Improcedencia de la expropiación del ayuntamiento por ministerio de la ley en el sistema de cooperación

Tribunal Supremo , 14-05-2026
, nº 610/2026, rec.1315/2023,  

Pte: Olea Godoy, Wenceslao

ECLI: ES:TS:2026:2236

ANTECEDENTES DE HECHO 

Objeto del proceso en la instancia.-

La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, así como la de D.ª Amalia, D. Heraclio, D. Indalecio, D. Jaime, D. Juan, D. Leon, y D. Marcos, interpusieron sendos recursos contencioso-administrativos frente a la resolución de 22 de abril de 2021 del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid -que estimó el recurso de reposición interpuesto contra la previa resolución de 19 de noviembre de 2020- y fijó el justiprecio de la finca nº NUM000 del Registro de la Propiedad nº 48 de Madrid.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, dictó sentencia nº 437/2022, de 18 de octubre, por la que desestimó el recurso contencioso-administrativo presentado por el Ayuntamiento de Madrid y estimó parcialmente el recurso presentado por los expropiados -tramitados acumuladamente con el nº 383/2021-, fijando el justiprecio de la finca en 170.112,62 euros. La sentencia rechazó el planteamiento formulado por la representación municipal del Ayuntamiento de Madrid, según el cual no era procedente la expropiación por ministerio de la Ley de la finca por estar incluida en un ámbito en el que estaba prevista su obtención por el sistema de cooperación, con cita de su anterior sentencia de 25 de junio de 2018 (recurso de apelación 151/2018). Asimismo, la Sala de instancia procedió a fijar el justiprecio valorando los postulados de las partes.

El recurso de casación promovido por las partes.-

La representación procesal de D.ª Amalia, D. Heraclio, D. Indalecio, D. Jaime, D. Juan, D. Leon, y D. Marcos ha preparado recurso de casación contra la citada sentencia, denunciando la infracción de los artículos 33, 56.4, 60 y 65 LJCA, 238.3 y 240 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución, al considerar que la Sala de instancia ha tenido en cuenta alegaciones nuevas introducidas en el escrito de conclusiones.

En cuanto al interés casacional objetivo del recurso, la parte recurrente invoca los supuestos contemplados en los artículos 88.3.a) y 88.2.c) LJCA.

La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid también ha preparado recurso de casación contra la citada sentencia, denunciando la infracción de los artículos 69 del Real Decreto 1346/1976 en relación con el artículo 94 de la Ley 9/2001 de la Comunidad de Madrid y 18.1.a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, así como del principio de equidistribución de beneficios y cargas consagrado en los artículos 3.2.b) y 132 del Real Decreto 1346/1976 y 16.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, y los artículos 186 a 193 del Real Decreto 3288/1978; además de jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Todo ello por entender que no procede la expropiación por ministerio de la Ley en este caso, al estar incluida la finca en un ámbito en el que estaba prevista su obtención por el sistema de cooperación.

Por lo que concierne al interés casacional objetivo del recurso, la parte recurrente invoca los supuestos contemplados en el artículo 88.2.a), b) y c) LJCA.

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 18 de enero de 2023, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó auto el 18 de mayo de 2023, acordando:

«1º) Inadmitir el recurso de casación nº 1315/2023 preparado por la representación procesal de D.ª Amalia, D. Heraclio, D. Indalecio, D. Jaime, D. Juan, D. Leon, y D. Marcos contra la sentencia nº 437/2022, de 18 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Cuarta), dictada en el recurso contencioso-administrativo acumulado nº 383/2021, por los motivos contenidos en el Fundamento Jurídico Primero e imponer las costas a la dicha parte recurrente en los términos señalados en el último Razonamiento Jurídico de la presente resolución.

2º) Admitir el recurso de casación nº 1315/2023, preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia nº 437/2022, de 18 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Cuarta), dictada en el recurso contencioso-administrativo acumulado nº 383/2021.

