Plan especial para implantación de planta fotovoltaica en el municipio: ¿puede promoverlo un particular no propietario?

Tribunal Supremo , 18-05-2026
, nº 613/2026, rec.2799/2024,  

Pte: García Vicario, Concepción

ECLI: ES:TS:2026:2252

ANTECEDENTES DE HECHO 

El pasado 9 de enero de 2023, la representación procesal de D. Héctor, D. Artemio, Dª Flor y D. Narciso, Dª Virtudes, D. Bartolomé, D. Geronimo, D. Indalecio, D. Cipriano y D. Sixto, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Excmo. Ayuntamiento de la localidad de Meco de 30 de septiembre de 2022, publicada en el BOCM de 2 de noviembre de 2022 (nº 261) que aprobó definitivamente el Plan Especial para la instalación de una central solar fotovoltaica en el municipio de Meco, promovido por la mercantil ALTEN RENOVABLES IBERIA 1,S.L.U localizada en los parajes de "Huerta Calleja", "La Paloma" y "Finca de las Monjas", también denominados como "Carvamonte", "Carramonte", "Valdecuevas", "Camino del Miralcampo", "Cabezadas", "Valdecarrillo" y "El Bonacho" respectivamente.

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Del anterior recurso ordinario tramitado con el número 17/2023, conoció la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que dictó sentencia desestimatoria nº 63/2024, de 29 de enero, en cuyo fallo literalmente acordó:

«[...] Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por don Héctor, don Artemio, doña Flor, don Narciso, doña Virtudes, don Bartolomé, don Geronimo, don Indalecio, don Cipriano y don Sixto contra la resolución del Ayuntamiento de Meco de 30 de septiembre de 2022, publicada en el BOCM de 2 de noviembre de 2022 (núm. 261), por la que, entre otras, se acuerda la aprobación definitiva del "Plan Especial para la implantación de una central solar fotovoltaica en Meco".

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía».

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de Dª Flor y D. Narciso, D. Bartolomé, D. Héctor, D. Artemio y Dª Virtudes, que la Sala de instancia tuvo por preparado en auto de 25 de marzo de 2024, ordenando al tiempo, remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de 25 de marzo de 2024, declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en:

«[...] Determinar si la ordenación propuesta por un plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística y si puede ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios o debe serlo a instancia de las Administraciones o de los propietarios, en función de lo que determine la legislación urbanística autonómica».

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación las siguientes:

«el art. 8.1 en relación con el art. 7 y 13.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana».

La representación procesal de Dª Flor y D. Narciso, D. Bartolomé, D. Héctor, D. Artemio y Dª Virtudes interpuso recurso de casación mediante escrito de 8 de noviembre de 2024, en el que solicitaba a la Sala la estimación del recurso, la casación de la resolución recurrida, declarando en su lugar:

« [...]: Que la ordenación contenida en el Plan Especial constituye una de las actuaciones previstas en el artículo 7 TRLS15.

Que el Plan Especial aprobado, redactado y tramitado a instancias de una mercantil que no es propietaria de suelo, vulnera el artículo 8.1 TRLS15.

Que el Plan Especial aprobado, redactado y tramitado a instancias de una mercantil que no es propietaria de suelo, vulnera los derechos de los titulares de los terrenos establecidos en el artículo 13.2.b) TRLS15.

Que, por las antedichas razones, el Plan Especial aprobado es nulo de pleno derecho.

Todo ello con cuantos demás pronunciamientos en Derecho correspondan, incluida la condena en costas a la contraparte si se opusiere a la estimación del presente recurso».

Conferido traslado a la parte recurrida para que manifestara su oposición, lo llevó a efecto la representación procesal de ALTEN RENOVABLES IBERIA ALTEN RENOVABLES IBERIA 1,S.L.U en escrito de 7 de enero de 2025, en el que literalmente interesaba de la Sala:

« [...]:tenga por formulada oposición al recurso de casación interpuesto por los recurrentes contra la Sentencia núm. 63/2024m de 29 de enero, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, para previos los trámites oportunos, acuerde (i) su desestimación con imposición de las costas causadas a la parte recurrente, al amparo del artículo 93.4 de la LJCA o (ii) subsidiariamente, en caso de entender esta Excma. Sala que el PEI es una actuación de transformación urbanística y que, pese a ello, no se reconoce el derecho de iniciativa a los superficiarios, existiendo habilitación legal para la ampliación del derecho de iniciativa en la legislación autonómica, la interpretación sobre su extensión corresponde en exclusiva al Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Es por ello por lo que, tras la fijación de la doctrina casacional, esta Excma. Sala, ex. art. 93.1 de la LJCA, deberá acordar la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que, a la vista de la doctrina casacional fijada, interprete la legislación autonómica en conformidad, por cuanto más proceda en Derecho».

El Excmo. Ayuntamiento de Meco presentó su oposición en escrito de 14 de enero de 2025 en el que solicitaba a su vez:

« [...]: tenga por formulada oposición al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Héctor y otros contra la Sentencia nº 63/2024, de 29 de enero, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y, tras los trámites oportunos, dicte Sentencia por el que se desestime el recurso de casación interpuesto de contrario, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, y, de manera subsidiaria, para el caso de que se determine que nos encontramos ante la ordenación de un acto de transformación urbanística, fije que la decisión judicial que resuelva el procedimiento deberá analizar la normativa autonómica a los efectos de determinar si la iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística se hace extensible a terceras personas que no son propietarias del suelo».

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento.

Por providencia de 19 de marzo del año en curso se designó nueva magistrada ponente a la Excma. Sra. Dª. María Concepción García Vicario y se señaló para votación y fallo el día 12 de mayo de 2026, fecha en que efectivamente, tuvieron lugar dichos actos, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

1.1.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) dictó sentencia nº 63/2024, de 29 de enero de 2024, en el Procedimiento Ordinario nº 17/2023, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Héctor y otros, contra la resolución del Ayuntamiento de Meco de 30 de septiembre de 2022, publicada en el BOCM de 2 de noviembre de 2022 (núm. 261), por la que, entre otras, se acuerda la aprobación definitiva del "Plan Especial para la implantación de una central solar fotovoltaica en Meco", promovido por la mercantil Alten Renovables Iberia 1, S.L.U. localizada en los parajes de "Huerta Calleja", "La Paloma" y "Finca de las Monjas", también denominados como "Carvamonte", "Carramonte", "Valdecuevas", "Camino del Miralcampo", "Cabezadas", "Valdecarrillo" y "El Bonacho" respectivamente.

1.2.- Según refleja la sentencia -y no es cuestionado por las partes- el Plan Especial ocupa parcial o totalmente 40 parcelas rústicas privadas dedicadas a "labor o labradío regadío", a las que hay que añadir 10 parcelas rústicas de demanios públicos.

