Posible causa de nulidad o anulabilidad de una denuncia de la Policía Local por vulneración del principio de tipicidad

Planteamiento

La ordenanza municipal que regula el uso y aprovechamiento de las playas tipifica como infracción leve “fumar en zona de playa no autorizada por el ayuntamiento”. Hemos recibido denuncias de la Policía Local en las que el hecho denunciado se describe como “fumar en zona de playa”.Entendemos que ambas expresiones se refieren al mismo precepto infringido y que, en la tramitación del procedimiento sancionador, no incurriríamos en causa de nulidad o anulabilidad por posible vulneración del principio de tipicidad.

¿Cuál es su opinión al respecto?

Respuesta

El art. 27.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- exige que las infracciones administrativas estén definidas mediante norma con rango de ley o, en el ámbito local, mediante ordenanza aprobada al amparo de los arts. 139 y ss. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.

El art. 27.1 LRJSP establece que:

• “1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.”

La tipicidad impone que el tipo infractor quede suficientemente determinado en la norma sancionadora. No exige, sin embargo, que la descripción fáctica de la denuncia policial reproduzca literalmente el texto del tipo: lo que exige es que los hechos descritos sean subsumibles en el tipo sin necesidad de analogía ni interpretación extensiva. Esta distinción es central para resolver la consulta.

La denuncia de la Policía Local es el acto de iniciación del procedimiento sancionador conforme al art. 62 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, pero no prejuzga ni vincula la calificación jurídica de los hechos. Esa calificación se produce en el acuerdo de iniciación (art. 64 LPACAP) y se consolida en la propuesta de resolución y en la resolución definitiva (arts. 89 y 90 LPACAP):

El art. 64.2.b) LPACAP establece:

• “2. El acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador deberá contener, al menos:

• (...)
  • b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.”

Además, el art. 88 último párrafo LPACAP dispone lo siguiente:

• “En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente.”

Por último, el art. 89.3 LPACAP establece:

• “3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideran probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables, la sanción propuesta, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquéllas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.”

Por tanto, la ausencia en la denuncia de la locución no autorizada por el ayuntamiento, no acarrea ningún vicio procedimental siempre que el acuerdo de iniciación recoja los hechos con su correcta calificación jurídica, incluyendo la referencia expresa al tipo infractor de la ordenanza.

Para concluir, abordamos la cuestión de la subsunción de los hechos: "fumar en zona de playa", como conducta encuadrable en el tipo.

El tipo que define la ordenanza como infracción leve, fumar en zona de playa no autorizada por el ayuntamiento, incorpora un elemento normativo del tipo: la ausencia de autorización municipal. Ese elemento diferencia las zonas de playa en que está permitido fumar de aquellas en que está prohibido.

La denuncia describe simplemente “fumar en zona de playa”. Para que esa descripción sustente válidamente la incoación del expediente sin vulnerar el principio de tipicidad, el instructor debe verificar y acreditar en el acuerdo de iniciación que la zona concreta donde se produjo el hecho no estaba autorizada para fumar. Esta acreditación es sencilla: basta con que el expediente incorpore la delimitación de zonas aprobada por el ayuntamiento y la constatación de que el hecho se produjo en una zona no habilitada.

El Tribunal Constitucional ha reiterado que el principio de tipicidad no exige una descripción exhaustiva de todos los elementos del tipo en cada acto procedimental, sino que el ciudadano haya podido conocer con suficiente precisión la conducta prohibida y la sanción aplicable (sentencias del TC de 29 de septiembre de 1997; y de 9 de mayo 2002 -). Ese conocimiento queda garantizado mediante la ordenanza publicada y la notificación del acuerdo de iniciación con la calificación jurídica correcta.

Por último, ni el art. 47 LPACAP (causas de nulidad de pleno derecho) ni el art. 48 LPACAP (anulabilidad) resultarían aplicables a esta situación:

• a) No existe nulidad de pleno derecho (art. 47.1 LPACAP): la conducta está tipificada en la ordenanza, el procedimiento no prescinde totalmente del procedimiento legalmente establecido y no concurre ninguno de los supuestos tasados del precepto.

• b) No existe anulabilidad (art. 48 LPACAP) generada por la denuncia: la mera imprecisión descriptiva de una denuncia policial, subsanada en los actos de tramitación del procedimiento, no produce indefensión ni constituye infracción del ordenamiento jurídico con entidad suficiente para anular el procedimiento.

Conclusiones

1 ª.La expresión “fumar en zona de playa” de la denuncia policial y el tipo infractor “fumar en zona de playa no autorizada por el ayuntamiento” de la ordenanza se refieren a la misma conducta. La denuncia no es el acto de tipificación, y por eso no tiene que ser milimétrica. Su función es constatar los hechos e iniciar el procedimiento. La calificación jurídica definitiva se realiza en el acuerdo de iniciación y en la propuesta de resolución, conforme a los arts. 64 y 89 LPACAP.

2 ª. No se incurre en vulneración del principio de tipicidad siempre que el instructor acredite en el acuerdo de iniciación que la zona de playa donde se cometió la infracción no estaba autorizada para fumar. Esa acreditación, que resulta del propio plano o resolución de zonificación aprobada por el ayuntamiento, integra el elemento normativo del tipo y completa la subsunción.

3 ª. El procedimiento sancionador no incurre en causa de nulidad de pleno derecho (art. 47 LPACAP) ni de anulabilidad (art. 48 LPACAP) por razón de la descripción fáctica empleada en la denuncia. El riesgo de indefensión (único que podría generar anulabilidad) queda descartado mediante la notificación del acuerdo de iniciación con la calificación jurídica completa y la indicación expresa del precepto de la ordenanza que se entiende infringido.