Exigencia de la memoria de viabilidad económica en actuaciones sobre el medio urbano

Tribunal Supremo , 27-04-2026
, nº 521/2026, rec.7183/2023,  

Pte: Román García, Fernando

ECLI: ES:TS:2026:1940

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal de D. Bernardo interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Altea, en la sesión ordinaria celebrada el día 3 de septiembre de 2020, por el que se aprueba definitivamente el Plan de Reforma Interior en el ámbito del Sector Áramo, DIRECCION000, junto con sus normas urbanísticas, publicado el 23 de marzo de 2021 en el BOP de Alicante n.º 55.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), dictó sentencia con fecha 2 de junio de 2023, cuyo fallo literalmente establecía:

«DESESTIMAR el recurso planteado por D. Bernardo contra "acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Altea, en la sesión ordinaria celebrada el día 3 de septiembre de 2020, por el que se aprueba definitivamente el Plan de Reforma Interior en el ámbito del Sector Áramo, DIRECCION000, junto con sus normas urbanísticas, publicado el pasado día 23 de marzo de 2021 en el BOP de Alicante nº 55". Se imponen las costas a la parte demandante, se limitan a 1400 € por todos los conceptos.»

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de D. Bernardo. La Sala de instancia lo tuvo por preparado en auto de fecha 5 de octubre de 2023 en el que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo -en auto de fecha 8 de mayo de 2024- declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de:

«Determinar si en las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en el citado instrumento de planeamiento la memoria de viabilidad económica prevista en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.»

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como norma jurídica que deberá ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia hubiera de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, la siguiente:

«(...) artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.»

La parte recurrente interpuso recurso de casación en escrito presentado el 25 de junio de 2024, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó a la Sala:

«(...) tenga por interpuesto el Recurso de Casación en tiempo y forma contra la Sentencia nº350/2023, de 29 de junio de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y, previos los trámites procesales procedentes, dicte Sentencia por la que, estimando nuestro recurso de casación, anule la sentencia recurrida y dicte otra por la que estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Altea de fecha 3 de septiembre de 2020 por el que se aprueba definitivamente el Plan de Reforma Interior en el ámbito del Sector Áramo, DIRECCION000, junto con sus normas urbanísticas, publicado en el BOP de Alicante nº55, de 23 de marzo de 2021, anulándolo y condenando en costas a las partes codemandadas.»

Por providencia de 1 de julio de 2024 se dio traslado a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que pudieran oponerse al recurso y, la representación del Ayuntamiento de Altea presentó escrito el 3 de septiembre, solicitando a la Sala:

«Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo y en su virtud acuerde desestimar íntegramente el recurso de casación y confirmar íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente y demás que proceda o, subsidiariamente, aún con pronunciamiento favorable a la pretensión deducida, que en el caso de autos se ha dado el debido cumplimiento a la acreditación de la viabilidad y sostenibilidad económica de la actuación de dotación.»

Y, en escrito presentado en 16 de septiembre, la representación de ÓRBITA SOLAR, S.L. solicitó: "(...) que, teniendo por formalizado en tiempo y forma el trámite de oposición al recurso de casación, desestime íntegramente dicho recurso."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, se consideró innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto y quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento.

Mediante providencia de 18 de marzo de 2026, se señaló el presente recurso para deliberación, votación y fallo el día 14 de abril de 2026, fecha en que, efectivamente, tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación.

En este recurso de casación D. Bernardo, impugna la sentencia n.º 350/2023, de 29 de junio, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicha sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo n.º 99/2021 que el Sr. Bernardo había interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Altea en fecha 3 de septiembre de 2020, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Reforma Interior en el ámbito del Sector Áramo, DIRECCION000, junto con sus normas urbanísticas, publicado en el BOP de Alicante n.º 55, de 23 de marzo de 2021.

Los razonamientos de la sentencia impugnada.

En lo que interesa a efectos de este recurso de casación los razonamientos de la sentencia impugnada se condensan en su Fundamento Quinto en los siguientes términos:

«QUINTO.- Falta de memoria sostenibilidad económica y memoria viabilidad económica. Conviene puntualizar los distintos informes de naturaleza económica en los instrumentos de ordenación. El informe o memoria de sostenibilidad económica actualmente recogido en el art. 22 del RDL 7/2015. En lo que ahora interesa, la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020 -recurso de casación número 7649/2018- indica que el informe de sostenibilidad económica se impone para todas las actuaciones de transformación urbanística, y señala además, remitiéndose a otras sentencias precedentes, que la naturaleza y alcance de la memoria de sostenibilidad económica constituye una exigencia diferenciada del estudio económico que tradicionalmente se ha venido exigiendo en la elaboración de los instrumentos del planeamiento, ya que ["ambas exigencias tienen por finalidad 'garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en (ése) [un] Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística'. Ahora bien, no pueden confundirse ambos informes. El Estudio Económico-Financiero 'preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma [y] debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto'. Por el contrario, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios"].

Estimamos que la parte demandante toma como punto de partida un error, considera que la parcela para que pueda tener la consideración de zona verde debe sufrir una transformación:

(...) la parcela NUM000 deberia ser objeto de una intervención notable para ser considerada apta para su destino como zona verde. Esto es el coste para ejecutar los accesos, senderos o caminos, barandillas, alumbrado, mobiliario urbano (papeleras, bancos, fuentes), zona juegos infantil, instalaciones para mascotas, etc., que debe tener una zona verde para ser considerada como tal (...).

Sin embargo, el PRI no contiene una previsión presupuestaria para la transformación. Por otra parte, la memoria de sostenibilidad económica, que se incluye en el expediente administrativo, se pronuncia también en la misma línea. En efecto, se indica que:

(...) El plan implica la creacion de suelo dotacional publico que será objeto de cesion al Ayuntamiento, y respecto a este no se prevén cargos a la administracion ya que el promotor propondra la suscripcion de un convenio de conservacion y mantenimiento de dichas instalaciones, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 161 de la LOTUP (...).

Conforme a las estimaciones del perito de la parte demandante (documento núm. 9 de la demanda), calcula que la adecuación de tal parcela como zona verde pública, y de acuerdo con los precios publicados por el Instituto Valenciano de Edificación, ascendería a 494.252 euros.