La calificación de los suelos afectados por mencionado Plan Especial en el Plan General, donde se implantarán la totalidad de los paneles solares de generación de energía y los suelos por donde discurren las líneas subterráneas de MT que conectan los diferentes predios de paneles solares fotovoltaicos, en su condición aún de suelos no urbanizados y remitidos a un futuro Plan de Sectorización, es de uso "agropecuario regadío".

Por otro lado, los suelos por donde discurrirá la línea subterránea de AT (132 KV) que conectará la central solar fotovoltaica con la subestación de Iberdrola, al otro lado de la carretera M-116, están calificados, en su mayoría, como redes públicas (supramunicipales y generales), de zonas verdes, infraestructuras y equipamientos, adscritas a los Sectores A, B y C. En ese tramo por donde discurrirá la línea subterránea también se encuentran el arroyo de Las Monjas (calificado como "cauces y riberas") y la carretera M-116 (calificado como "red viaria").

1.3.- La parte recurrente fundamentó su recurso en siete motivos de impugnación, que fueron rechazados en su totalidad por la Sala, entre otros, y en lo que aquí interesa: a).- falta de legitimación de la promotora para formular el Plan Especial, pues tal facultad está reservada por ley a las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y a los propietarios del suelo ( art. 8.1 RD. Leg 7/2015 por el que se aprueba el TRLSRU de 2015); y b).- el Plan Especial vulnera los derechos y facultades de los propietarios del suelo ( art. 13 de la misma norma).

La Sala de instancia desestimó tales motivos impugnatorios, en lo esencial, conforme a los siguientes razonamientos:

«QUINTO.- (...) El artículo 8 TRLS15 se refiere a la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística y a las edificatorias que nada tiene que ver con la implantación de una

infraestructura en un suelo como el que es objeto de análisis y ello de conformidad con las definiciones que se recogen en el artículo 7 de dicho texto sin que se genere ningún régimen de participación en los términos de su artículo 8.

Por otro lado, la declaración de utilidad púbica enerva las facultades derivadas del derecho de propiedad del suelo en situación rural y recogidas en el artículo 13 TRLS15 toda vez que, como ya se indicó, la Ley del Sector Eléctrico conlleva la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados (art. 56) lo que supone la privación de los mismos por interés general.

En suma, el motivo se desestima.

SEXTO.- En el siguiente de los motivos, los recurrentes alegan que la aprobación del Plan Especial vulnera sus derechos y facultades de los propietarios de suelo habida cuenta que dichos suelos están clasificados por el Plan General como Suelo Urbanizable No Sectorizado entre los que destacan el derecho a elaborar, formular y presentar un Plan de Sectorización de conformidad con el artículo 21 de la LSCM; el derecho a fijar el sistema de actuación y participar en la ejecución en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas de conformidad con los artículos 18.1 y 21 de la LSCM y 13 TRLS15.

Está cuestión ya fue resuelta en el anterior Fundamento por lo que resulta innecesario volver a reiterar la inexistencia de un proceso de equidistribución que no se ha llegado a generar por propia inactividad de los propietarios que ni han formulado la sectorización ni se han preocupado por iniciar los trámites de ejecución que la norma les facilitaba».

Cuestión de interés casacional suscitada en este recurso.

2.1.- La Sección de Admisión, consciente de que se plantean diferentes cuestiones litigiosas, incardinadas en los diferentes motivos de interés casacional invocados, presididos por el hecho de versar el proceso sobre la impugnación de una disposición general, al tener tal consideración un plan de ordenación urbanístico, en este caso un Plan Especial con arreglo a la regulación propia de la legislación urbanística autonómica, entiende que lo relevante y lo que está en la raíz de las cuestiones planteadas, es determinar si el Plan Especial ordena el suelo para la implantación de una instalación industrial de titularidad privada o si es una infraestructura.

Y dada la trascendencia del supuesto objeto de la litis y su repercusión por la cantidad de proyectos de implantación de plantas de energías renovables existentes, y el modo de realizar su ordenación urbanística, se considera procedente que la Sala se pronuncie sobre la interpretación que debe darse al art. 8.1 en relación con el art. 7 y 13.2 del TRLSRU, determinando si la ordenación propuesta por un Plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística y si puede ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios o debe serlo a instancia de las Administraciones Públicas o de los propietarios en función de lo que determine la legislación urbanística autonómica, en tanto que la otra cuestión planteada, referida a la vulneración del derecho de los propietarios a instar la transformación, es una cuestión íntimamente ligada a la anterior.

En relación con las otras infracciones denunciadas, se consideran que carecen de interés casacional al ir referidas a cuestiones de hecho valoradas en la instancia, tanto la aplicación o no de la previsión del artículo 70.ter.3 de la LRBRL, como en relación con la vulneración del art. 18.1 de la LEA en tanto la sentencia realiza una valoración circunstanciada de la justificación otorgada del estudio de alternativas; y en cuanto a la invalidez del estudio económico financiero, por cuanto se alega la infracción del art. 22.5 del TRLSRU que es referido a las actuaciones sobre el medio urbano sin que se haya justificado dicho carácter en el plan impugnado.

2.2.- Partiendo de tales consideraciones, la Sección de Admisión mediante auto de 25 de septiembre de 2024 entiende que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia respecto de la cuestión consistente en determinar «Si la ordenación propuesta por un plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística y si puede ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios o debe serlo a instancia de las Administraciones Públicas o de los propietarios, en función de lo que determine la legislación urbanística autonómica».

En el auto de admisión se identifican como normas que, en principio, serán objeto de interpretación el art. 8.1 en relación con el art. 7 y 13.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley, del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

El escrito de interposición formulado por la representación procesal de la parte recurrente en la instancia.

La parte recurrente, como consecuencia de la limitación acordada en el auto de admisión, circunscribe su escrito de interposición a tres aspectos concretos:

3.1- La ordenación propuesta por un plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística.

La determinación de si estamos o no ante una transformación urbanística no puede ser enjuiciada atendiendo únicamente al artículo 7 del TRLSRU, pues ha de tenerse en cuenta que se trata de un Plan Especial que contiene una concreta ordenación urbanística para la implantación de este tipo de actividades industriales. Lo importante no es tanto en qué concreto apartado del artículo 7 TRLSRU se subsume este tipo de actuación, sino que estamos ante un plan de ordenación urbanístico y, como tal, está sometido a la normativa urbanística. Una cosa son las autorizaciones pertinentes conforme a la normativa del sector eléctrico, y otra, la normativa urbanística que deviene aplicable a un plan de ordenación urbanística, como el que nos ocupa.

