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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00En un procedimiento de concesión de subvenciones nos encontramos actualmente en la fase de justificación. Entre la documentación que debe aportar el beneficiario se incluye la siguiente:
Documentación acreditativa de las medidas de difusión adoptadas por el beneficiario, conforme a lo previsto en la base 16, debiendo aportar fotografía del cartel.
Tras la revisión de la documentación justificativa, se ha realizado requerimiento de subsanación a aquellos beneficiarios cuyas solicitudes presentan algún defecto subsanable (en esta fase se les requiere acreditar la publicidad de la subvención).
Pese a no haber atendido el requerimiento, el instructor comprueba que en el expediente consta el resto de la documentación exigida para la justificación, excepto la fotografía del cartel acreditativo de las medidas de difusión adoptadas.
Las bases reguladoras establecen, en el apartado relativo a las obligaciones de los beneficiarios, lo siguiente:
Sin embargo, en el apartado relativo a las causas de reintegro se indica que será causa de reintegro el incumplimiento de las obligaciones impuestas a los beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.
Se plantea la duda de si resultaría proporcional y ajustado a derecho declarar no justificada la subvención e iniciar el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro (al tratarse de una subvención que se abona previa justificación) por la única circunstancia de no haberse aportado la fotografía acreditativa del cartel de publicidad exigido en las bases, pese a haberse presentado el resto de la documentación justificativa y haberse acreditado la efectiva ejecución de la instalación fotovoltaica, los gastos realizados y la consecución de la finalidad para la que se concedió la ayuda.
En particular, se solicita valoración sobre si dicha omisión puede considerarse un incumplimiento meramente formal que no impide tener por justificada la subvención y proceder a su abono, o si, por el contrario, procede iniciar el correspondiente expediente para declarar la pérdida del derecho al cobro.
La cuestión planteada se sitúa en el ámbito de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, y RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS-, así como en el de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, -LPACAP-, en lo que atañe a los principios generales del procedimiento administrativo.
El art. 14.1.h) LGS establece como obligación de los beneficiarios:
Esto incluye dar publicidad a la financiación pública recibida en los términos que las bases reguladoras determinen. El art. 14.1.b) LGS impone, además, la obligación de:
El art. 30.8 LGS dispone:
El art. 34.3 LGS precisa que:
El art. 37.1.d) LGS tipifica como causa autónoma de reintegro:
El art.37.1.e) prevé el reintegro cuando la resistencia u obstrucción a las actuaciones de comprobación derive en la imposibilidad de verificar el empleo de los fondos o el cumplimiento del objetivo.
Y el art.37.1.f) recoge:
El art. 37.2 LGS incorpora expresamente el principio de proporcionalidad:
En el plano reglamentario, el art. 31 RLGS regula específicamente la obligación de publicidad por parte del beneficiario y articula un régimen propio para su incumplimiento, diferenciado del general de justificación. El art. 31.3 RLGS dispone que, si se hubiera incumplido la obligación de difusión, el órgano concedente deberá requerir al beneficiario para que adopte las medidas en un plazo no superior a 15 días y que no podrá adoptarse ninguna decisión de revocación o reintegro sin que el órgano concedente hubiera dado cumplimiento a dicho trámite; si ya no fuera posible, podrán establecerse medidas alternativas. El art. 93 RLGS configura, a su vez, un cauce específico de reintegro por incumplimiento de las medidas de difusión, cuando el beneficiario no adopte las medidas establecidas en las bases reguladoras ni las medidas alternativas propuestas por la Administración. El procedimiento aplicable para la pérdida del derecho al cobro es el de reintegro regulado en el art. 42 LGS.
Así las cosas, hay que distinguir entre justificación del objeto subvencionado y acreditación de la obligación específica de publicidad. La arquitectura normativa de la LGS y el RLGS permite diferenciar con nitidez tres niveles: la justificación de la actividad y los gastos; el cumplimiento de obligaciones complementarias o accesorias; y la reacción proporcional frente a los incumplimientos parciales. Esta distinción es determinante para resolver la cuestión planteada.