Como pone de relieve la Administración en la contestación a la demanda y ratifica el informe pericial de la empresa codemandada, no cabe realizar ninguna estimación porque la parcela no va a sufrir transformación, en consecuencia, no necesita memoria de viabilidad económica. Respecto a la sostenibilidad económica, ésta se incorporará al Convenio que tiene el Ayuntamiento con la Entidad Urbanística de Conservación Altea Hills, que se ocupa del mantenimiento de todas las zonas verdes existentes. El gasto estimado para gastos corrientes en la Memoria de Sostenibilidad Económica asciende a 12.466,40 €, cuantía resultante de la ratio presupuestaria del Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios. Todo ello sin olvidar que la propiedad ingresar al Patrimonio Público del Suelo un importe de 198.241,56 €.»

El auto de admisión.

El auto dictado por la Sección de Admisión de esta Sala Tercera el 8 de mayo de 2024 declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en "determinar si en las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en dicho instrumento la memoria de viabilidad económica prevista en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana".

Y, a tal fin, identificó como norma jurídica que, en principio, debería ser objeto de interpretación el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Ello sin perjuicio de que la sentencia hubiera de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

Por otra parte, precisó el auto de admisión que, en relación con la cuestión planteada debe tenerse en cuenta que el actual artículo 22.5 del TRLSRU/2015, tiene su origen en el artículo 11, denominado "Memoria de viabilidad económica", de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que fue derogada por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que procedió a su refundición junto con la normativa precedente, dando lugar al vigente artículo 22.5 del actual TRLSRU/2015, el cual, en sus letras a) a e) fue objeto de declaración de inconstitucionalidad, por Sentencia del TC 143/2017, de 14 de diciembre. Se declaraba la inconstitucionalidad del contenido mínimo de dicha memoria, permaneciendo vigente su previsión, que es del siguiente tenor:

«5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos:».

Además de dicha memoria, la Ley prevé en el párrafo 4º la exigencia de un informe o memoria de sostenibilidad económica, documentos a los que añadir como precedente el Estudio Económico Financiero previsto en la legislación estatal supletoria.

El razonamiento de la sentencia recurrida, sobre la que se alza el recurso, es que dicho documento no sería exigible en el supuesto de autos porque no va a haber transformación. Tal como refiere la resolución recurrida en el antecedente tercero, el Plan de Reforma Interior prevé un trasvase de edificabilidad, y la cesión al Ayuntamiento de una de las tres parcelas del Plan, por lo que parece entenderse que, al señalar la sentencia que no va a haber transformación, se refiere a que no va a necesitar de una actuación de urbanización, de acuerdo con la terminología utilizada en el artículo 7 del TRLSRU/2015.

En relación con la memoria de viabilidad económica, se ha pronunciado la sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 2021(RC 8387/2019 ), que en su FJ.3º dijo:

«(...) Se establece en el primero de los mencionados párrafos del precepto citado. «4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.»

Por su parte, el párrafo 5º, excluidos los subapartados a) a e), declarados inconstitucionalidad, como ya se dijo, tiene la siguiente redacción: «5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos.»

Como vemos, la exigencia en uno y otro párrafo no son coincidentes, porque así como el primero hace referencia a un informe o memoria de sostenibilidad económica; el segundo se refiere a una memoria de viabilidad económica, que era lo que se establecía en la Ley de 2013.

Pero la interpretación del precepto no deja de ofrecer serias dudas. Una primera, que se apunta ya en la delimitación de la cuestión casacional objetiva, es si se trata de una misma exigencia formal o son diferentes. Para la resolución de ese debate debemos atenernos a la misma redacción del artículo 22 del TRLS (2015) que en los dos apartados está imponiendo una exigencia de índole económica, pero que no son coincidentes ni en los supuestos en que son aplicable ni en su contenido, como, por otra parte, es obvio, porque de ser idéntico sobraba esa doble exigencia en dos párrafos separados.

En una primera aproximación, los dos párrafos discriminan entre un informe o memoria de sostenibilidad económica (párrafo 4º); y una memoria de viabilidad económica (párrafo 5º). Pues bien, ya en su propia definición ni se trata de unos mismos instrumentos económicos ni son coincidentes. La sostenibilidad, conforme al Diccionario de la RAE se refiere a que algo «puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente.» Frente a ello, la viabilidad, con la misma fuente, se refiere a que algo, «por sus circunstancias, tiene probabilidad de poderse llevar a cabo».

Bien es verdad que el artículo 22.4º no establece esa limitación del informe de sostenibilidad a las actuaciones de nueva urbanización, pero que ello es así debe concluirse; en primer lugar, porque al redactarse el TRLS de 2015, precisamente al transcribir el contenido del artículo 15.4º del Texto de 2008, que se refería de manera expresa y concreta a «actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación», no pasa con ese contenido al mismo párrafo del TRLS de 2015, sino que en este se limita su contenido a «actuaciones de urbanización», sin mayor concreción. Pero esa nueva redacción, y sería el segundo elemento interpretativo, debe ponerse en relación con el añadido párrafo 5º en el Texto de 2015, que no existía en el Texto de 2008, y que se refiere de manera expresa a «actuaciones sobre el medio urbano, sean no de transformación urbanística»; lo cual comporta, en una primera aproximación, estimar que estas actuaciones en suelo urbano no pueden ser las de nueva urbanización, que, conforme al artículo 7.1º., se reserva para cuando se lleven a cabo en suelo rural; y limitado a aquellas actuaciones en el suelo urbanizado (término que de manera sintomática el Legislador excluye utilizar en el artículo 22.5º, cuando sí lo hace en el artículo 7), la exigencia de la viabilidad se impone no solo a las actuaciones de urbanización, como sucede en el párrafo cuarto para la exigencia de la sostenibilidad de la actuación; sino a cualquier otro tipo de actuación, en palabras del precepto, «sea o no de transformación», término omnicomprensivo que solo puede hacer referencia a las actuaciones de dotación, a que se refiere el artículo 7.1º.b).

Pero es que, además de lo expuesto, y como tercer criterio interpretativo, que se haya establecido ese régimen «especial» de la memoria de viabilidad, es acorde a la misma procedencia del precepto que se incorpora, no se olvide, en un Texto Refundido, es decir, integra normativa de naturaleza legal ya vigente. Y así, este párrafo 5º del artículo 22 no hace sino incorporar, como ya se dijo, el artículo 11 de la Ley de 2013 que, ya en su redacción, limita su contenido a las actuaciones en suelo urbanizado --«actuaciones referidas en el artículo anterior»--, esto es, tanto de urbanización por reforma o renovación, como de dotaciones.