Sostienen que, desde una óptica puramente material o física, instalar casi 130.000 paneles solares en un millón de metros cuadrados de suelo junto con su correspondiente centro de control, subestación eléctrica y nueve centros de transformación, donde actualmente se desarrolla un uso natural del suelo, es una actuación de transformación urbanística. Para pasar de un uso agrícola a un uso industrial se requiere un plan urbanístico, y ese instrumento de planeamiento está sometido a la legislación urbanística, cuya inobservancia es precisamente lo que achaca a la sentencia impugnada.

Añaden que en cualquier caso, el debate resulta estéril porque el artículo 8.1 TRLS, al regular la legitimación para formular planes de ordenación urbanística engloba por igual a las actuaciones de transformación urbanística y a las edificatorias. Y el Plan Especial cuestionado, prevé tanto la conexión a redes como la creación de accesos rodados al interior del ámbito y la edificación de un centro de control, una subestación eléctrica y 9 centros de transformación, por lo que es evidente que también existen actuaciones edificatorias.

Insisten en que la transformación urbanística del ámbito es evidente más allá de que se pueda encuadrar en uno u otro de los supuestos que recoge el artículo 7 del TRLSRU, y que el artículo 8.1 no realiza distinciones entre los diferentes supuestos enunciados en el precepto precedente, sino que los engloba a todos por igual al establecer la iniciativa de planeamiento, por lo que basta con constatar que estamos ante una actuación urbanística, sometida a la normativa sectorial que le es propia.

3.2.- No puede redactarse, tramitarse, ni aprobarse ese Plan Especial a instancias de una mercantil que no es propietaria de un solo metro cuadrado del suelo afectado.

Conforme a la normativa vigente tanto estatal, como autonómica, Alten Renovables Iberia 1, S.L.U. como tercera no propietaria, no está legitimada para redactar y presentar ante la Administración Local un instrumento de ordenación sobre suelos ajenos con, a mayores, la oposición de los propietarios, pues son estos los verdaderos legitimados, cumpliendo los requisitos legalmente establecidos, para redactar y tramitar los instrumentos urbanísticos pertinentes.

La sentencia dictada en la instancia, por tanto, al reconocer legitimidad a Alten Renovables para redactar y promover el Plan Especial ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 8.1 TRLSRU, razón por la que dicha sentencia debe ser casada, y anulado el referido Plan Especial.

3.3.- El Plan Especial aprobado vulnera los derechos que la normativa estatal reconoce a favor de los propietarios del suelo en el art. 13.2.b) del TRLSRU, en concreto, el derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.

Los terrenos sobre los que se pretende implantar la central de energía fotovoltaica están clasificados por el vigente Plan General de Meco como suelo urbanizable no sectorizado, y el artículo 22.1.a) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid (LSCM), les permite promover la sectorización de sus terrenos y, para ello, el Plan de Sectorización.

En el presente caso, no son ni los propietarios, ni la Administración, quienes redactan y promueven un plan urbanístico sobre estos terrenos; es una mercantil la que, sin ser titular de un solo metro cuadrado de suelo, redacta y promueve un Plan Especial, el cual no solo contempla unos usos que hacen imposible el aprovechamiento agrario tradicional de los mismos por sus propietarios, sino que va a privarles del propio derecho de propiedad, lo que no es admisible, no pudiendo justificarse tal actuación en la normativa del sector eléctrico, como lo hace la sentencia impugnada, que yerra cuando afirma que la normativa del sector eléctrico enerva los derechos del artículo 13. Ni la declaración de utilidad pública a que se refiere dicha sentencia, ni cualquier otra previsión de dicha normativa sectorial pueden enervar esos derechos básicos, concluyendo que la sentencia de instancia, al desestimar el recurso, ha vulnerado el artículo 13.2.b) del TRLSRU.

El escrito de oposición formulado por la representación procesal de Alten Renovables Iberia 1. S.L.U.

Atendiendo a la cuestión con interés casacional objetivo fijada en el auto de admisión, expone la interpretación que, a su juicio, resulta aplicable al caso -Plan Especial de Infraestructura para la promoción de una instalación renovable- y que es coherente con el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y la sistemática del TRLSRU. Y visto que los recurrentes no han planteado recurso de casación autonómica, el presente recurso debe ceñirse exclusivamente a interpretar la normativa estatal, en concreto, el art. 8.1 en relación con el art. 7 y 13.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

4.1.- La tesis sostenida por los recurrentes, interpretando el supuesto de hecho del art. 8 del TRLSRU (proponer la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística y las edificatorias) separadamente de la interpretación que del concepto de actuación de transformación urbanística y edificatoria prevé el art. 7 del TRLSRU e integrándola de forma dialéctica con la legislación urbanística madrileña, no resulta correcta.

Dos argumentos opone al respecto: (i) debe atenderse primordialmente al concepto de «transformación urbanística» previsto en la propia ley, mientras que los recurrentes efectúan una valoración subjetiva y desconectada de la norma sobre lo que es una actuación de transformación material del suelo; (ii) no resulta procedente pretender en sede casacional que la interpretación del art. 8 del TRLSRU se haga descansar en la configuración que, para los distintos tipos de planes, se realizan en la legislación de las Comunidades Autónomas.

El Plan Especial de Infraestructuras que nos ocupa, no es reconducible, pese a los esfuerzos de los recurrentes, al escenario de transformación urbanística previsto en el art. 7, por lo que no le resultan de aplicación tampoco las previsiones del art. 8 del TRLSRU, siendo tal interpretación respetuosa con el haz de derechos reconocidos por el art. 13.2 del Texto Refundido, añadiendo que el desarrollo urbanístico, como uso residencial, de los suelos incluidos bajo el ámbito del PEI no resulta posible ni a corto o medio plazo, por lo que los propietarios recurrentes no tienen más que una mera expectativa cuya materialización futura resulta incierta.

En cualquier caso, las facultades del derecho de propiedad de los propietarios en las distintas clases de suelo deben ponderarse con la condición estatutaria del derecho de propiedad ( art. 33 CE), que cede frente a la ejecución de infraestructuras de interés general como la que nos ocupa, que no constituyen actuaciones de transformación urbanística a los efectos del TRLSRU, sino actuaciones de planificación, que buscan autorizar la implantación de infraestructuras de utilidad pública e interés general establecido por ley, recordando que el interés general subyacente en las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante fuentes renovables es expresamente reconocido, a efectos expropiatorios, en el art. 54 de la Ley de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

En consecuencia, procede responder a la cuestión que presenta interés casacional en el sentido de que los Planes Especiales de Infraestructuras como el objeto concreto de estos autos no es una actuación de transformación urbanística conforme al tenor del art. 7 del TRLS y, por ende, no le resulta de aplicación los requisitos de iniciativa previstos en el art. 8 del mismo cuerpo legal.