El núcleo de la obligación de justificación, conforme al art. 14.1.b) LGS, consiste en acreditar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinan la concesión. En el supuesto analizado, estos extremos han sido debidamente acreditados. La falta de la fotografía del cartel no niega por sí misma la ejecución de la instalación fotovoltaica, el destino de los fondos ni el logro de la finalidad de la ayuda.
La obligación de publicidad constituye una exigencia real y jurídicamente relevante, pero el propio RLGS le atribuye un tratamiento específico y diferenciado, lo que confirma que el legislador no la ha equiparado al núcleo material de la justificación. De ello se sigue que su incumplimiento no debe confundirse automáticamente con la inexistencia global de justificación, sino examinarse como incumplimiento específico de una obligación accesoria.
A su vez, resulta determinante distinguir entre el incumplimiento material de la obligación de difusión (que el beneficiario no haya colocado efectivamente el cartel) y la mera omisión documental (que no haya aportado la fotografía que lo acredite). La ausencia de fotografía permite apreciar, en su caso, falta de acreditación de la obligación de publicidad, pero no determina por sí sola la falta de justificación material de la actuación subvencionada cuando constan acreditados la actividad, el gasto y la finalidad.
El principio de proporcionalidad impregna todo el ordenamiento jurídico-administrativo (art. 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-) y tiene una proyección específica en materia de subvenciones reconocida expresamente en el art. 37.2 LGS.
La sentencia del TS de 17 de mayo de 2022, sentó doctrina en materia de subvenciones y proporcionalidad, siendo citada por la jurisprudencia posterior como punto de referencia en la modulación de las consecuencias de los incumplimientos. La sentencia del TS de 8 de mayo de 2023, ha precisado que el principio de proporcionalidad puede modular el incumplimiento de requisitos formales en función de la naturaleza de estos y de las circunstancias concurrentes, sin que el cumplimiento sustancial del objeto y la finalidad de la subvención resulte económicamente neutralizado por defectos instrumentales.
Esta doctrina del TS se encuentra actualmente en proceso de consolidación y precisión. Los autos del TS de 17 de julio de 2024, de 12 de septiembre de 2024, de 9 de octubre de 2024 y de 22 de enero de 2025 han admitido como cuestión de interés casacional objetivo determinar si el principio de proporcionalidad del art. 37.2 LGS es aplicable únicamente en casos de incumplimiento de objetivos o fines de la subvención, o si opera también frente a incumplimientos de requisitos formales, y en qué medida puede modular su consecuencia jurídica. Como autos de admisión, no fijan doctrina definitiva de fondo; sin embargo, su orientación es significativa, en cuanto el TS reconoce que la proporcionalidad puede operar ante incumplimientos formales y que su aplicación depende de la naturaleza del requisito y de las circunstancias del caso concreto.
En el plano de los tribunales superiores de justicia, la sentencia del TSJ Andalucía de 17 de enero de 2018, resulta especialmente relevante para el supuesto analizado. En ella, el TSJ consideró que la pérdida del derecho al cobro acordada no se ajustaba a derecho por vulnerar el principio de proporcionalidad, al faltar únicamente documentos adicionales, no esenciales para la justificación, siendo que se habían cumplido los requisitos esenciales para mantener el derecho a la subvención. La lógica de este pronunciamiento es directamente extrapolable al presente supuesto, en el que la omisión de la fotografía del cartel no cuestiona la ejecución de la instalación fotovoltaica ni la correcta aplicación de los fondos.
Esta doctrina resulta concordante con el criterio que, en el ámbito del derecho de la Unión Europea, establece el TJUE para los fondos estructurales, en el sentido de que las correcciones financieras deben guardar correspondencia con la gravedad de la irregularidad detectada.
En el caso analizado, las bases reguladoras recogen una doble previsión que debe interpretarse de forma sistemática y coherente.
La primera cláusula establece que:
Esta redacción, de ser interpretada de forma literal y automática, conduciría a la pérdida del derecho al cobro ante cualquier incumplimiento, por mínimo que fuere, lo que resultaría manifiestamente desproporcionado e incompatible con el principio de proporcionalidad consagrado en el art. 37.2 LGS y en el art. 4 LRJSP.