3º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional consiste en reafirmar, complementar, matizar y en su caso rectificar o corregir la doctrina emanada de nuestra STS nº 196/2020, de 14 de febrero -(RC 7604/2018)-, según la cual no cabe la expropiación por ministerio de la ley de terrenos incluidos en una actuación de ejecución del planeamiento por el sistema de cooperación.

4º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Segundo, apartado III, de este auto.

5º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo.

6º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

7º) Remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde su sustanciación y decisión con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.»

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso y no habiéndose presentado escrito alguno, la Sala declaró desierto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, declaración llevada cabo por decreto de 12 de enero de 2024, así como por diligencia de ordenación de 23 de enero de 2024, confirmada en reposición por decreto de 16 de febrero de 2024, alegando, sucintamente expresado, que no les había sido notificado el auto de admisión del recurso de casación que, al parecer, se habría dictado en las presentes actuaciones. Posteriormente, el citado Ayuntamiento presentó incidente de nulidad de actuaciones, el cual fue admitido y resuelto por auto de 30 de mayo de 2024, en el que la Sala acuerda: «ESTIMAR EL INCIDENTE DE NULIDAD y acordar la nulidad de actuaciones a partir de la notificación del auto de admisión del recurso de casación dictado por la Sección Primera de esta Sala con fecha 18 de mayo de 2023, para que se notifique en debida forma al citado Ayuntamiento y a las demás partes personadas, y, a partir de ese momento, continúe la tramitación del presente recurso de casación. Sin costas.»

Se presentó escrito de interposición por el Ayuntamiento de Madrid el 18 de julio de 2024, con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita y suplicando a la Sala: «que, por presentado este escrito, en tiempo y forma, se digne admitirlo, y tenga por formalizado en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid el recurso de casación admitido mediante Auto de fecha 18 de enero de 2023, contra la Sentencia Nº 437/2022 de fecha 18 de octubre 2022,de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en cuanto que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, contra la Resolución de 22 de abril de 2021 del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, relativa al expediente NUM001, por la que se estima el recurso de reposición contra la Resolución de 19 de noviembre de 2020 y se fija el justiprecio de la finca nº NUM000 del Registro de la Propiedad nº 48 de Madrid, y anula el Acuerdo recurrido, y dicte nueva Sentencia por la que: 1°) con estimación del presente recurso de casación se anule la sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida; 2°) como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, el Tribunal Supremo se sitúe en la posición procesal propia del Tribunal de instancia, y entre al examen del fondo del asunto, procediendo a la resolución del litigio en los términos en que quedó planteado el debate procesal en la instancia; 3°) y, en consecuencia, declare nula, anule o revoque la Resolución de 22 de abril de 2021 del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, tramitada en el expediente nº NUM001, por el que se estima el recurso de reposición presentado por Dª Amalia y D. Heraclio contra la previa inadmisión de propio Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de proceder a la valoración de la finca de fecha 19 de noviembre de 2020 y, en cuya resolución de 22 de abril de 2021, procede a valorar la finca n° NUM000 del Registro de la Propiedad n° 48 de los de Madrid ( NUM002) en un importe de 467.461,17 € (rectificado, como ya hemos anticipado, por el JTEF en Acuerdo de 30 de junio de 2021, quedando fijado el justiprecio de la NUM002 en un importe de 147.998,71 €, folio 157 Expediente Administrativo), con imposición también de las costas de la instancia a la parte recurrida.»

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a la recurrida, la representación procesal de Dª Amalia y otros, presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso de adverso, y termina suplicando a la Sala: «Que, teniendo por presentado este Escrito en tiempo y forma, y por formulada OPOSICION AL RECURSO DE CASACION, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, se sirva admitiéndolo todo ello, y tras la tramitación pertinente, dictar Resolución por la que, se desestime el Recurso de Casación Formulado de contrario, manteniéndose la Sentencia 437/2022, de 18 de octubre de 2022, impugnada, en todos sus términos, declarando la procedencia de la Expropiación por Ministerio de Ley, con expresa imposición de las Costas del presente Recurso al recurrente.»