Ahora bien, concluido que el informe o memoria de sostenibilidad y la memoria de viabilidad, se exigen en supuestos diferentes o, si se quiere, en actuaciones diferentes; la duda queda centrada en determinar tanto su contenido como su compatibilidad.

En cuanto a esto último, es manifiesto que si ambos párrafos del artículo 22 establecen una exigencia diferente, para actuaciones diferentes, claramente se establece una alternativa o, si se quiere, que si se exige uno no se precisa el otro presupuesto de contenido económico. En resumidas cuentas, que cuando se exige el informe o memoria de sostenibilidad no es necesaria la memoria de viabilidad, conclusión, por lo demás, evidente y concluyente con el contenido y la finalidad, ya expuesta, de uno y otro documento.

Si, como ya se ha dicho antes, uno y otro documento tiene una finalidad diferente, es indudable que su contenido debe ser también diferente. Y así, en relación al informe o memoria de sostenibilidad no es más que la tradicionalmente exigida por la normativa estatal clásica de la evaluación económica de los servicios y obras de urbanización que exigía el suelo urbano y el urbanizable, en terminología de la época; y su contenido debía estar en función, como recuerda el artículo 22.4º del TRSL, en la trascendencia que los nuevos servicios y obras de urbanización han de suponer para las Haciendas locales que deban atender a su mantenimiento, una vez consolidada la actuación de urbanización. Se trata de evitar con ello, imponer a las Haciendas públicas, sobrecostes de instalaciones que comporten, en terminología del precepto, un impacto sobre dicha Haciendas. De ahí que, como antes se dijo al distinguir ambos documentos, se estimara que la sostenibilidad tenía una perspectiva de futuro, para cuando la actuación estuviese ya concluida y recepcionada por la Administración que debiera acometer su mantenimiento. Se corresponde con el estudio económico y financiero de los planes generales que se establecía en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento de 1978 que expresamente se refiere a «obras de urbanización.»

Por el contrario, la memoria de viabilidad tiene otra finalidad, ya se hizo referencia a ello, y, por tanto, un contenido bien diferente. En relación a su contenido, es acorde a esa finalidad de previsibilidad de poder acometer económicamente la actuación, habida cuenta que por incidir sobre suelo que ya tiene un aprovechamiento consolidado, en mayor o menor grado, imponiendo la necesidad de alterar ese aprovechamiento con otros que se imponen con la actuación o, incluso, pueden verse anulados por acometer nuevas dotaciones. Ese contenido puede descubrirse de los cinco apartados que tenía el artículo 11 de la Ley de 2013 que, como ya se dijo, fueron declarados inconstitucionales y aunque por el juego de fechas fueron incorporados al TRLS, han desaparecido de su artículo 22, pero que sirven para descubrir la intención del legislador básico.

Pues bien, conforme a dichos párrafos, obviamente que se incluye la sostenibilidad de las nuevas instalaciones y servicios de la nueva urbanización o dotación, como cabe concluir del extinto párrafo e), cuando se refiere a que la memoria de viabilidad deba incluir «[L] la evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas.»

Pero además de ello, la exigencia de la memoria va más lejos. En efecto, por tratarse de actuaciones que inciden sobre el suelo ya urbanizado, la primera exigencia que se imponía en el párrafo (apartado a) era precisamente un «estudio comparado» de las determinaciones urbanísticas ya existentes en el ámbito de la actuación y las que deban ser establecidas con la misma, determinando los efectos «en su caso», sobre aquellas. En segundo lugar (apartado b), se imponía la determinación económica de los valores de repercusión del suelo por los nuevos usos propuestos, en relación con el importe de la inversión necesaria para ejecutar la actuación. En el apartado c) se hacía referencia a un análisis de la inversión prevista con la actuación que permita su financiación en su mayor parte. Y en el apartado d) se hacía referencia al aspecto temporal de amortización de las inversiones que la actuación comporta.

Expuestos muy sucintamente, porque no es el debate de autos ni el legislador autonómico está vinculado por dichas exigencias por su declarada nulidad, el contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros.

Pues bien, sentado el alcance la exigencia de estos documentos de contenido económico que impone el artículo 22 del TRLS de 2015, es obligado hacer referencia a la jurisprudencia que ha tenido necesidad de pronunciarse al respecto; si bien teniendo en cuenta que, por su aspecto temporal, generalmente está referida a supuestos de informe de sostenibilidad y no de viabilidad. Y así, debemos citar la sentencia de esta Sala Tercera ya antes reseñada 460/2020 , en la que se hace un análisis de la jurisprudencia, que había quedado reiteradamente recogida en tres sentencias dictadas en el año 2018, en concreto, 229/2018, de 15 de febrero; 952/2018, de 7 de junio y 1467/2018, de 4 de octubre; dictadas en los recursos 3174/2016; 692/2017 y 3569/2017 ( ECLI:ES:TS:2018:545; 2175 y 3394). (...)».

Por otro lado, la STS n.º 912/2022,de 5 de julio (RC 4677/2021 ), cuyo contenido se reitera en la STS n.º 992/2022,de 13 de julio (RC 4676/2021 ), señalaba:

«CUARTO. Respuesta a la cuestión que suscita interés casacional.

A la vista de lo concluido en el anterior fundamento, de conformidad con el orden de los pronunciamientos que nos impone el artículo 93 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debemos dar respuesta a la cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, de conformidad con lo establecido en el auto de admisión del presente recurso y reiterando lo ya declarado en la jurisprudencia antes reseñada, que tanto el informe o memoria de sostenibilidad económica o, en caso de actuaciones en suelo urbano, la memoria de viabilidad económica, constituyen requisitos necesarios para la aprobación de tales instrumentos de ordenación y que su omisión comporta la nulidad de pleno derecho de los mismos.».

Con base en lo expuesto, el auto de admisión dictado en este recurso concluyó afirmando la procedencia de un pronunciamiento que aclare o precise la naturaleza de la memoria de viabilidad económica a la que se refiere el artículo 22.5 del TRLSRU/2015 (por cuanto tal como señala la sentencia citada de 16 de febrero de 2021 la interpretación del artículo 22 en su conjunto no deja de ofrecer serias dudas, especialmente en relación con los documentos previstos en los párrafos 4º y 5º), a fin de precisar si la memoria de viabilidad económica es un documento preceptivo en los instrumentos de planeamiento urbanístico que, como en el supuesto de autos, ordenan una actuación sobre el medio urbano en la que no se realiza una operación de transformación urbanística.