La segunda cláusula (causas de reintegro) delimita el incumplimiento relevante a aquellas obligaciones que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención. Esta previsión reproduce, en términos sustancialmente idénticos, el supuesto del art. 37.1.f) LGS.
La interpretación sistemática de ambas cláusulas determina que la primera no puede operar como una cláusula de caducidad automática ante cualquier incumplimiento formal, sino que debe leerse en conjunción con la segunda de forma que el incumplimiento que priva al beneficiario del derecho al cobro ha de ser aquel que afecte al modo de consecución de los objetivos o a la finalidad de la subvención. La obligación de publicidad no encaja en esa descripción cuando la actividad ha sido ejecutada y los fondos debidamente aplicados. La Administración no puede limitarse a constatar la ausencia del documento; debe razonar por qué ese defecto concreto merece la consecuencia adoptada y no una de menor intensidad.
El art. 31.3 RLGS prohíbe expresamente adoptar ninguna decisión de revocación o reintegro por incumplimiento de la obligación de difusión sin haber formulado previamente el requerimiento específico al beneficiario con advertencia expresa de las consecuencias. Este requisito procedimental es de carácter imperativo, su inobservancia viciaría de anulabilidad la resolución desfavorable.
En el supuesto analizado se ha practicado un requerimiento de subsanación en la fase de justificación, lo que satisface, en principio, la exigencia del art. 31.3 RLGS. No obstante, conviene verificar que dicho requerimiento contenía la advertencia expresa de las consecuencias derivadas del incumplimiento de la obligación de difusión, que el precepto reglamentario exige.
Por su parte, el art. 93 RLGS configura un cauce de reintegro específico y diferenciado para el incumplimiento de las medidas de difusión. La existencia de este cauce propio corrobora que el legislador no ha equiparado el incumplimiento de la obligación de publicidad a la falta total de justificación, sino que lo ha dotado de un tratamiento singular orientado, en su caso, a una pérdida parcial del derecho al cobro. No es tanto que el cauce general sea siempre improcedente, sino que la Administración debe calificar correctamente el incumplimiento, esto es, si lo que falta es la publicidad o su acreditación, la reacción debe fundarse preferentemente en el régimen específico de publicidad/difusión y graduarse conforme al principio de proporcionalidad, no en una declaración automática de falta total de justificación.
A la vista del marco normativo y jurisprudencial expuesto, el órgano instructor dispone de distintas vías de actuación.
Por un lado, puede tener por justificada la subvención con constancia motivada de la deficiencia documental. Habida cuenta de que la ejecución de la actividad, la justificación de los gastos y la consecución de la finalidad han quedado acreditadas, existe una sólida base jurídica para considerar que la subvención puede tenerse por justificada en sus aspectos sustantivos. En la resolución de pago deberá dejarse constancia motivada de la deficiencia detectada y del razonamiento proporcional que justifica no equipararla a falta de justificación, advirtiéndose al beneficiario de las consecuencias que el incumplimiento de las obligaciones de publicidad puede tener en el plano sancionador. Esta solución resulta compatible con el art. 14.1.b) LGS y con la doctrina de la sentencia del TSJ Andalucía de 17 de enero de 2018.
Asimismo, cabe declarar la pérdida parcial del derecho al cobro por el cauce del art. 93 RLGS Si el órgano instructor aprecia que la obligación de publicidad fue materialmente incumplida (y no solo omitida documentalmente), la respuesta jurídicamente adecuada no es la pérdida íntegra del derecho al cobro, sino el inicio del procedimiento del art. 42 LGS para declarar la pérdida parcial del derecho al cobro por el cauce específico del art. 93 RLGS, tramitada conforme a lo dispuesto en los arts. 34.3 y 42 LGS. Este cauce permite graduar la consecuencia económica en función de la entidad del incumplimiento de publicidad, sin extender sus efectos a la totalidad de la subvención cuya finalidad ha quedado acreditada.
Otra vía de actuación es la apertura de expediente sancionador por infracción leve.