Por la representación procesal de la Comunidad de Madrid se presentó escrito de oposición, impugnando el recurso de casación y suplicando a la Sala dicte sentencia desestimatoria del mismo.

La Sala no consideró necesaria la celebración de vista pública, señalándose por providencia de 19 de marzo de 2026 para votación y fallo la audiencia del día 5 de mayo de 2026, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto y fundamentos del recurso de casación.

Se interpone el presente recurso de casación por D.ª Amalia y otros, contra la sentencia 437/2022, de 18 de octubre, dictada por la Sala de esta jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo 383/2021, al que se acumuló el recurso 539/2021, que habían sido promovidos por el Ayuntamiento de Madrid, como Administración expropiante, y por los ya citados recurrentes, en su condición de expropiados, contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiaciones de la Comunidad de Madrid, de 22 de abril de 2021 (expediente NUM001), por el que se fijaba el justiprecio de la finca NUM000 del Registro de la Propiedad de Madrid número 48, en la cantidad de 467.461,17 €, que debía estimarse expropiada por ministerio de la ley.

La referida finca, de naturaleza urbana, está situada en la DIRECCION000 de esta capital, incluida en la Unidad de Ejecución 5 del APE 20.10 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997. La expropiación se había solicitado por los propietarios -correcurrentes en la instancia y recurridos en este recurso al inadmitirse su recurso de casación- de conformidad con lo autorizado en la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, por cuanto estaba calificada como dotacional, en concreto, como "dotación deportivo básico."

La petición de los propietarios, fue desestima por considerar que no procedía la expropiación por ministerio de la ley, dado que la ejecución de la unidad estaba prevista en el planeamiento por el sistema de cooperación, en el cual no procede dicho instrumento para la obtención de los terrenos dotacionales. Esa decisión fue rechazada por el órgano de valoración autonómico que, como se dijo, procedió a fijar el justiprecio de la finca.

El acuerdo de valoración fue impugnado ante la Sala territorial por ambas partes, declarando el Tribunal de instancia que procedía desestimar el recurso de la Administración autonómica y estimar parcialmente el de los propietarios, anulando el acuerdo de valoración y fijando el justiprecio de la finca en la cantidad de 170.112,62 €.

En lo que trasciende a la presente casación, los fundamentos de la decisión de instancia, en cuanto al recurso de la Comunidad de Madrid, era, en síntesis, considerar que, conforme a los precedentes del mismo Tribunal territorial, el hecho de que el sistema de actuación fuera el de cooperación, en el que los propietarios son los obligados a aportar los terrenos dotacionales, supone "que el papel que desempeña la Administración es fundamental para concretar los derechos que corresponden al propietario, pues lo contrario le avoca a la imposibilidad de materializar las previsiones del Planeamiento..." Se considera que las potestades de la Administración actuante es la de proceder a la reparcelación y ejecución de las obras de urbanización y dotacionales, resultando imprescindible dichas potestades, aun cuando se hayan otorgado licencias de reparcelación y edificación, pero de manera aislada, "sin un desarrollo sistemático y homogéneo, provocando que los suelos sin aprovechamiento como sucede con la parcela de los recurrentes por estar destinado a dotacional, no hayan podido materializar su aprovechamiento y, después de veinte años, sigan en la misma situación, con el consiguiente perjuicio de estos terrenos y la vulneración evidente del principio de equitativa distribución de beneficios y cargas y, por ende, del principio de igualdad en relación con el resto de parcelas."