El escrito de interposición del Sr. Bernardo.

Señala la parte recurrente que el objeto del recurso contencioso-administrativo resuelto por la sentencia impugnada es el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Altea de fecha 3 de septiembre de 2020 por el que se aprueba definitivamente el Plan de Reforma Interior en el ámbito del Sector Áramo, DIRECCION000 (en adelante, PRI), junto con sus normas urbanísticas, publicado en el BOP de Alicante n.º 55, de 23 de marzo de 2021. Y que la actuación urbanística aprobada por el PRI es una actuación de dotación incardinada en el artículo 7.1.b) del TRLSU.

Indica también que el PRI tiene como ámbito las siguientes parcelas, todas ellas propiedad de la mercantil Órbita Solar S.L. (promotora del PRI):

NUM001, con la calificación urbanística de Uso Residencial Intensivo y con una superficie de 17.722,21 m². En esta parcela se encuentran las instalaciones hoteleras objeto de ampliación.

HS, con la calificación urbanística de Servicios Existentes (Predominantemente Públicos) en una superficie de 7.795 m² y Uso Residencial Extensivo en una superficie de 1.904 m². Se busca dedicarla a servicios complementarios para el hotel (Spa y salud).

NUM000, con la calificación urbanística de Servicios Privados y una superficie de 11.233,32 m². Se traspasa su edificabilidad a la parcela NUM002 y se cede al Ayuntamiento para que la destine a zona verde.

Y precisa que, habida cuenta de que la edificabilidad de la parcela NUM002 se encuentra agotada por la edificación existente (el hotel), el objeto del PRI es transferir la edificabilidad de la parcela NUM000 a la parcela NUM002, dejándola sin edificabilidad, cambiando su calificación a zona verde y cediéndola al Ayuntamiento.

Alega al respecto que se ha producido una infracción, entre otros artículos, del artículo 40 de la entonces vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), que exige para los Planes de Reforma Interior, en su párrafo 3, apartado "a)", punto 5º, de forma conjunta: "Estudio de viabilidad económica y memoria de sostenibilidad económica".

Y señala que la memoria económica no contemplaba el coste de la adecuación a realizar para que pudiera ser habilitada como zona verde, y que dicha omisión era tanto como no tener la pertinente memoria económica en lo que respecta a la creación y cesión de la zona verde, lo cual era un motivo de nulidad de pleno derecho.

Al respecto, dice, la sentencia ahora recurrida resuelve la cuestión partiendo de lo dispuesto por el artículo 22 del TRLSRU/15 y la sentencia de la Sala Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de fecha 14 de febrero de 2020 del Tribunal Supremo (Rec. 7649/2018), afirmando en la página 8 que la parcela destinada como "zona verde" por el PRI no precisa de transformación urbanística para su adecuación como zona verde y que, por tanto, no resulta preceptivo el informe de viabilidad económica.

Señala al respecto la parte actora que el hecho de que exista en el PRI un documento que se denomine formalmente "memoria de viabilidad económica" (que en este caso únicamente analiza la viabilidad económica del nuevo hotel que se pretende construir, omitiendo totalmente la actuación de la dotación que se crea y cede con el PRI) no implica que sea acorde a derecho si no cumple su función o si su contenido no es acorde con el ordenamiento jurídico.

Alega también que el artículo 22.5 del TRLSRU/15 impone que las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, deben de contar con una memoria de viabilidad económica en los términos indicados.

Cita la STS de 16 de febrero de 2021 (RC 8387/2019) para recordar qué se debe entender por actuaciones sobre el medio urbano, señalando que "la exigencia de la viabilidad se impone no solo a las actuaciones de urbanización... sino a cualquier otro tipo de actuación, en palabras del precepto, «sea o no de transformación», término omnicomprensivo que solo puede hacer referencia a las actuaciones de dotación, a que se refiere el artículo 7.1º.b)".

Y concluye que la sentencia recurrida infringe el artículo 22.5 TRLSRU/15, al afirmar que no se requiere memoria de viabilidad económica en las actuaciones de dotación donde no se produce una transformación ya que, de acuerdo con el tenor literal del citado precepto, poniéndolo en relación con el artículo 7.1.b) del mismo texto legal, es un requisito necesario en todas las actuaciones en suelo urbano, cuya omisión será motivo de nulidad, y así se desprende de la STS de 5 de julio de 2022 (RC 4677/2021), que señala que "en caso de actuaciones en suelo urbano, la memoria de viabilidad económica, constituye un requisito necesario para la aprobación de tales instrumentos de ordenación y que su omisión comporta la nulidad de pleno derecho de los mismos." Si bien añade: "Aunque es cierto que la citada sentencia no explica si es también así en los casos en los que no se produzca transformación, entiende esta parte que así es, según lo explicado, y solicita a la Sala a que nos dirigimos que se pronuncie en tal sentido".

Destaca también varios pronunciamientos de esta Sala referidos al estudio económico-financiero (como la STS de 29 de septiembre de 2011, RC 1238/2008) en los que se determinó que incluso en los casos en los que no hay afectación directa a la Hacienda Pública porque la actuación no lo demande, resulta igualmente exigible el informe económico-financiero, sin que quepa prescindir del mismo.

Y considera que dicho criterio de la Sala respecto al estudio económico-financiero resultaría de aplicación en supuestos de actuaciones sobre el medio urbano que no impliquen una transformación urbanística material, exigiéndose todos los datos económicos y previsiones de gestión que pongan de manifiesto la viabilidad económica de la actuación del ámbito afectado por la nueva ordenación en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación.

