamiento; si, en caso de que estos superen los límites establecidos, el exceso debe ser sufragado por el comisionado; y si resulta admisible que la factura se emita a nombre del ayuntamiento o, por el contrario, deba emitirse a nombre del comisionado, teniendo en cuenta el límite económico previsto en el citado Anexo II. En definitiva, se plantea si, cuando el gasto de alojamiento exceda de 102,56 euros, el exceso debe ser abonado por el comisionado.
El personal al servicio de las corporaciones locales queda comprendido en el ámbito subjetivo del RD 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, si bien el art. 2.1.e) RD 462/2002 remite, para dicho personal, a su legislación específica. Esa legislación específica es, fundamentalmente, el art. 75.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, que atribuye el derecho a percibir indemnizaciones, disponiendo:
Procede precisar que el art. 75.4 LRBRL, en su tenor literal, se refiere en exclusiva a los miembros de las Corporaciones locales (alcaldía y concejalías), esto es, a los cargos electos, y no al personal funcionario o laboral a su servicio. Si el comisionado a que se refiere el supuesto planteado ostenta la condición de cargo electo, el art. 75.4 LRBRL constituye el fundamento directo de su derecho a ser indemnizado. Si, por el contrario, se trata de personal funcionario o laboral del ayuntamiento, el fundamento no es el art. 75.4 LRBRL, sino la potestad de autoorganización de la entidad local (art. 4.1.a] LRBRL) ejercida a través de su competencia presupuestaria, esto es, el pleno, al aprobar las bases de ejecución del presupuesto (exart. 165.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales-TRLRHL-, en relación con el art. 9 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos), puede fijar el régimen de indemnizaciones por razón del servicio de su personal, tomando como referencia, como es práctica generalizada, las cuantías y reglas del RD 462/2002.
En cualquiera de los dos casos, y por la vía correspondiente, el pleno de este ayuntamiento ha optado por remitirse íntegramente al régimen sustantivo y cuantitativo del RD 462/2002. Ello determina que sea esta norma, y no una regulación municipal autónoma y distinta, la norma aplicable para resolver las dudas planteadas, sin perjuicio de que la propia base de ejecución module el procedimiento (fiscalización previa de la intervención, informe jurídico de la secretaría y aprobación mediante decreto de la alcaldía).
Antes de entrar en el fondo procede precisar que en el supuesto planteado se atribuye la revisión de las cuantías del Anexo II RD 462/2002 a la Orden EHA/3770/2005 de 1 de diciembre, por la que se revisa el importe de la indemnización por uso de vehículo particular establecida en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Esta identificación no es exacta. La Orden EHA/3770/2005, se limitó a revisar el importe de la indemnización por uso de vehículo particular (art. 18.1 RD 462/2002). Las cuantías vigentes del Anexo II RD 462/2002 (dietas de alojamiento y manutención) fueron actualizadas por la Resolución de 2 de diciembre de 2005, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se hizo público el Acuerdo de Consejo de Ministros, de 2 de diciembre de 2005, por el que, en cumplimiento de lo dispuesto en la disposición final cuarta del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, se revisa el importe de las dietas en territorio nacional establecidas en su anexo II (EDL 2005/187486). Es ésta la norma que debe citarse como modificativa del Anexo II.
En cuanto a si la dieta entera del Anexo II RD 462/2002 comprende los gastos de alojamiento, debemos indicar que el art. 9.1 RD 462/2002 dispone:
El art. 10.2 RD 462/2002 precisa su contenido:
De este precepto resulta que la dieta entera no es la adición de dos conceptos autónomos con límites absolutos independientes, sino una cuantía máxima global integrada por dos componentes, como son la manutención (comida y cena) y alojamiento (que incluye, además del hospedaje, el desayuno y el teléfono).