A la vista de la decisión y fundamentación de la sentencia de instancia, se prepara recurso de casación por ambas partes, siendo admitida solamente la de la Administración autonómica, estableciéndose que el recuso presenta interés casacional con relación a «reafirmar, complementar, matizar y en su caso rectificar o corregir la doctrina emanada de nuestra STS nº 196/2020, de 14 de febrero -(RC 7604/2018 )-, según la cual no cabe la expropiación por ministerio de la ley de terrenos incluidos en una actuación de ejecución del planeamiento por el sistema de cooperación». A ese respecto se consideraban que debían ser objeto de interpretación los arts. 69 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, en relación con el 94, de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio, del Suelo y el art. 18.1º.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

En el escrito de interposición del recurso se aduce por la defensa autonómica que la sentencia de instancia es contraria a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, conforme se concluye de las sentencias a que se hace concreta referencia en el auto de admisión. De acuerdo con esa jurisprudencia, en los supuestos en que el sistema de ejecución del planeamiento sea el de cooperación, no procede la expropiación por ministerio de la ley para la obtención de los terrenos destinados para dotaciones públicas, suplicando que se fije como doctrina la propuesta en el escrito de interposición y, en su consecuencia, se case la sentencia de instancia y, en sustitución, se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Madrid y se anule el originario acuerdo de valoración.

Han comparecido en el recurso los propietarios de la finca expropiada, aduciendo que la inclusión de la finca en un área de planeamiento específico, con las determinaciones específicas, comportaba la ordenación pormenorizada, cuestión que es diferente de las contempladas en las sentencias que sirven para justificar la decisión de instancia, que requerían la aprobación de un plan especial. En ese sentido se aduce que la misma Sala territorial había dictado sentencia (680/2011), estableciendo la distinción de la normativa autonómica sobre las áreas de planeamiento específico y remitido, estimando que en aquella primera se había realizado la ordenación pormenorizada. Se suplica que se declare no haber lugar al recurso de casación.

Examen de la cuestión casacional.

La cuestión casacional que se ha delimitado en el auto de admisión está referida al examen de la jurisprudencia ya establecida por este Tribunal Supremo, con relación a la posibilidad de autorizar la expropiación por ministerio de la ley, cuando el sistema de ejecución del planeamiento sea el de cooperación. Y en ese sentido ya se hace referencia en el mismo auto de admisión a la sentencia de este Tribunal 196/2020, de 14 de febrero, dictada en el recurso de casación 7604/2018 (ECLI:ES:TS:2020:461).

La circunstancia de que en la misma petición de la parte recurrente el debate debe centrarse en el examen de la mencionada jurisprudencia, es necesario comenzar por recordar que, en la sentencia de referencia, ya se hace una reseña a varias sentencias de esta misma Sala en la que se había mantenido el mismo criterio. Y es precisamente del examen de dicha jurisprudencia de la que se concluye la respuesta que en aquel proceso se había suscitado, al declarar que la norma general de que las Administraciones no pueden verse compelidas a expropiar bienes, cede en favor de las denominadas expropiaciones por ministerio de la ley, previstas en el ámbito urbanístico, en la cual, cuando los terrenos de concretos particulares, que el planeamiento haya destinado a sistemas generales y éstos no se ejecutan en los plazos establecidos en las determinaciones del mismo planeamiento, se autoriza a los particulares a instar a la Administración actuante para que proceda a dicha expropiación y, si ésta no la acuerda en un determinado plazo, se legitima al propietario afectado para que pueda dar por iniciado el procedimiento de expropiación, hasta el punto que puede dirigirse directamente al órgano de valoración para que proceda a la fijación del justiprecio.

Pues bien, se declara en la mencionada sentencia que ese derecho de los propietarios de tales terrenos no procede cuando «el suelo sea edificable y esté adscrito a un ámbito de gestión (polígono, unidad de ejecución, unidad de actuación) que permita su obtención por la Administración en la reparcelación correspondiente por la se otorgue al propietario afectado la posibilidad de materializar sus derechos edificables en otras parcelas.»

La sentencia de instancia deja constancia de la mencionada institución y considera procedente, desde el punto de vista formal, la expropiación por ministerio de la ley. Sin embargo, el Tribunal de instancia cita una previa sentencia de la misma Sala territorial, acogiendo el criterio que en ella se había establecido, en un supuesto similar al de autos, en que también se denegó la posibilidad de la expropiación por ministerio de la ley de unos terrenos en idéntica situación que los de autos.