En este sentido, respecto del contenido y alcance de la memoria de viabilidad económica del PRI, reprocha a ésta lo siguiente:

- La memoria de viabilidad económica no analiza el incremento de las dotaciones públicas en la parcela NUM000 en correlación con la mayor edificabilidad asignada a la parcela NUM002;

- No se justifica que la cesión de los suelos sea proporcional al aprovechamiento adicional atribuido (ni su distinta alteración en las parcelas);

- Tampoco se determina la reserva de suelo dotacional, su cuantificación, uso asignado;

- No se explica el procedimiento para el levantamiento de la carga, realizado mediante compensación económica y su determinación;

- Tampoco se determina el porcentaje de las plusvalías generadas que le corresponde a la Administración;

En definitiva, esta parte entiende que, una memoria de viabilidad económica que no se ocupe de los aspectos antes explicados y relacionados con la actuación de dotación que es objeto del PRI equivale a una omisión de la citada memoria, infringiendo así el artículo 22.5 del TRLSRU/15, motivo por el que el instrumento de planeamiento impugnado es nulo de pleno derecho de acuerdo a la doctrina jurisprudencial que ha sancionado con vicio de nulidad la omisión de las informes y memorias de evaluación económica.

Concluye esta parte su escrito de interposición solicitando, con base en lo expuesto, la estimación del recurso de casación, la anulación de la sentencia impugnada y la estimación de su recurso contencioso-administrativo.

El escrito de oposición del Ayuntamiento de Altea.

Señala en su escrito el Ayuntamiento de Altea -en síntesis- que el PRI aprobado tenía por objeto:

Cambio de calificación de la NUM000, edificable, que se propone pasar a zona verde pública con una superficie de 11.233,32 m² para evitar su transformación.

Redelimitar la zona de servicios complementarios vinculada al Hotel (actual parcela NUM002, de Servicios Existentes y Residencial Intensivo) sin alteración de sus superficies.

Habilitar la transferencia de edificabilidad (6.224,42 m³) de la parcela NUM000 edificable y que pasa a zona verde, a la parcela NUM002 (Servicios existentes) en la que ya existe un hotel (el Hotel Altea Hills).

Y que dicho PRI fue presentado con toda su documentación tras finalizar la evaluación ambiental territorial estratégica, incluyendo entre su documentación el Estudio de sostenibilidad económica y el Estudio de viabilidad económica.

La finalidad de transferir la edificabilidad de la parcela NUM000 a la HS Hotelera, revestía todo el interés general del Ayuntamiento de Altea, constituyendo una gran mejora ambiental al preservar de la transformación urbanística una parcela de 11.233,32 m², en un suelo urbano, cuya transformación con las edificaciones que permitía el planeamiento aprobado, habría supuesto un grave impacto medioambiental y paisajístico en la zona. En su virtud, permitir la transferencia de su edificabilidad a otra parcela ya parcialmente construida supuso evitar la dispersión urbana, concentrando la edificabilidad hotelera y manteniendo la parcela NUM000, en su estado natural con los pinares existentes, convirtiéndose en un nuevo suelo dotacional zona verde.

Precisamente, la intención de no transformar los suelos de pinares y mantenerlos en su estado natural, es la que trae la consideración del coste de 0 euros en cuanto a la adaptación de la parcela a zona verde, en coherencia con lo expuesto, ciertamente porque no se prevé su transformación sino el mantenimiento en las condiciones forestales existentes, preservándola de su transformación urbanística.

En este sentido considera que la matización de la sentencia del TSJCV es muy relevante, porque distingue muy bien la diferencia entre la Viabilidad Económica o coste de ejecución de la actuación y la posterior Sostenibilidad Económica para la Administración, que recibirá la dotación desde su puesta en marcha, y es en este contexto, en el que debe entenderse que dado que la no se transformará ni, por tanto, desnaturalizará la zona de pinares, manteniéndose en su estado original boscoso, no existe coste económico de actuación de dotación alguna, o viabilidad económica referida a esta transformación. De modo que no quiere decirse que el instrumento de planeamiento no conlleve la obligación de acompañar la Memoria de Viabilidad, sino que ésta no requiere contemplar la propia actuación de dotación cuando no existe inversión alguna que hacer.

En cuanto a la Memoria de Sostenibilidad que también se acompaña, ésta sí recoge los costes de mantenimiento de la pinada, estimados en 12.466,40 € que serán financiados por la propia Entidad Urbanística de Conservación de Altea Hills.

Esto es, en el presente caso, bastaría con acudir al método teleológico que se enfoca en la finalidad o propósito de la norma para buscar la solución más justa y equitativa, para poder decir con simplicidad que no requiere de justificación en términos de viabilidad económica una falta de inversión, pues una inversión cero siempre será viable.

Destaca también la parte actora que la jurisprudencia ha manifestado que el rigor o la literalidad no es siempre la opción más correcta o adecuada, debiendo prevalecer el propósito o finalidad de la Ley, invocando en este sentido la STS n.º 491/2022 (RC 4049/2021), relativa al PATIVEL de la Comunidad Valenciana), señalando al respecto que "la Sala de Casación, aun cuando reconoce la jurisprudencia reiterada de que el estudio económico-financiero es exigible en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, sin embargo, hay que tener en cuenta la necesidad de atender al contenido concreto y real del instrumento de que se trate, más que a la denominación formal del mismo, así como a lo esencial o sustancial del requisito que en el caso concreto falte, huyendo de rigorismos formales excesivos. En definitiva, cabe que la ausencia de estudio económico-financiero en un plan de esta naturaleza no invalide el instrumento de ordenación en cuestión, sino que dependerá de la importancia del mismo por referencia a su contenido y finalidad" y, por otra parte, que no basta con denunciar genéricas inobservancias formales, sino que hay que razonar y alegar sobre el significado y trascendencia de las mismas en relación con la finalidad del trámite que se omite, omisión que en el supuesto de Autos no se produce, pues el Estudio existe, aunque no recoge costes de la inexistente inversión en la actuación de dotación.

Por ello, afirma, la interpretación que de las normas supuestamente infringidas por la parte recurrente se hace en el escrito de interposición del recurso de casación no es en absoluto correcta, o es inapropiada y de un excesivo rigor, siendo la ajustada a Derecho la que se plasma en la sentencia impugnada, pues incorporar a la viabilidad económica unos costes de transformación igual a cero, supone cuanto menos una ridícula exigencia, que llevada además, a la pretendida nulidad del PRI aprobado, supondría un rigorismo formal excesivo e ineficaz, alejado totalmente de la cautela legal pretendida por la norma.

Y, con base en lo expuesto concluye solicitando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

El escrito de oposición de ÓRBITA SOLAR, S.L.