El propio Anexo II RD 462/2002 desglosa la dieta entera en dos columnas (por alojamiento y por manutención) cuya suma aritmética arroja el importe de la dieta entera (para el grupo 1: 102,56 euros de alojamiento más 53,34 euros de manutención, igual a 155,90 euros de dieta entera, conforme a la Resolución de 2 de diciembre de 2005 antes citada). Se trata de un desglose interno de una única indemnización, a efectos de su liquidación cuando no se causan ambos conceptos, pero el importe de alojamiento no es una partida fungible con la de manutención ni viceversa.
Por tanto, la dieta entera del Anexo II RD 462/2002 comprende los gastos de alojamiento, hasta el límite señalado para cada grupo.
En cuanto a si el exceso de alojamiento debe ser sufragado por el comisionado, debemos señalar que el art. 10.3 RD 462/2002 dispone que:
El precepto establece un doble límite, de modo que sólo se indemniza lo realmente gastado y justificado, sin que se perciba automáticamente el máximo cuando el gasto real sea inferior; y en ningún caso puede indemnizarse una cuantía superior a la fijada en el Anexo II RD 462/2002 para el grupo correspondiente.
Este segundo límite es imperativo y de máximo absoluto, sin que quepa su superación salvo en los supuestos tasados de autorización excepcional del art. 11 RD 462/2002, que reserva esa facultad, en el ámbito estatal, a los ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas, actuando conjuntamente, para casos concretos y motivados y en épocas y ciudades determinadas.
A efectos ilustrativos, y para el grupo 1 (límite de 102,56 euros), si el alojamiento cuesta 90 euros, se indemnizan los 90 euros, previa justificación; si cuesta exactamente 102,56 euros, se indemniza esa cuantía íntegra; y si cuesta 130 euros, únicamente son indemnizables 102,56 euros, debiendo asumir el comisionado el exceso de 27,44 euros, salvo que concurra la autorización excepcional que se razona a continuación.
El art. 11 RD 462/2002 no es aplicable de forma directa a las corporaciones locales, al estar diseñado para la Administración General del Estado y reservar la autorización excepcional a los ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas. En tanto las bases de ejecución del ayuntamiento se limiten, como se indica en el supuesto, a remitirse al RD 462/2002 sin prever mecanismo excepcional alguno, no existe cobertura presupuestaria ni jurídica para abonar, con cargo a fondos públicos, cantidad alguna que exceda del límite del Anexo II RD 462/2002, y la alcaldía no puede apartarse de dicho límite mediante decreto singular.
La eventual introducción por el pleno de un mecanismo excepcional de cobertura de gastos de alojamiento superiores al límite del Anexo II RD 462/2002 no está descartada en abstracto (en virtud de la potestad de autoorganización local del art. 4.1.a] LRBRL, ejercida a través de la competencia presupuestaria de los arts. 165.1 TRLRHL y 9 RD 500/1990, y, si el comisionado es un cargo electo, del art. 75.4 LRBRL), pero exigiría, cuando menos previsión expresa en las bases de ejecución o norma municipal aplicable; motivación reforzada y delimitación de los supuestos habilitantes; designación expresa del órgano competente; sometimiento a fiscalización previa; y plena compatibilidad con el régimen legal de indemnizaciones y con la normativa de control del gasto público y estabilidad presupuestaria. La admisibilidad de dicho mecanismo debería, además, ser objeto de análisis específico antes de su aprobación, en función de si afecta a cargos electos, personal funcionario o personal laboral, dado que cada uno se rige por un régimen jurídico distinto. En ausencia de esa previsión, no cabe abonar el exceso.
A la misma conclusión conduce el art. 14 RD 462/2002, aplicable incluso si se optara por el concierto o contrato con el establecimiento hotelero:
Es decir, ni siquiera acudiendo a la contratación directa del alojamiento por la Administración cabría superar el límite del Anexo II RD 462/2002, salvo la vía excepcional antes señalada.