4.2.- Si se concluyese, a efectos puramente hipotéticos, que estamos ante una actuación de transformación urbanística del art. 7 del TRLSRU, tendría que dirimirse en el presente recurso: (i) si el derecho de iniciativa reconocido a los propietarios en el art. 8 del TRLSRU debe entenderse igualmente reconocido a los superficiarios, como es el caso de Alten renovables; y (ii) aun en caso negativo, la legislación de las CCAA puede ampliar, siempre respetando el contenido mínimo previsto en el art. 8, y, por tanto, extender a otros sujetos el derecho a la iniciativa, incluyendo a los "particulares" no propietarios.

En este último caso, esta Sala, tras fijar la doctrina casacional deberá ordenar, ex. art. 93.1 de la LJCA, la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia en la instancia, para que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dicte nueva sentencia pronunciándose sobre este particular, esto es, si la LSCM faculta para que "particulares" no propietarios promuevan la aprobación de un Plan Especial de Infraestructura para la implantación de una instalación fotovoltaica.

Partiendo de esa base, sostiene que procede responder a la cuestión que presenta interés casacional en el sentido de que las CCAA sí pueden desarrollar la legislación básica estatal ampliando los sujetos que ostentan la iniciativa en la tramitación de actuaciones de transformación urbanística, concluyendo que la legislación autonómica madrileña podía ampliar la iniciativa para promover los instrumentos de planeamiento siempre y cuando estuviesen incluidas las Administraciones públicas y los propietarios, correspondiendo en cualquier caso la interpretación de mencionada ley urbanística autonómica en exclusiva al Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Y concluye interesando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas causadas a la parte recurrente, y subsidiariamente, en caso de entender esta Sala que el PEI es una actuación de transformación urbanística y que, pese a ello, no se reconoce el derecho de iniciativa a los superficiarios, existiendo habilitación legal para la ampliación del derecho de iniciativa en la legislación autonómica, la interpretación sobre su extensión corresponde en exclusiva al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por lo que tras la fijación de la doctrina casacional, este Tribunal, ex. art. 93.1 de la LJCA, deberá acordar la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que, a la vista de la doctrina casacional fijada, interprete la legislación autonómica aplicable.

El escrito de oposición formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Meco.

5.1.- La ordenación propuesta por el Plan Especial para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una infraestructura y, por consiguiente, no constituye la ordenación de una actuación de transformación urbanística.

La resolución del presente recurso de casación se ha de resolver atendiendo exclusivamente a los preceptos de la normativa estatal, sin entreverar otras definiciones del concepto de transformación urbanística que la normativa autonómica pueda prever. La interpretación de la normativa autonómica queda extramuros del presente recurso, siendo tal labor atribuible exclusivamente a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el marco del oportuno recurso de casación autonómico.

La parte recurrente suple la falta de justificación de que nos encontramos ante la ordenación de una actuación urbanística, con el argumento de que el artículo 13 del TRLS reconoce un haz de derechos a los propietarios del suelo que deben ser respetados con independencia de si es de aplicación o no el artículo 7 del TRLSRU. Dicha tesis no puede prosperar porque la implantación de una instalación de energía fotovoltaica que ordena el Plan Especial impugnado no tiene encaje en ninguna de las definiciones recogidas en el artículo 7 del TRLS, en la medida que nos encontramos ante un Plan Especial que ordena una infraestructura, tal y como se resolvió en la sentencia impugnada.

Los recurrentes desisten de la labor de subsumir la instalación de energía fotovoltaica ordenada por el Plan Especial en la definición de actuación de transformación urbanística recogida en el artículo 7.1 del TRLSRU; lo que confirma que no nos encontramos actos de transformación urbanística, al no tener encaje legal en dicho precepto.

Tampoco cabe entender que estemos ante una actuación edificatoria conforme al artículo 7.2 del TRLSRU, ya que se está ordenando la implantación de una instalación fotovoltaica que precisará de las oportunas construcciones de apoyo de marcada sencillez técnica y de escasa entidad necesarias para el normal funcionamiento de la planta.

En definitiva, nos encontramos ante una infraestructura eléctrica de interés general conforme a la normativa sectorial de aplicación (artículo 54 de la Ley de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico), que no puede ser conceptuada como una actuación de transformación urbanística a los efectos del artículo 7 del TRLSRU.

5.2.- El Plan Especial de Infraestructuras sí puede redactarse y tramitarse por una mercantil que no es propietaria del suelo, en la medida que no nos encontramos ante actos de transformación urbanística, ni edificatorias.

El ordenamiento jurídico reconoce a Alten Renovables la iniciativa para redactar y tramitar el Plan Especial que ordena la actuación de implantación de una infraestructura eléctrica conforme al artículo 36.2.a). 3ª de la LSCM, haciendo suya la conclusión alcanzada al respecto por la sentencia de instancia.

Sostiene que la iniciativa para elaborar y tramitar un Plan Especial que ordene un elemento de la red pública de infraestructura no se restringe a las Administraciones Públicas y a los propietarios del suelo conforme a la normativa urbanística autonómica, por lo que la sentencia impugnada no vulnera el artículo 8.1 del TRLSRU, en tanto que no resulta aplicable cuando la iniciativa no tiene por fin promover una actuación de transformación urbanística o edificatoria.

Y añade que para el supuesto hipotético que se entendiera que el Plan Especial ordena una actuación urbanística, Alten Renovables también tendría reconocida la iniciativa para promover el Plan Especial en su condición de superficiaria del suelo, a partir de una interpretación conjunta del artículo 8.1 del TRLSRU en conexión con el artículo 53 de ese texto normativo.

En todo caso, la normativa objeto de interpretación es básica, luego nada impide a que la normativa autonómica amplíe los sujetos a los que se le atribuye la iniciativa de las actuaciones de transformación urbanística, concluyendo que para el caso de que se determine que la ordenación propuesta por un plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística, habrá de analizarse la normativa autonómica a los efectos de resolver si la iniciativa para proponer la ordenación está reconocida a terceras personas distintas al propietario del suelo.

5.3.- El Plan Especial aprobado no vulnera los derechos que la normativa estatal reconoce a favor de los propietarios del suelo en el art. 13.2 del TRLSRU.

Se trata de un derecho limitado a los supuestos en los que el instrumento de ordenación permite la transformación del suelo rural a urbano, esto es, cuando el instrumento prevé actuaciones de transformación urbanísticas o edificatorias, que no es el caso.

Insiste en que no nos encontramos ante la ordenación de actuaciones de transformación urbanística, sino ante actuaciones de implantación de una infraestructura, y que como ya advirtió la Arquitecta Municipal, es altamente improbable que se llegue a materializar una transformación del suelo a largo plazo.