Comienza su escrito de oposición esta parte aduciendo lo que denomina "impedimentos procesales para la viabilidad del recurso", señalando al efecto los siguientes:

- La acción pública no legitima la invocación del artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al no tratarse de un precepto legal de naturaleza urbanística, según concluye el Tribunal Constitucional.

- La parte actora no invocó en su demanda el artículo 22.5 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, sino que alegó infracción de un precepto autonómico.

- Como reconoce la propia parte actora, aquí recurrente, el instrumento urbanístico impugnado sí contiene la correspondiente memoria de viabilidad económica. Por tanto, la norma que se invoca como infringida no es determinante del fallo, y la cuestión casacional planteada en el Auto de admisión carece de relevancia para este caso concreto.

- La fundamentación del recurso de casación no respeta la intangibilidad de la resultancia fáctica de la sentencia.

A continuación, se refiere esta parte a la supuesta infracción del artículo 22.5 del TRLSRU, negando su existencia.

Y señala -en esencia- que la parte recurrente alega que "la Sentencia recurrida infringe el art. 22.5 TRLSRU/15, al afirmar que no se requiere memoria de viabilidad económica en las actuaciones de dotación donde no se produce una transformación". Sin embargo, basta leer la sentencia para comprobar que tal afirmación es falsa. En ningún lugar de la sentencia se dice tal cosa.

Lo que realmente se planteaba en la demanda (páginas 28 a 31) es si dicha memoria puede considerarse correcta o no, al no incluir el coste de una hipotética transformación física de la parcela NUM000, transformación que el demandante considera obligatoria. Sin embargo, la sentencia recurrida zanjó el debate sobre la aptitud física de dicha parcela y, en lógica coherencia con ello, concluye que la memoria de viabilidad económica no necesita incorporar la previsión de aquel coste, puesto que el Plan de Reforma Interior no prevé transformación alguna de la parcela AH-410.

Eso, y no otra cosa, es lo que se planteaba en la demanda y eso es lo que ha resuelto la sentencia recurrida. Las demás cuestiones suscitadas ahora en el recurso de casación no pueden ser enjuiciadas en este momento, por tratarse de cuestiones nuevas.

Y añade: "Resta recordar, a mayor abundamiento, que la finalidad de la memoria es asegurar la viabilidad económica de la actuación, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación. En el presente caso, el único propietario afectado por la actuación es mi mandante, ORBITA SOLAR SL, que resulta ser, además, la proponente del Plan de Reforma Interior impugnado. Por tanto, es obvio que la memoria de viabilidad económica ha cumplido perfectamente su finalidad legal".

Y finaliza su escrito de oposición solicitando la desestimación íntegra del recurso.

Sobre los "impedimentos procesales para la viabilidad del recurso".

Dados los términos en que han quedado planteados los escritos de interposición y de oposición en este recurso de casación, resulta conveniente que, antes de abordar la cuestión de interés casacional indicada en el auto de admisión, analicemos y resolvamos las alegaciones denominadas por la parte recurrida ÓRBITA SOLAR S.L. como "impedimentos procesales para la viabilidad del recurso". Son los siguientes:

A) Sobre la alegación de falta de legitimación de la parte actora.

I. Alega la parte recurrida ÓRBITA SOLAR S.L. que la parte actora carece de legitimación para ejercer en este caso la acción pública en materia de urbanismo.

Al respecto, señala que, aunque el objeto del recurso sea un acto o una disposición de naturaleza urbanística, la acción pública no legitima la invocación de preceptos que no formen parte de la legislación sectorial urbanística.

En tal sentido, la STS n.º 1621/2019, de 21 de noviembre (RC 6097/2018), con cita de otras anteriores, señala que "el ejercicio de esta acción pública debe ceñirse estrictamente al ámbito urbanístico en defensa de su normativa".

Y la STC n.º 143/2017, de 14 de diciembre declara que el artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana no es un precepto legal de naturaleza urbanística, sino que "El precepto se limita a establecer una garantía de clara finalidad económica", añadiendo: "Una regla que asegura que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas tengan en cuenta el impacto económico que las actuaciones que sea prevean puedan tener en los sectores productivos -que sin duda se ven afectados por la regulación de los usos del suelo-, así como en las haciendas públicas, debido al gasto que implica la ejecución de las actuaciones urbanizadoras y la implantación y mantenimiento de infraestructuras y servicios".

Así pues, afirma esta parte, la acción pública no legitima la invocación del artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al no tratarse de un precepto legal de naturaleza urbanística, según concluye el Tribunal Constitucional.

II. Esta alegación de falta de legitimación no puede ser acogida. Veamos:

Aduce la entidad recurrida que la acción pública no legitima la invocación del artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al no tratarse de un precepto legal de naturaleza urbanística.

Sin embargo, la propia sentencia invocada por dicha entidad recuerda que el artículo 62.1 del TRLSRU/2015 establece que "Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística". Y señala en su Fundamento Quinto, que "el ejercicio de la acción pública sólo debería limitarse, en una interpretación restrictiva, a las pretensiones que tengan cabida y acomodo en la norma sectorial que le sirve de cobertura, sin poder ampliarse a cuestiones conexas de otra naturaleza", añadiendo, por remisión a otras sentencias anteriores, que "el ejercicio de esta acción pública debe ceñirse estrictamente al ámbito urbanístico en defensa de su normativa".

Pues bien, el precepto sobre el que gira la controversia en este pleito es el artículo 22.5 del TRLSRU/2015, que forma parte de la legislación urbanística, por lo que, desde esta perspectiva, cabría reconocer a la parte actora legitimación para ejercitar la acción pública.

A ello no obsta que el Tribunal Constitucional, en su STC n.º 143/2017 haya establecido respecto de la memoria de sostenibilidad económica exigida en el artículo 15 de la Ley 8/2013, por remisión a la STC 141/2014, que "El precepto se limita a establecer una garantía de clara finalidad económica" y que "La regulación, ciertamente, exige un informe de sostenibilidad económica en lo que concierne a los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización. Sin embargo, ello no implica que la regulación haya de incardinarse en la materia «ordenación del territorio y urbanismo», pues ni ordena el territorio o la ciudad, ni condiciona la política que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar en esos ámbitos", pues tales aseveraciones no se hicieron por el Tribunal Constitucional en relación con el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo, sino en relación con la competencia que sobre la regulación de la materia ostentaban las Comunidades Autónomas, para justificar que "(...) el ejercicio de la competencia estatal respecto a la citada Memoria debe dejar, dada la materia sobre la que se proyecta, un margen de actuación a las Comunidades Autónomas en tanto que competentes sobre la materia urbanística. Por tanto, la regulación de la materia se ha efectuado de una manera excesivamente detallada y agotadora, impidiendo así a la Comunidad Autónoma desplegar sus potestades normativas y sobrepasando las que corresponden al Estado conforme a nuestra doctrina".

