Contratación pública: supuestos de fraccionamiento contractual

1. El objeto de la consulta planteada está referido, en primer término, a la interpretación que debe hacerse de una de las exigencias contenidas en el artículo 118.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. En efecto, el Ayuntamiento de Santa Marta de Tormes somete a la consideración de esta Junta Consultiva si el hecho de contratar un determinado servicio mediante un contrato menor significa que con ese mismo operador económico no se puede contratar un servicio similar, para un proyecto distinto, cuando ello implique la superación del límite cuantitativo establecido en el apartado 1 del citado precepto.

La norma invocada dispone que en el expediente correspondiente al contrato habrá de justificarse –entre otros extremos- que el contratista no haya suscrito más contratos menores que, individual o conjuntamente, superen la cantidad de 40.000 euros cuando se trate de un contrato de obras, o 15.000 cuando lo sea de suministro o de servicios.

Esta Junta Consultiva ya ha tenido ocasión de manifestar en diversas ocasiones –entre otros, Informes 41/2017, 42/2017 y 5/2018 a cuya doctrina nos remitimos-, cuál es la forma correcta de interpretar esta exigencia legal, siendo el objeto de la norma en una recta exégesis de la misma evitar el fraccionamiento artificioso e indebido del contrato público con el fin de burlar los umbrales propios del contrato menor.

Para conocer si existe o no un fraccionamiento indebido del contrato también hemos expuesto nuestro criterio en diversos informes como por ejemplo, en el 45/2018 en el 39/2018 o en el 6/2016.

En todos ellos hemos declarado que excede de las competencias de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado la resolución de casos concretos planteados por la entidad consultante. Sí que procede ofrecer unos criterios interpretativos claros como son los expuestos en los citados informes y que a continuación mencionaremos para tratar la segunda cuestión planteada por la entidad consultante.

2. La segunda cuestión que se plantea está referida a la equivalencia o identidad del objeto entre sendos contratos menores y, en consecuencia, a la relevancia de tal circunstancia en orden a la aplicación de las restricciones que fija el meritado artículo 118.3 de la Ley.

Sobre esta materia concreta ya tuvo ocasión de pronunciarse esta Junta Consultiva (Informes 31/2012 y 86/2018 -que cita los anteriores 1/2009 y 15/2016-, entre otros) en el sentido de que “existe fraccionamiento del objeto del contrato siempre que se divida este con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente, y ello, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad funcional u operativa. Correlativamente, no existirá fraccionamiento siempre que se trate de diversos objetos que no estén vinculados entre sí por la citada unidad”.

Como hemos visto, la finalidad de la norma no era otra que impedir el nacimiento de relaciones contractuales en las que la alteración indebida del objeto pretenda encubrir un fraccionamiento engañoso del contrato con la intención de disminuir su cuantía y eludir así las exigencias normativas sobre publicidad y procedimientos de adjudicación fijados en la Ley.

Con base en las anteriores premisas, resulta determinante para concluir cuándo media identidad o equivalencia entre las distintas prestaciones, el concepto de unidad funcional u operativa, es decir, la existencia de un vínculo operativo entre dicho objetos, de tal modo que resulten imprescindibles para el logro que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato. Si tal circunstancia se da, la división del contrato implicaría un fraccionamiento no justificado dado que el objeto del contrato es único.

Bajo estas premisas que constituyen nuestra constante doctrina corresponde al órgano de contratación el análisis de cada caso concreto sin que quepa ofrecer una solución única y general a la cuestión.

3. La tercera cuestión que se eleva a la consideración de esta Junta Consultiva, tal como la formula el propio Ayuntamiento de Santa Marta de Tormes, está en íntima conexión con el planteamiento precedente y, en consecuencia, para responder a ella habrá de estarse a las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, por lo que nos remitimos a lo expuesto en la consideración jurídica anterior.

Aún así, cabe insistir en que, con carácter general, la norma no obliga a integrar en un mismo contrato menor dos o más prestaciones, aunque sean similares y puedan ejecutarse de forma conjunta, si son independientes entre sí, correspondiendo al órgano de contratación determinar, de conformidad con los criterios previamente expuestos, si es posible o no la realización por separado de las prestaciones objeto del contrato sin que ello implique una infracción de los límites impuestos por la norma.

4. En relación con la cuestión que se plantea en cuarto lugar por el Ayuntamiento de Santa Marta de Tormes, se considera necesario puntualizar nuevamente que de acuerdo con las competencias que tiene atribuidas esta Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, sus respuestas no pueden singularizarse en un caso concreto al no ser esa la finalidad de los informes que emite. En consecuencia, corresponde a la entidad consultante valorar la doctrina de carácter general que para la interpretación de las cuestiones controvertidas relativas al artículo 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, se proponen por este órgano y determinar, en consecuencia, la actuación a seguir en el procedimiento de contratación que lleve a cabo.

Sentado lo anterior, la duda que se plantea va referida a la posibilidad de volver a contratar, el mismo servicio con el mismo contratista -mediante contrato menor- cuando haya transcurrido más de un año de ejecutado el anterior.

En el ámbito propio de los límites temporales del contrato en que se incardina esta cuestión, y como ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad este órgano –Informe 41/2017, entre otros- habrá de entenderse aplicable el que fija la Ley en el artículo 29 para los contratos menores. Así, transcurrido el plazo de un año no serán necesarias mayores justificaciones en el expediente de contratación del segundo contrato menor, lo que no es equivalente a afirmar que, vencido el señalado plazo, se pueda volver a contratar el mismo servicio con el mismo contratista sin límite alguno. Tanto el artículo 118 como el 99.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, parten de la misma idea de que no puede fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan. Por tanto, el hecho de que el informe ya no sea necesario no justifica que se vulnere la prohibición legal y, por tanto, no cabría admitir un fraccionamiento ilícito del contrato.

En mérito a las anteriores consideraciones jurídicas, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado alcanza las siguientes