Por tanto, el Plan Especial no incumple el TRLSRU en la medida que no es de aplicación el derecho reconocido a los propietarios en el artículo 13.2.b). Tampoco conculca el artículo 22.1.a) de la LSCM al no encontrarnos ante una promoción de sectorización del suelo, concluyendo que el Plan Especial es ajustado a derecho, solicitando por ello la desestimación del recurso interpuesto, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, y, de manera subsidiaria, para el caso de que se determine que nos encontramos ante la ordenación de un acto de transformación urbanística, fije que la decisión judicial que resuelva el procedimiento deberá analizar la normativa autonómica a los efectos de determinar si la iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística se hace extensible a terceras personas que no son propietarias del suelo.

Marco legal aplicable.

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) dentro de su Título I (condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos), Capítulo 2 (Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística) regula en el art. 7 las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias, disponiendo en lo que aquí nos ocupa que:

«1. A efectos de esta ley, se entiende por actuaciones de transformación urbanística:

a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen:

1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior.

b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

2. Siempre que no concurran las condiciones establecidas en el apartado anterior, y a los solos efectos de lo dispuesto por esta ley, se entiende por actuaciones edificatorias, incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización:

a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.

b) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. ( ...)».

Por lo que se refiere a la iniciativa pública y privada de las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias, el art. 8 dispone en su primer apartado que:

«1. La iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística y las edificatorias podrá partir de las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las condiciones dispuestas por la ley aplicable, los propietarios. (...)».

Seguidamente, en el Capítulo III, relativo al estatuto jurídico de la propiedad del suelo, en el art. 13 se determina el contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural, disponiendo en el art. 13.2.b) que:

«2. En el suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado las facultades del derecho de propiedad incluyen las siguientes:

b) El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución (...)».

Examen de las cuestiones que suscitan interés casacional objetivo.

7.1- Solicita el auto de admisión que nos pronunciemos, por apreciar la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre (i) si la ordenación propuesta por un plan urbanístico para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica es una ordenación de una actuación de transformación urbanística, y (ii) si dicha ordenación puede ser promovida y tramitada a instancia de particulares no propietarios, o debe serlo a instancia de las Administraciones Públicas o de los propietarios, en función de lo que determine la legislación urbanística autonómica.

La respuesta se efectuará interpretando exclusivamente la normativa estatal antedicha, concretamente, el art. 8.1 en relación con el art. 7 y 13.2.b) del TRLSRU, dejando al margen el resto de normativa invocada, que por tratarse de legislación autonómica, su interpretación queda bajo la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia y queda extramuros del presente recurso de casación, significando que los recurrentes no han interpuesto recurso de casación autonómico, no pudiendo apreciarse por tanto el entrecruzamiento normativo que aduce la parte recurrente.

7.2.- El art. 7 del TRLSRU, determina qué a efectos de lo dispuesto en esa ley, se entiende por actuaciones de transformación urbanística: las actuaciones de nueva urbanización, las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización y las actuaciones de dotación, sin perjuicio de las actuaciones edificatorias.

Como ponen de manifiesto las sentencias de este Tribunal nº 205 y 206/2021, ambas de 16 de febrero de 2021, recaídas en los recursos de casación nº 8387/2019 y 8388/2019, a propósito de las reservas de suelo para VPO, la diferenciación en la práctica de las distintas actuaciones sobre el medio urbano reguladas en mencionado art. 7 del TRLSRU, no resulta sencilla, a la vista de los términos generales en que se formula la delimitación del concepto jurídico, por una parte y, de otra, la relevancia económica que subyace.

Es necesario diferenciar, entre actuaciones de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado en los términos previstos en el art. 7.1.a).1), de las actuaciones de urbanización que tengan por objeto la reforma o renovación de la urbanización (art. 7.1.a).2) y las actuaciones de dotación (art. 7.1.b) lo que obliga a delimitarlas, pues no es esta una cuestión baladí, atendidos los diferentes deberes urbanísticos asociados a unas y otras actuaciones. Y es que como con significativa expresividad tiene dicho este Tribunal "la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es "hacer ciudad" ---cuenta con un plus cualitativo---, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es "mejorar ciudad", con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una "ciudad diferente", mientras que la actuación de dotación consigue una "ciudad mejor" que no pierde su idiosincrasia".

En consecuencia, un elemento esencial de las actuaciones de transformación urbanística es la creación de ciudad o de suelo urbanizado, y no la implantación y ordenación de un uso singular.

7.3.- Para abordar las cuestiones suscitadas, conviene recordar que como hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la reciente STS n.º 1.465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, la cuestión de interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias concurrentes. Y en el concreto caso examinado:

(i). Se trata de la aprobación definitiva del "Plan Especial para la implantación de una central solar fotovoltaica en Meco". Estamos ante un planeamiento de desarrollo con una concreta finalidad, posibilitar la implantación de una central solar fotovoltaica de 49,98 MWp, así como su línea subterránea de conexión con la subestación eléctrica existente de Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U. en el término municipal de Meco.

(ii). Esta planta solar fotovoltaica, afecta a suelos de diferente clasificación y calificación urbanísticas del municipio de Meco, por lo que, ante la naturaleza de la obra, la entidad de la actuación y ante la posibilidad, en determinados casos, de las servidumbres y/o expropiaciones precisas para ello, de acuerdo con lo determinado en el art.50.1.a) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid ( LSCM) se estimó necesaria la redacción y tramitación de mencionado Plan Especial.

(iii). El planeamiento general vigente de Meco es su Plan General, aprobado definitivamente mediante acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en fecha 24 de septiembre de 2009 (BOCM nº251, de fecha 22 de octubre de 2009).

(iv). Los suelos donde se implantarán la totalidad de los paneles solares de generación de energía, así como los suelos por donde discurren las líneas subterráneas de MT que conectan los diferentes predios de paneles solares fotovoltaicos, están clasificados por el Plan General como suelo urbanizable no sectorizado. Y los suelos por donde discurrirá la línea subterránea de AT (132 KV) que conectará la central solar fotovoltaica con la subestación de Iberdrola, al otro lado de la carretera M-116, están clasificados, en su mayoría, como suelo urbanizable sectorizado (redes supramunicipales y generales adscritas a los Sectores A, B y C); en este tramo por donde discurrirá la línea subterránea también se encuentran el arroyo de Las Monjas (suelo no urbanizable de especial protección ambiental DPH) y la carretera M-116 (suelo no urbanizable de especial protección de infraestructuras).