Los argumentos que se hicieron en la sentencia de referencia, que se sigue por el Tribunal en la que es objeto de examen en el presente recurso, parten del carácter vinculante de los planes, dada su condición de norma reglamentaria, suscitándose la deuda de qué sucede cuando es la propia Administración actuante la que desconoce las potestades que en el planeamiento se reconocen, en concreto, a la expropiación de los terrenos que el planeamiento no confiere derecho alguno a los propietarios por estar reservados para dotaciones públicas. Sobre esa premisa se acepta que, estando prevista la ejecución del planeamiento en el caso de autos por el sistema de cooperación, se legitima la expropiación porque se considera que en dicho sistema la Administración actuante desempeña un papel "fundamental para concretar los derechos que corresponden al propietario" con la consecuencia de que esa omisión "avoca a la imposibilidad de materializar las previsiones del planeamiento..."

De hecho, se razona, aunque en el sistema de cooperación son los propietarios los que han de aportar los terrenos dotacionales a cambio del aprovechamiento que se les asigna, es lo cierto que la Administración actuante deberá proceder a la urbanización y reparcelación de los terrenos, resultando "imprescindible" esa actuación administrativa para la consolidación de los derechos de los propietarios. En ese sentido se reprocha al Ayuntamiento haber realizado dichas actuaciones previas a la determinación de los derechos de los propietarios de forma "aislada sin un desarrollo sistemático y homogéneo", destacándose que, en el caso de los recurrentes, habían transcurrido, al instar la expropiación, más de 20 años sin haber realizado, para la finca de autos, dichas actuaciones, lo cual, a juicio del Tribunal de instancia legitima que "puede acudirse a la figura de la expropiación por ministerio de la ley que precisamente se prevé como mecanismo contra la inactividad de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones urbanísticas para el suelo urbano destinado a servicios dotacionales, como es el caso." Con tales presupuestos se termina declarando la procedencia de la expropiación instada por los aquí recurrentes.

Se ha querido exponer los razonamientos de la sentencia de instancia para evidenciar que lo que, en última instancia, sirve de justificación a la Sala territorial para decretar la expropiación es la demora de la Administración actuante para ejecutar la urbanización y reparcelación de los terrenos. Es decir, lo que sirve de fundamento no es el hecho de que los terrenos tengan un destino específico dotacional, sino que la Administración no ha desarrollado las actuaciones que le competen para la efectividad de las previsiones, es decir, determinar la forma en que los propietarios afectados por exclusión de la edificación en sus terrenos serán compensados con el aprovechamiento que, tras esas actuaciones públicas, resultare procedente.

No puede desconocerse la lógica del argumento, partiendo de la desidia municipal de desconocer las competencias que se le imponen, no solo por el planeamiento aplicable, sino incluso por la misma Ley de Urbanismo autonómica (Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, en adelante LSCM). Sin embargo, el argumento no puede ser compartido.

En efecto, ciertamente que en el sistema de cooperación, aunque no solo, la Administración actuante ha de ejecutar las obras de urbanización, pero "a cargo de los mismos", los propietarios, y la previa reparcelación de los terrenos (art. 115 LSCM). Así mismo, no será hasta dicho momento cuando se determinarán los terrenos que quedarán adscritos a los sistemas generales y dotaciones, con la correspondiente compensación con los derechos resultantes de la reparcelación, si bien deberá tenerse en cuenta que, en el caso de autos, esa adscripción, se acepta que estaba ya prevista en el mismo planeamiento y no a resultas de la reparcelación.

De otra parte, es cierto que dichas actuaciones, reparcelación y urbanización, requieren una actividad administrativa sin la cual y, como un efecto esencial para el debate, no se determinará el derecho que deben recibir los propietarios excluidos del proceso edificatorio, como es el caso de los recurrentes, en cuanto, mientras no se aprueba con carácter firme la reparcelación, no podrán otorgarse licencia alguna, como se establece en el art. 186 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 28 de agosto (en adelante RGU), aplicable al caso de autos.