El art. 56.c) LGS tipifica como infracción leve:
La no aportación de la fotografía del cartel, en cuanto obligación formal asumida por el beneficiario, puede encuadrar en dicho tipo infractor cuando no derive perjuicio económico para la Hacienda pública. No obstante, la apertura del expediente sancionador no procede de forma automática, exige la concurrencia de tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad sancionadora, así como la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador con todas las garantías, siendo aplicables, en su caso, las sanciones del art. 61 LGS.
Por último, otra vía sería iniciar el procedimiento de pérdida total del derecho al cobro. Esta opción solo resultaría jurídicamente sólida si las bases reguladoras configuran la fotografía del cartel como requisito constitutivo de la justificación y si la omisión impide realmente verificar el cumplimiento de alguna condición sustantiva de la concesión. Aun en ese caso, la resolución debería motivar expresamente la esencialidad del requisito omitido y la imposibilidad de verificación sustantiva, pues la jurisprudencia del TS (sentencia del TS de 8 de mayo de 2023 y los autos de admisión de 2024 y 2025) ha precisado que no basta la mera invocación del incumplimiento formal para privar al beneficiario de una subvención cuya finalidad ha sido satisfecha.
1ª. La obligación de acreditar las medidas de difusión mediante fotografía del cartel constituye una obligación de los beneficiarios ex art. 14.1.h) LGS, cuyo incumplimiento está tipificado como causa autónoma de reintegro en el art. 37.1.d) LGS. Sin embargo, la LGS y el RLGS le atribuyen un tratamiento específico y diferenciado del núcleo de la justificación, lo que impide equiparar su omisión documental a la falta total de justificación.
2ª. El art. 31.3 RLGS exige, con carácter imperativo y previo a cualquier decisión de revocación o reintegro por incumplimiento de la obligación de difusión, que el órgano concedente haya formulado el requerimiento específico al beneficiario con advertencia expresa de las consecuencias. En el supuesto analizado, el requerimiento fue practicado, si bien deberá verificarse que contenía dicha advertencia.
3ª. En el supuesto planteado, habiendo quedado acreditada la ejecución de la instalación fotovoltaica, la justificación de los gastos y la consecución de la finalidad de la subvención, la omisión de la fotografía del cartel reviste, con carácter general, naturaleza de incumplimiento formal o específico de la obligación de publicidad, que no impediría, bajo el prisma del principio de proporcionalidad tener por justificada la subvención y proceder a su abono.
4ª. La primera cláusula de las bases reguladoras debe interpretarse de forma sistemática con la cláusula de causas de reintegro. Una interpretación literal y automática de aquélla vulneraría el art. 37.2 LGS y art. 4 LRJSP. La Administración debe motivar expresamente la proporcionalidad de cualquier consecuencia desfavorable, razonando por qué el defecto concreto merece la consecuencia adoptada y no una de menor intensidad, conforme a la orientación de los autos del TS referenciados.
5ª. Si el órgano instructor aprecia incumplimiento material de la obligación de publicidad, el cauce jurídicamente adecuado no es la pérdida total del derecho al cobro por falta de justificación, sino la declaración de pérdida parcial del derecho al cobro por el cauce específico del art. 93 RLGS, tramitada conforme a los arts. 34.3 y 42 LGS y graduada conforme al principio de proporcionalidad.
6ª. La opción más adecuada y jurídicamente sólida consiste en tener por justificada la subvención, dejando constancia motivada en el expediente de la deficiencia documental y del razonamiento proporcional que justifica no equipararla a falta de justificación, sin perjuicio de la posibilidad de incoar procedimiento sancionador por infracción leve ex art. 56.c) LGS si concurren los elementos típicos, la culpabilidad exigible y las demás garantías del procedimiento sancionador.
7ª. Declarar la pérdida total del derecho al cobro exclusivamente por esta omisión, con el resto de la justificación íntegra y la finalidad acreditada, resultaría desproporcionado, contrario a los principios que rigen el derecho subvencional y jurídicamente vulnerable en vía administrativa o jurisdiccional.