(v). - En cuanto a la calificación de los suelos afectados por el Plan Especial, los suelos donde se implantarán la totalidad de los paneles solares y por donde discurren las líneas subterráneas de MT, en su condición aún de suelos no urbanizados y remitidos a un futuro Plan de Sectorización, se califican por el Plan General como uso "agropecuario regadío". Los suelos por donde discurrirá la línea subterránea de AT (132 KV) como redes públicas, zonas verdes, infraestructuras y equipamientos adscritos a los Sectores referidos; los tramos correspondientes a la zona del arroyo de Las Monjas, como "cauces y riberas" y el de la carretera M-116, como "red viaria".

(vi). En la actualidad no existen edificaciones, ni instalaciones en los terrenos objetos del Plan Especial. No obstante, colindante al ámbito, junto al Predio 1, existen unas naves agro-ganaderas construidas en la década de los 90, junto a una de las acequias; al Sur del Predio 4, se encuentra el centro de transporte del gasoducto Algete-Yela; y al Noroeste del Predio 4, están las instalaciones del centro hípico "Meco-ocio", en colindancia con la carretera M-121.

(vii). Se trata de una instalación con una vida útil de acuerdo con lo recogido en el Plan Especial. Y así el apartado 2.2.1 Bloque III Doc. Normativo incluye que una vez concluida su vida útil se procederá a su desmantelamiento y restitución del estado original de los terrenos afectados, adjuntando presupuesto de desmantelamiento.

7.4.- La sentencia de esta Sala y Sección nº 1279/2021, de 28 de octubre de 2021 (rec. 4602/2020) -que se remite a otra dictada por la Sección 3º en el rec. de casación núm. 5521/2020- para el caso de una autorización administrativa de instalaciones eléctricas, en concreto la aprobación del proyecto de ejecución y declaración de utilidad pública de una línea aérea de 20 KV, se pronuncia sobre la necesidad de la previa aprobación del Plan Especial de Infraestructuras antes del otorgamiento de la autorización recurrida, así como los efectos y consecuencias de tal omisión.

Nos recuerda que, conforme a la sentencia de 21.09.2015 (rec. 4144/2012) «cabe distinguir con nitidez, con base en el principio de separación de legislaciones, el ámbito material que corresponde a la autorización administrativa requerida para la construcción de instalaciones e infraestructuras eléctricas en el marco regulatorio del sector eléctrico, conforme a lo dispuesto en la Ley 24/2013, de las autorizaciones exigidas por la regulación sectorial de ordenación del territorio o planificación urbanística, o por la legislación ambiental, aunque todas ellas deban concurrir para poder llevar a cabo la ejecución de las instalaciones eléctricas proyectadas.

Cabe referir al respecto que el artículo 5.1 de la Ley 24/2013 sanciona el principio de coordinación de la planificación energética con la planificación urbanística, y establece que las infraestructuras eléctricas se consideraran sistema generales, pero no contiene ninguna prescripción acerca de que el instrumento de ordenación del territorio o el plan urbanístico correspondiente deban ser aprobados con carácter previo al otorgamiento de las autorizaciones administrativas reguladas en el artículo 53 del citado texto legal .

La finalidad de este tipo de autorizaciones no es otra que permitir la realización de cualquier obra de infraestructura que implique o lleve consigo la posterior ocupación de terrenos y la modificación física del mismo; pero si en casos como el presente, en los que la instalación tiene una finalidad de dotar de servicios a los ciudadanos o beneficiar a los consumidores, y aún sin haberse procedido a ocupar los terrenos ni a ejecutar las obra se declarase la nulidad radical de la autorización, se perjudicaría al interés general, al producirse un retraso innecesario en la realización de las obras al tener que iniciar nuevamente el procedimiento de concesión de la autorización con su correspondiente dilación en el tiempo.

Por ello, consideramos que la sentencia impugnada no debía haber declarado la nulidad de pleno derecho de la resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de 2 de noviembre de 2017, porque una vez determinado que, conforme a la legislación urbanística de la Comunidad de Madrid, era necesaria la elaboración de un Plan Especial de Infraestructuras -pronunciamiento que este Tribunal Supremo no puede revisar en el marco del recurso de casación, por tratarse de la interpretación del derecho público de una Comunidad Autónoma que corresponde al Tribunal Superior de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa- , debió limitarse a entender que la ejecución del proyecto de construcción de la línea eléctrica cuestionada así como la ocupación de los bienes y derechos afectados podía realizarse cuando el promotor de la infraestructura eléctrica contase además de con la autorización administrativa regulada en el artículo 53 de la Ley 24/2013 , con la correspondiente licencia urbanística, licencia de obras y con la licencia ambiental en los supuestos previstos en la legislación sectorial estatal o de la Comunidad Autónoma, de modo que la carencia de dicho Plan Especial de Infraestructuras solo determinaría la anulación de dicha resolución, en los términos del artículo 48.2 de la Ley 39/2015 , por cuanto no se contempla expresamente que la eficacia de la autorización administrativa estaba supeditada a la aprobación del citado instrumento de planeamiento, con carácter previo o posterior al otorgamiento de la autorización administrativa de carácter energético».

Queda patente, así, la interconexión existente entre las autorizaciones de instalaciones energéticas y las exigencias de la regulación sectorial de ordenación del territorio o planificación urbanística correspondiente.

Desde esta perspectiva, nada cabe objetar a la aprobación de un Plan Especial que -al amparo del art. 50.1.a) de la LSCM- ordena una infraestructura como la que aquí nos ocupa, recogiendo las especificidades de las diferentes clases de suelo por las que discurre, estableciendo una ordenación pormenorizada, que respeta la ordenación estructurante establecida por el planeamiento general del municipio, cohonestando la relación e íntima conexión existente entre la autorizaciones de instalaciones energéticas y las exigencias normativas territoriales.

7.5.- Partiendo de tales consideraciones, a nuestro juicio, el Plan Especial para la implantación de una central solar fotovoltaica en Meco, no es susceptible de subsunción en ninguna de las distintas «actuaciones de transformación urbanística» previstas en el art. 7.1 del TRLSRU, ya que no estamos ante una nueva urbanización, que suponga el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. Tampoco estamos ante actuaciones de reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, ni ante actuaciones de dotación, esto es, las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado, por lo que difícilmente cabría apreciar que estamos ante una actuación de transformación urbanística.

Los recurrentes son conscientes de la dificultad de integrar el caso examinado en lo dispuesto en el art. 7.1 referido, y por ello sostienen que lo relevante, no es tanto en qué concreto apartado del artículo 7 TRLSRU se subsume este tipo de actuación, sino que estamos ante un plan de ordenación urbanístico y, como tal, está sometido a la normativa urbanística, alegando que desde una óptica puramente material o física, instalar casi 130.000 paneles solares en un millón de metros cuadrados de suelo junto con su correspondiente centro de control, subestación eléctrica y 9 centros de transformación, donde actualmente se desarrolla un uso natural del suelo, es una autentica actuación de transformación urbanística. Añadiendo que pasar de un uso agrícola a un uso industrial y lucrativo a instancia de una sociedad mercantil constituye una evidente transformación urbanística del suelo.