Ahora bien, si el debate se ha de centrar en que la expropiación se justifica, en el caso de autos, por la demora de la Administración en aprobar esos instrumentos previos a la asignación de derechos, debe tenerse en cuenta que precisamente el sistema de cooperación, como su propio nombre indica, la participación de los propietarios, si bien no es tan intensa como en el de compensación, no es tan excluyente como en el de expropiación. Lo que se quiere decir es que los propietarios no son ajenos a esas previas actuaciones, como lo pone de manifiesto la habilitación normativa de que puedan esos propietarios constituirse en asociaciones administrativas, a iniciativa de los propietarios, "con la finalidad de colaborar en la ejecución de las obras de urbanización" (art. 191 RGU); incluso la posibilidad de suscribir un convenio urbanístico y, en definitiva, que los propietarios "podrán participar... en la gestión del sistema..." (art. 115 LSCM).

Es más, incluso la reparcelación, que es esencial a los efectos del debate, puede ser no solo impuesta por la Administración, sino que puede ser voluntaria (art. 86 LSCM), y si bien es verdad que deberá ser la Administración actuante la que la inicie por ministerio de la ley (art. 101 RGU), no lo es menos que incluso los propietarios pueden presentar un proyecto de reparcelación, en determinadas condiciones (art. 106 RGU). En ese sentido, el antes mencionado art. 101 atribuye a la Administración actuante la potestad (es decir, el deber) de abrir el procedimiento para la reparcelación "cuando se aprueba definitivamente la delimitación del polígono o unidad de actuación", lo cual tiene una relevante consecuencia en el caso de autos, porque ese mandato del legislador, habilitaba a los propietarios a instar de dicha Administración, no solo la aportación de un proyecto, sino apremiar para que ejercite sus potestades y, en su caso, accionar ante los Tribunales de lo Contencioso que se imponga dicha obligación, conforme autoriza el art. 29 LJCA. Y es esa uno de los argumentos que se contienen en nuestras sentencias a que se hace referencia en el auto de admisión.

Por otra parte, de acogerse la pretensión de los recurrentes se vería alterada la propia esencial y finalidad del sistema de cooperación. En efecto, en el mismo, son los propietarios los que aportan los terrenos dotacionales y para los sistemas generales, a cambio de reparto de los aprovechamientos resultantes del sector, que se concretan en la reparcelación; lo cual excluye la posibilidad de separarse del sistema, como si se permite en el de compensación. Esa circunstancia comporta, ya de entrada, que no existe una habilitación legal para proceder a la expropiación de los terrenos.

Pero es que, además, si se acepta la posibilidad de que algunas fincas puedan ser expropiadas, sería a cuenta de los restantes propietarios, que ciertamente podrían ver ampliados sus derechos, pero con unas cargas en la reparcelación que ni estaban previstas ni resulta legítimo imponérseles, porque es de lo que en definitiva se trata. En otras palabras, los propietarios, al establecer el Plan el sistema de ejecución y aquietarse a esa modalidad de ejecución, aceptaron implícitamente que cederían terrenos para las dotaciones a cambio de sufragar la urbanización, pero no sufragar la expropiación de otras fincas.

Y es que, como declaramos en nuestra sentencia 196/2020, con abundante cita, «la institución no tiene por objeto solventar o remediar la posible omisión o retraso de la Administración en el ejercicio de sus facultades de ordenación urbanística, que tiene sus propios cauces legales en los términos que contempla la regulación de la participación de los ciudadanos en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación y el régimen de impugnación de los mismos; y menos aún se contempla por el legislador la posibilidad de utilizar la expropiación por ministerio de la ley como una modalidad de penalización de la inactividad administrativa en la ordenación urbanística.»