En consecuencia, salvo que las bases de ejecución incorporen (previo acuerdo del pleno) un procedimiento de autorización excepcional homólogo al del art. 11 RD 462/2002, el exceso del gasto de alojamiento sobre el importe máximo del Anexo II RD 462/2002 (actualmente 102,56, 65,97 y 48,92 euros para los grupos 1, 2 y 3, respectivamente) no es indemnizable con cargo al presupuesto municipal y debe ser asumido por el propio comisionado, sin perjuicio de que este pueda optar por un alojamiento cuyo coste se ajuste al límite reglamentario.
Procede añadir, a efectos aclaratorios, que el límite del Anexo II RD 462/2002 opera en el plano de la indemnización presupuestaria (cuánto puede abonar la corporación) y es independiente del régimen de exención fiscal en el IRPF (cuánto de lo abonado tributa).
El art. 9.A.3.1º del RD 439/2007, de 30 de marzo por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y se modifica el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero -RIRPF-, excluye de gravamen, por gastos de estancia, los importes que se justifiquen, sin fijar un límite cuantitativo cerrado equivalente al del Anexo II RD 462/2002. Ello no autoriza, sin embargo, a que la corporación abone cantidades superiores a las del Anexo II RD 462/2002. La ausencia de límite fiscal no genera, por sí sola, título presupuestario para el gasto, que sigue rigiéndose por el RD 462/2002 y por las bases de ejecución.
Sobre el nombre a cuyo cargo debe emitirse la factura de alojamiento, hay que señalar que el art. 10.3 RD 462/2002, ya transcrito, exige que el gasto de alojamiento sea el realmente gastado y justificado documentalmente por el comisionado, lo que presupone que es este (y no la corporación) quien contrata y satisface el hospedaje, siendo después resarcido, dentro del límite legal, mediante la correspondiente indemnización.
En el mismo sentido, la disp. adic. 10ª RD 462/2002 se refiere a los justificantes de alojamiento previstos en el art. 10.3 RD 462/2002 como documentos ligados a la relación nominal de los perceptores de la indemnización, lo que confirma el carácter personal del gasto y de su justificación.
Esta configuración (gasto personal, después resarcido dentro de un límite) es consustancial al instituto de la dieta tal y como lo define el art. 9.1 RD 462/2002 y se proyecta también en el ámbito tributario, así, el art. 9.A.3.1º RIRPF liga la exención a gastos que se justifiquen por el perceptor, en la lógica de que es este quien los soporta y acredita.
De ello se sigue que, cuando el gasto se tramite (como es el caso descrito) por el cauce de la indemnización por razón del servicio, la factura o justificante debe documentar el gasto efectivamente soportado por el comisionado y permitir su vinculación nominal con la comisión de servicio, esto es, debe emitirse a su nombre.
Ello no significa que una factura a nombre del ayuntamiento sea inadmisible en abstracto. El propio art. 14 RD 462/2002 contempla el concierto o contrato del alojamiento por la Administración, supuesto en el que la factura al ayuntamiento es la vía normal. Lo que no cabe es emplear una factura a nombre de la corporación para eludir el límite indemnizatorio o para tramitar como dieta (por el cauce simplificado de decreto de alcaldía) lo que jurídicamente es un gasto contractual. Si, tal y como se indica, las facturas de alojamiento se están emitiendo a nombre de la corporación dentro del procedimiento de dietas, sin que conste concierto o contrato alguno, se produce una disfunción jurídica que trasciende de lo meramente formal.
En primer lugar, se desnaturaliza el título del gasto. Una factura a nombre del ayuntamiento no documenta una indemnización al personal por gastos propios justificados, sino la adquisición directa, por la corporación, de un servicio de hostelería, lo que constituye, desde la perspectiva de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público-LCSP 2017-, un contrato de servicios sujeto, en su caso y siempre que concurran los requisitos legales del contrato menor, al régimen de los contratos menores (art. 118 LCSP 2017) o, si el volumen de gasto o la reiteración de la prestación lo exigieran, a los procedimientos ordinarios de adjudicación, con las correspondientes exigencias de expediente de gasto, informe de necesidad y, en su caso, pluralidad de ofertas. Este cauce es distinto (y no puede suplirse) por el procedimiento simplificado de decreto de alcaldía previa fiscalización reservado en las bases de ejecución para la liquidación de dietas.