No compartimos tal argumentación jurídica. Por un lado, los recurrentes obvian las concretas determinaciones legales, sobre lo que ha de entenderse por «actuaciones de transformación urbanística» conforme al art. 7 TRLSRU, y por otro, eluden que estamos ante un Plan Especial que ordena una infraestructura eléctrica, más en concreto, una infraestructura de interés general, de acuerdo con la Ley del Sector Público.

Como hemos dicho, los suelos donde se implantarán la totalidad de los paneles solares de generación de energía, así como los suelos por donde discurren las líneas subterráneas de MT que conectan los diferentes predios de paneles solares fotovoltaicos, están clasificados por el Plan General de Meco como suelo urbanizable no sectorizado (SUNS) y mientras no se produzca un cambio de categoría del suelo, será de aplicación el régimen del suelo no urbanizable de protección, siendo un hecho no controvertido que no se ha aprobado ningún Plan de Sectorización.

Estamos ante un Plan Especial que ordena una infraestructura energética de interés general, que no altera por sí mismo, la situación básica del suelo, que sigue clasificado como suelo urbanizable no sectorizado y no convierte el suelo en urbanizado. No comporta sectorización, urbanización, asignación de aprovechamientos urbanísticos, cesiones obligatorias, ni exige reparto de beneficios y cargas. No crea ciudad, ni ordena ninguna actuación de transformación urbanística material en los términos previstos en el art. 7 del TRLSRU, limitándose a ordenar un uso singular infraestructural permitido en el Plan General de Meco (art. 9.2.2 de su Normativa Urbanística) y en el art. 26 de la LSCM.

Y por lo que se refiere al cambio de "uso agrícola" a un uso industrial y lucrativo que aducen los recurrentes, tal circunstancia, en sí misma considerada, tampoco evidencia actuaciones de «transformación urbanística», pues no conlleva urbanización alguna, no crea tejido industrial, es técnicamente reversible y el suelo sigue siendo urbanizable no sectorizado, no habiéndose aprobado Plan de Sectorización o planeamiento de desarrollo.

En realidad, lo que se produce es una autorización de un uso distinto del agrícola/regadío, a favor de otro uso compatible singular de infraestructuras (energético/industrial) pero sin alterar el estatuto urbanístico del suelo, clasificado como SUNS que queda fuera del proceso de urbanización, no realizándose ninguna actuación de transformación urbanística. Dicho de otro modo, la autorización de un uso energético en suelo urbanizable no sectorizado no modifica su clasificación, ni lo convierte en suelo industrial, mientras no exista sectorización y ordenación pormenorizada, lo que no acontece en el presente caso.

Cuestión distinta sería que con ocasión de ese Plan Especial que ordena una infraestructura para la implantación de una central solar fotovoltaica, se procediese a la sectorización del SUNS, reclasificando u ordenando el suelo para uso industrial energético, estableciendo una urbanización pormenorizada asociada, pues en tal caso, sí estaríamos ante una ordenación de transformación urbanística, en los términos pretendidos por los recurrentes, lo que reiteramos, no concurre en el supuesto examinado, significando que conforme a la normativa autonómica aplicable -art. 50.1.a) de la LSCM- el Plan Especial puede aprobar la implantación de una infraestructura de generación de energía eléctrica, sin perjuicio que las instalaciones a las que se refiere el mismo sean objeto de oportuna tramitación a los efectos de obtener las correspondientes autorizaciones administrativas y aprobación del proyecto.

7.6.- Mantienen los recurrentes que, en cualquier caso, el debate resulta estéril porque el artículo 8.1 TRLS, al regular la legitimación para formular planes de ordenación urbanística engloba por igual a las actuaciones de "transformación urbanística" y a las "edificatorias". Y como quiera que el Plan Especial impugnado, prevé tanto la conexión a redes como la creación de accesos rodados al interior del ámbito y la edificación de un centro de control, una subestación eléctrica y 9 centros de transformación, resulta evidente que existen actuaciones edificatorias.

Nuevamente no podemos compartir tal argumentación. No estamos ante actuaciones "edificatorias" en los términos recogidos en el art. 7.2 del TRLSRU. Como se ha dicho, se trata de un Plan Especial que ordena una infraestructura eléctrica de interés general, que precisará de determinadas construcciones de apoyo técnico para el óptimo funcionamiento de la planta fotovoltaica, tratándose de construcciones necesarias para la prestación de servicios de utilidad pública o de interés general, con independencia de su titularidad pública o privada, en los términos expresamente previstos en el art. 50.1.a) de la LSCM, como expresamente refleja la sentencia impugnada, sin que en ningún caso generen derecho a aprovechamiento urbanístico alguno en el Plan Especial.

En definitiva, tales construcciones no son subsumibles tampoco en el art. 7.2 del TRLSRU, a efectos de calificar las mismas como «actuaciones de transformación urbanística».

7.7.- Consecuencia de lo expuesto, es que la ordenación de infraestructura propuesta por mencionado Plan Especial puede ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios, pues no nos encontramos ante actuaciones de transformación urbanística, ni edificatorias del art. 7.

Ciertamente, el art. 8.1 del TRLSRU restringe la iniciativa para proponer la ordenación de actuaciones de transformación urbanística y edificatorias a las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las condiciones dispuestas por la ley aplicable, a los propietarios. No obstante, en la medida que Alten Renovables no propone la ordenación de actuaciones de transformación urbanística, ni edificatorias, sino un Plan Especial para la ordenación de una infraestructura de interés general (de acuerdo con la Ley del Sector Eléctrico), ninguna objeción cabe efectuar a la iniciativa formulada por tal entidad privada.

Como razona la sentencia impugnada, cuyos razonamientos compartimos:

«El objeto del Plan Especial es, como ya se indicó, la implantación de una central solar fotovoltaica de 49,98 MWp, así como su línea subterránea de conexión con la subestación eléctrica existente de Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U., en el término municipal de Meco. Por lo tanto, se trata de un sistema fotovoltaico conectado a red eléctrica. Dicha implantación constituye, de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, un servicio de interés económico general ya que está destinado a una de las actividades sometidas a la regulación del sector eléctrico de conformidad con el artículo 1 de dicha Ley por lo que, al amparo de los artículos 54.1 de la Ley del Sector Eléctrico y 140.1 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, se declara como de utilidad pública.