III. Adicionalmente, también debe tomarse en la debida consideración el hecho de que la parte recurrente en casación ha sido también parte recurrente en la instancia y que la cuestión controvertida en ambas instancias ha versado sobre las memorias de viabilidad y de sostenibilidad económica, sin que en la instancia se hubiera alegado la falta de legitimación de la parte recurrente.

En consecuencia, la alegación de falta de legitimación de la recurrente debe ser rechazada.

B) Sobre la falta de alegación en la demanda del artículo 22.5 del TRLSRU/2015.

I. Alega también la parte recurrida ÓRBITA SOLAR S.L. que, en su demanda del recurso contencioso-administrativo, la parte actora no invocó el artículo 22.5 del TRLSRU/2015, sino que alegó infracción del artículo 40 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana (página 27 del escrito de demanda) por una supuesta incorrección de la memoria de sostenibilidad económica porque, a juicio del demandante, se omitía en ella una determinada partida de gastos.

Y que ha sido en sede casacional cuando la parte actora ha cambiado oportunistamente su invocación de un precepto autonómico por un precepto estatal.

II. Es cierto que la parte actora se refirió en su demanda al artículo 40 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana, que en su apartado 5º establecía que los planes de reforma interior deberán contener, entre otra documentación, un "Estudio de viabilidad económica y memoria de sostenibilidad económica, si no estuvieran convenientemente detallados en el plan general estructural".

Pero, no menos cierto es que el recurso de casación tiene por objeto la impugnación de la sentencia dictada en la instancia, en cuyo Fundamento Quinto sí se hacía referencia a la "Falta de memoria sostenibilidad económica y memoria viabilidad económica".

Luego, con independencia del concreto precepto invocado, es claro que la cuestión controvertida en la instancia también giraba en torno a las memorias de viabilidad y de sostenibilidad económica, por lo que esta alegación también debe ser rechazada.

C) Sobre la alegación de que la norma que se cita como infringida no es determinante del fallo en el caso concreto.

I. Alega a este respecto la entidad ÓRBITA SOLAR, S.L. que la norma que se invoca como infringida no es determinante del fallo, porque, como reconoce la propia parte actora, aquí recurrente, el instrumento urbanístico impugnado sí contiene la correspondiente memoria de viabilidad económica.

Y añade que la cuestión casacional planteada en el auto de admisión carece de relevancia para este caso concreto, porque el instrumento urbanístico aquí impugnado sí contiene la correspondiente memoria de viabilidad económica. En la presente litis no se ha discutido, en ningún momento, si es o no es preceptiva dicha memoria. Se da por hecho que es preceptiva, puesto que fue redactada y oportunamente incluida en el expediente. Cosa distinta es que pueda discrepase del contenido técnico de la memoria de viabilidad económica, por considerar que la misma deba o no deba incluir el importe de tal o cual partida. Pero eso no es equiparable, en ningún caso, a la inexistencia de la propia memoria.

II. Esta alegación también debe ser rechazada. Precisamente, la cuestión controvertida en este caso gira alrededor de la necesidad de incluir o no entre la documentación necesaria para la correcta tramitación del PRI la memoria de viabilidad económica y si el contenido de ésta, en atención a las peculiares circunstancias concurrentes en el concreto supuesto examinado, puede considerarse o no suficiente a tales efectos. Por tanto, la respuesta que se de a dicha cuestión sí resulta determinante del Fallo que se adopte.

D) Sobre la alegación de que la fundamentación del recurso de casación no respeta la intangibilidad de la resultancia fáctica de la sentencia.

I. Señala ÓRBITA SOLAR S.L. que la fundamentación del recurso de casación no respeta la intangibilidad de la resultancia fáctica de la sentencia recurrida, porque la pretendida omisión de la memoria de viabilidad económica se fundamenta en una premisa fáctica expresamente rechazada por la Sala a quo.

Y apunta que entrar a enjuiciar si la memoria de viabilidad económica está completa o incompleta, supone entrar en el debate fáctico sobre la aptitud o inaptitud física de la parcela NUM000 para ser calificada como zona verde y, por ende, sobre la necesidad de transformar físicamente dicha parcela. Tal debate fáctico, indica, ya quedó resuelto por la sentencia recurrida en su extenso Fundamento Cuarto, que asume las conclusiones de los peritos de las partes demandadas.

Precisamente por ello, en el Fundamento Quinto, al resolver sobre la suficiencia de la memoria de viabilidad económica, la sentencia recurrida advierte que "la parte demandante toma como punto de partida un error, considera que la parcela para que pueda tener la consideración de zona verde debe sufrir una transformación".

II. Tampoco puede ser acogida esta alegación. La Sala de instancia asumió en el Fundamento Cuarto de su sentencia, con base en los informes periciales aportados, que la parcela NUM000 cumplía las condiciones dimensionales y funcionales de las zonas verdes públicas y este es un dato fáctico resultante de la valoración de la prueba pericial aportada que no puede ser revisada en casación. Pero la determinación de si la memoria de viabilidad económica es o no exigible y necesaria conforme a la legislación aplicable y si, en su caso, la presentada puede o no considerarse completa a la vista de dicha legislación y de la doctrina jurisprudencial, es una cuestión jurídica, sobre la que puede y debe entrar a conocer esta Sala.

Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión.

I. El auto de admisión dictado en este recurso declaró como cuestión de interés casacional la de "determinar si en las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en dicho instrumento la memoria de viabilidad económica prevista en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana".

II. Como hemos anticipado en el Fundamento Tercero, esta Sala ha fijado en la STS n.º 912/2022, de 5 de julio (RC 4677/2021) y ha reiterado en la STS n.º 992/2022, de 13 de julio (RC 4676/2021), como doctrina jurisprudencial, que "(...) tanto el informe o memoria de sostenibilidad económica o, en caso de actuaciones en suelo urbano, la memoria de viabilidad económica, constituyen requisitos necesarios para la aprobación de tales instrumentos de ordenación y que su omisión comporta la nulidad de pleno derecho de los mismos".