Asimismo, se altera el procedimiento de ejecución del gasto y de fiscalización. Si el gasto se reconduce a la adquisición directa de un servicio, debe seguir las fases de ejecución presupuestaria (autorización, disposición, reconocimiento de la obligación y pago) previstas en el RD 500/1990 y quedar sometido a la función interventora en los términos del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local, sin que quepa amparar dicho gasto en el trámite abreviado configurado para las indemnizaciones por razón del servicio.
Por último, se genera un riesgo de duplicidad o descuadre contable dado que si al comisionado se le abona una indemnización por alojamiento (o el anticipo del art. 19 RD 462/2002) y, simultáneamente, la factura se gira y contabiliza a nombre de la corporación, se estaría documentando dos veces el mismo gasto por cauces distintos, con el consiguiente riesgo de alcance de fondos públicos en los términos del art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
En consecuencia, procede exigir que, mientras el gasto se tramite por el cauce de la indemnización por razón del servicio, las facturas de alojamiento se emitan a nombre del comisionado; y que, si se pretendiera en su lugar articular el pago del alojamiento mediante contratación directa por la corporación (concierto o contrato exart. 14 RD 462/2002), dicha vía se tramite abiertamente como lo que jurídicamente es (un contrato sujeto a la LCSP 2017, con factura a nombre del ayuntamiento), y no como una indemnización por dietas, debiendo en todo caso respetarse el límite cuantitativo del anexo II RD 462/2002, conforme a lo razonado anteriormente.
1ª. La dieta entera del Anexo II RD 462/2002 no es la suma de dos conceptos independientes, sino una cuantía máxima única integrada por manutención (comida y cena) y alojamiento (incluidos desayuno y teléfono), conforme al art. 10.2 RD 462/2002; el componente de alojamiento queda, por tanto, comprendido en la dieta entera.
2ª. El importe a abonar por alojamiento no puede exceder del límite fijado en el Anexo II RD 462/2002, salvo que las bases de ejecución incorporen, previo acuerdo plenario, un mecanismo excepcional de autorización análogo al del art. 11 RD 462/2002. Sin esa previsión expresa, el exceso debe ser asumido por el propio comisionado.
3ª. Mientras el gasto de alojamiento se tramite por el cauce de la indemnización por razón del servicio, la factura debe emitirse a nombre del comisionado, por exigirlo así la naturaleza personal de la indemnización exarts. 9.1 y 10.3 RD 462/2002.
Una factura a nombre del ayuntamiento solo es admisible si documenta un concierto o contrato de alojamiento, tramitado como tal (sujeto a la LCSP 2017); fuera de ese supuesto, facturar al ayuntamiento dentro del procedimiento de dietas desnaturaliza el gasto y genera riesgo de duplicidad contable y de eventual responsabilidad contable por alcance.
4ª. Se recomienda advertir a los comisionados que las facturas de hospedaje deben solicitarse a su propio nombre; instruir, mediante circular de alcaldía o instrucción interna, la inadmisión a trámite, en el procedimiento de dietas, de facturas de alojamiento emitidas a nombre del ayuntamiento; y valorar, si se quisiera dar cobertura a gastos de alojamiento superiores al límite vigente en desplazamientos a plazas de elevado coste hotelero, la modificación de las bases de ejecución del presupuesto para incorporar un mecanismo excepcional de autorización, con delimitación expresa del órgano competente, motivación y supuestos habilitantes, análogo al previsto en el art. 11 RD 462/2002, debiendo analizarse específicamente, antes de su aprobación, si dicho mecanismo ha de afectar a cargos electos, a personal funcionario o a personal laboral, en atención a sus distintos regímenes jurídicos.