Sobre tal base una instalación fotovoltaica tiene la consideración de actividad industrial que constituye una infraestructura de titularidad privada en los términos del artículo 36.2 a). 3º de la LSCM puesto que, conforme al artículo 2 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, debe ser llevada a cabo por sociedades mercantiles que tengan como objeto social exclusivo el desarrollo de las mismas y teniendo tal consideración el artículo 50.1 a) de la LSCM no exige una titularidad específica en relación con el suelo sobre el que se vaya a ubicar ya que, en este caso, la finalidad de un Plan Especial es la de "Definir cualquier elemento integrante de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como las infraestructuras y sus construcciones estrictamente necesarias para la prestación de servicios de utilidad pública o de interés general, con independencia de su titularidad pública o privada", de suerte tal que la declaración de utilidad pública de la instalación, de conformidad con el artículo 56.1 de la Ley del Sector Eléctrico, "llevará implícita en todo caso la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa».

Desde esta perspectiva, la sentencia no vulnera el art. 8.1 del TRLSRU que como decimos, no resulta aplicable al caso, por cuanto la iniciativa no tiene por fin promover la ordenación de actuaciones de transformación urbanística, ni edificatorias, y por tanto, no se restringe a las Administraciones Públicas y demás entidades adscritas o dependientes y a los propietarios del suelo, conforme a la normativa urbanística autonómica.

7.8.- El Plan Especial aprobado tampoco vulnera derechos que la normativa estatal reconoce a favor de los propietarios del suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado en el art. 13.2.b) del TRLSRU, en concreto, el derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.

Y decimos esto, porque el suelo donde se implantarán la totalidad de los paneles solares de generación de energía, así el suelo por donde discurren las líneas subterráneas de MT que conectan los diferentes predios de paneles solares fotovoltaicos, están clasificados por el Plan General de Meco de 2009 como suelo urbanizable no sectorizado, cuyo régimen es el del suelo no urbanizable de protección en tanto no se produzca el cambio de categoría mediante un Plan de Sectorización, lo que todavía no se ha producido .

Es más, consta en autos que desde la vigencia del Plan (2009) ninguno de los cuatro sectores urbanizables con uso global residencial, previamente sectorizados por el Plan (incluso uno de ellos con ordenación pormenorizada) se ha desarrollado. Por tanto, la implantación de esa instalación de utilidad pública en estos suelos no impide su desarrollo urbanístico en un futuro y el de los suelos colindantes, puesto que el desarrollo de estos suelos es inviable en sí mismo, pues sería imposible desarrollarlos sin que antes no se hubieran desarrollado el resto de los suelos urbanizables sectorizados de uso residencial, tal y como recoge la propia Memoria justificativa del Plan General, en el punto 2.2. Estructura general y orgánica del territorio, a señalar que:

«De acuerdo con los objetivos generales y los criterios de ordenación establecidos para el Plan General, la delimitación y la ubicación del suelo urbanizable responde a un modelo de crecimiento que se desarrolla desde el núcleo existente hacia el sur, buscando el generar ciudad espacialmente continua. Los Suelos Urbanizables Sectorizados, serán los que se desarrollen en una primera fase, por las características de esta clase de suelo y el Plan General incorpora la ordenación pormenorizada de dos sectores. Los Suelos Urbanizables No Sectorizados se podrán empezar a desarrollar cuando éstos estén agotados y se encuentran ubicados en el sureste del término municipal, limitando con la ZEPA».

Resumiendo, no hay posibilidad de desarrollo urbanístico de estos suelos, que no podrán a corto, medio e incluso a largo plazo desarrollarse urbanísticamente como uso residencial, pues insistimos, ni siquiera los sectores de suelo urbanizable sectorizado de uso residencial aprobados, se han desarrollado aún, por lo que los propietarios aquí recurrentes solo ostentan una mera expectativa cuya materialización futura resulta incierta, no contando con ningún derecho que pueda entenderse patrimonializado, no vulnerándose en definitiva los derechos y facultades de los propietarios en un futuro desarrollo del suelo.

7.9.- En último término, por lo que se refiere a las alegaciones vertidas con relación a la Resolución de 11 de diciembre de 2023, de la Dirección General de Transición Energética y Economía Circular, reconociendo la utilidad pública para la instalación de una planta fotovoltaica "PFV Solar Meco" y efectos de tal declaración, reiteramos que hay que distinguir, con base en el principio de separación de legislaciones, el ámbito material que corresponde a la autorización administrativa requerida para la construcción de instalaciones e infraestructuras eléctricas en el marco regulatorio del sector eléctrico, conforme a lo dispuesto en la Ley 24/2013, de las autorizaciones exigidas por la regulación sectorial de ordenación del territorio o planificación urbanística, que aquí nos ocupa, sin perjuicio que todas ellas deban concurrir para poder llevar a cabo la ejecución de tal infraestructura.

Es en ese concreto marco, en el que la sentencia impugnada razona que la declaración de utilidad púbica enerva las facultades derivadas del derecho de propiedad del suelo en situación rural y recogidas en el artículo 13 TRLSRU, a lo que nada cabe objetar, pues la declaración en concreto de utilidad pública para la instalación citada lleva implícita la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados e implica la urgente ocupación, a los efectos del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, de acuerdo con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley del Sector Eléctrico.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De acuerdo con lo razonado, la respuesta a la cuestión de interés casacional aquí planteada debe ser la siguiente:

«La ordenación propuesta por un Plan Especial para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica no es una ordenación de una actuación de transformación urbanística ni edificatoria, en los términos del art. 7 del TRLSRU, pudiendo ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios».

Aplicación de los anteriores pronunciamientos al caso.

En consonancia con lo expuesto, y de conformidad con el orden de pronunciamientos que nos impone el artículo 93 de la Ley jurisdiccional, en la medida que la sentencia impugnada, como se ha venido razonando, se ajusta plenamente a las anteriores consideraciones, debe ser confirmada con la consiguiente desestimación del recurso de casación interpuesto, pues la ordenación propuesta por un Plan Especial para la implantación de una instalación de energía fotovoltaica no es una ordenación de una actuación de transformación urbanística ni edificatoria, conforme al art. 7 del TRLSRU, no resultando aplicable la concreta iniciativa prevista en el art. 8.1 para tales actuaciones, pudiendo ser instada y tramitada a instancia de particulares no propietarios.

Costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Establecer la doctrina indicada en el Fundamento Jurídico Octavo de esta sentencia.

Segundo.- No haber lugar al recurso de casación núm. 2799/2024 interpuesto por la representación procesal de Dª. Flor y D. Narciso, D. Bartolomé, D. Héctor, D. Artemio y Dª. Virtudes, contra la sentencia nº 63/2024, de 29 de enero de 2024, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el Procedimiento Ordinario nº 17/2023.

Tercero.- Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso algunoe insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.