Mas concretamente y con relación al debate de autos y los argumentos de la Sala territorial, declaramos en nuestra sentencia 387/2018, de 12 de marzo (ECLI:ES:TS:2018:738), «no puede justificarse dicha expropiación por la inactividad y demora de la Administración en la elaboración del correspondiente instrumento urbanístico, que es lo que se refleja en la sentencia recurrida y lo que sirve de fundamento a la pretensión del propietario, pues la reacción frente a esa actitud de la Administración, como hemos indicado, tiene sus propios cauces, y la aplicación de la expropiación por ministerio de la ley a una situación urbanística que no está definida en el correspondiente planeamiento, supondría imponer a la Administración el ejercicio de la potestad expropiatoria sobre un terreno sin la previa concreción de la causa expropiandi ni la necesidad de obtención del terreno por esa vía, a modo de penalización por la demora en el ejercicio de la función de ordenación urbanística.... No resulta incompatible con este planteamiento el criterio sostenido en las sentencias de 7 de febrero de 1987 y 11 de julio de 2006 que se citan y sirven de apoyo a la sentencia de instancia, pues en esos supuestos, al valorar la inactividad de la administración en la anunciada modificación urbanística para incluir los terrenos en una Unidad de Actuación y atribuir un distinto uso y aprovechamiento, se concluye por la Sala que dicha inactividad supone que no se va a producir esa modificación de la ordenación urbanística en la que se lleve a cabo la distribución de beneficios y cargas y, por lo tanto, subsisten las condiciones fijadas en el planeamiento que justifican la expropiación, mientras que, en este caso, es la situación del terreno según el ordenamiento urbanístico vigente la que no autoriza la expropiación por ministerio de la ley, supuesto más próximo al contemplado en el recurso 953/2010, resuelto por la citada sentencia de 22 de marzo de 2013 , en la que se apreció la falta de una clara y suficiente definición de la situación urbanística del terreno y, en consecuencia, se declaró la improcedencia de la expropiación por ministerio de la ley...»

Las razones expuestas, ya recogidas en nuestra sentencia sobre esta materia, imponen que mantengamos la respuesta ya dada a la cuestión casacional, idéntica a la que aquí se suscita. Es decir, que en el sistema de cooperación no proceden las expropiaciones por ministerio de la ley.

Examen de los argumentos y pretensiones deducidas en el proceso.

De conformidad con lo establecido en el art. 93 LJCA, procede que demos respuesta, conforme a lo declarado sobre la cuestión casacional, a las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso. Y en ese sentido, nuestra decisión no puede diferir de la que dimos en las sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección, es decir, que al no proceder la expropiación por ministerio de la ley en el caso de autos, debemos casar la sentencia de instancia y dictar otra en sustitución, en la que se anule el acuerdo originariamente impugnado, sin que proceda la fijación de justiprecio de la finca de los recurrentes que habían solicitado les fuera expropiada.

Costas procesales.

Con relación a las costas ocasionadas en el presente recurso de casación, de conformidad con lo establecido en el art. 93.4º de la LJCA, cada una de las partes deberán abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas de la instancia debe mantenerse el mismo criterio de su no imposición a ninguna de las partes, debiendo abonarse como las de esta casación, al apreciarse que concurren serias dudas de derecho en el debate procesal, como evidencia el sentido de esta sentencia, todo ello de conformidad con lo previsto en el art. 139.1º de la Ley procesal.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. La respuesta a la cuestión casacional es la que se reseña en el segundo fundamento "in fine".

Segundo. Ha lugar al presente recurso de casación 1315/2023, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia núm. 437/2022, de 18 de octubre, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección cuarta) dictada en el recurso contencioso-administrativo 383/2021 y acumulado 539/2021.

Tercero. En su consecuencia, se declara nula y sin valor ni efecto alguno la mencionada sentencia.

Cuarto. En su lugar, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D.ª Amalia y otros -correcurrentes en la instancia-, contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiaciones de la Comunidad de Madrid, de 22 de abril de 2021, que se anula y deja sin efecto, por no estar ajustado al ordenamiento jurídico, sin que proceda fijar justiprecio alguno en la finca cuya expropiación se había solicitado.

Quinto. No procede hacer concreta imposición de las costas del recurso de casación ni de la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes , haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso,e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.