A este respecto, no encontramos motivo alguno que pudiera justificar un apartamiento de la doctrina fijada en esas sentencias, por lo que ahora la reiteramos expresamente (sin perjuicio de las matizaciones a las que luego nos referiremos).

III. Pero, no podemos detenernos aquí, puesto que lo que expresamente nos requiere el auto de admisión es un pronunciamiento que aclare o precise si la memoria de viabilidad económica a la que se refiere el artículo 22.5 del TRLSRU/2015 es un documento preceptivo en los instrumentos de planeamiento urbanístico que, como en el supuesto de autos, ordenan una actuación sobre el medio urbano en la que no se realiza una operación de transformación urbanística.

IV. Lógicamente, antes de abordar esta cuestión conviene recordar que hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la reciente STS n.º 8/2026, de 13 de enero (RC 4584/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, la cuestión de interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias concurrentes en el concreto caso examinado. Y en éste se da la circunstancia de que durante la tramitación del expediente que condujo a la aprobación del PRI se incorporaron tanto la memoria de viabilidad económica como la de sostenibilidad económica.

Por tanto, desde una perspectiva puramente formal, la cuestión planteada carecería de efecto material en el supuesto examinado.

Sin embargo, para dar respuesta útil al requerimiento del auto de admisión debemos ahondar en la cuestión planteada y plantearnos cuál es la verdadera finalidad que se persigue con la exigencia de la memoria de viabilidad, y si ésta debe ser considerada como un documento preceptivo en los instrumentos de planeamiento urbanístico que, como en el supuesto de autos, ordenan una actuación sobre el medio urbano en la que no se realiza una operación de transformación urbanística, sino una simple cesión de la edificabilidad de una parcela en favor de otra, quedando aquélla conceptuada como zona verde pública en la que únicamente se pretende su preservación y mantenimiento en su actual situación forestal.

V. En nuestra STS de 16 de febrero de 2021 (RC 8387/2019) diferenciábamos conceptualmente las memorias de viabilidad y de sostenibilidad acudiendo a la RAE, y señalábamos que "La sostenibilidad, conforme al Diccionario de la RAE se refiere a que algo «puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente.» Frente a ello, la viabilidad, con la misma fuente, se refiere a que algo, «por sus circunstancias, tiene probabilidad de poderse llevar a cabo»".

También recordábamos que "(..) el contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros".

VI. Por otra parte, en nuestras SSTS 490/2022 y 491/2022, ambas de 27 de abril ( RRCC 4034/2021 y 4049/2021, respectivamente), entre otras muchas en el mismo sentido, analizamos la impugnación referida al Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana (PATIVEL). En esas sentencias establecimos una serie de consideraciones que -aun sin perder de vista que lo allí impugnado era un plan de ordenación territorial y no un plan de reforma interior, como sucede en este caso- sin duda conviene tener en cuenta ahora a efectos interpretativos, sobre todo en cuanto al grado de intensidad con que debe exigirse el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos respecto de la previsión que en la memoria o estudio correspondiente deba hacerse del impacto económico que pueda tener una actuación urbanística, sea o no de transformación.

A tal fin, conviene recordar que allí hicimos, entre otras, las siguientes consideraciones:

- "Que la aplicación del régimen jurídico que corresponda no puede efectuarse atendiendo, simplemente, a la denominación formal que se asigne a los planes como de ordenación territorial o urbanísticos, sino que debe tener en cuenta el contenido material de dichos planes".

- "Que, en todo caso, en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes -sean éstos de ordenación territorial o urbanísticos- y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos".

- "Por tanto, con independencia de la denominación formal que se asigne a esa previsión del impacto económico de la norma reglamentaria (sea memoria económica o, en su caso, estudio económico-financiero, o cualquier otro), de la doctrina expuesta en la citada sentencia se deduce con nitidez que lo verdaderamente relevante es que se incorporen a su contenido los datos y elementos suficientes en relación con las determinaciones de dicha norma para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria".

- "En consecuencia, a lo vista de lo expuesto, cabe afirmar que la memoria económica incorporada durante la tramitación del PATIVEL debe estimarse suficiente en función del contenido material de las determinaciones del Plan y, por ello, el recurso de casación debe ser acogido en cuanto se refiere a este concreto motivo de impugnación".

VII. De lo hasta ahora expuesto cabe colegir que, en principio, en las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en éste la memoria de viabilidad económica.

Ahora bien, debe tenerse presente que la finalidad de esa memoria es la de determinar si la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta, no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros.

Por ello, para alcanzar una conclusión acerca de si el contenido de esa memoria es o no suficiente a los efectos pretendidos, debemos tener presente que lo verdaderamente relevante a tal fin es que se incorporen a su contenido los datos y elementos que sean necesarios en relación con las determinaciones de la norma urbanística de que se trate para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria.

VIII. Por tanto, teniendo en cuenta lo hasta ahora expuesto, podemos dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión en los siguientes términos:

1) En las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en dicho instrumento la memoria de viabilidad económica prevista en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

2) Dicha memoria deberá incluir los datos y elementos que sean necesarios en relación con las determinaciones de la norma urbanística de que se trate para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria.

3) En los supuestos en que la actuación urbanística no exija transformación y, por tanto, no tenga impacto económico, deberán hacerse constar en la memoria las razones o los datos que avalan dicha conclusión.

4) En todo caso, en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes -sean éstos de ordenación territorial o urbanísticos- y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos.

Aplicación de la referida doctrina al supuesto enjuiciado.

A) En el presente caso concurren una serie de circunstancias que deben ser convenientemente valoradas para resolver el litigio. Estas circunstancias son las siguientes:

(i) El PRI aprobado tenía por objeto:

Cambio de calificación de la NUM000, edificable, que se propone pasar a zona verde pública para evitar su transformación.

Redelimitar la zona de servicios complementarios vinculada al Hotel (actual parcela NUM002, de Servicios Existentes y Residencial Intensivo) sin alteración de sus superficies.

Habilitar la transferencia de edificabilidad (6.224,42 m³) de la parcela NUM000 edificable y que pasa a zona verde, a la parcela NUM002 (Servicios existentes) en la que ya existe un hotel (el Hotel Altea Hills).

(ii) Durante la tramitación del PRI se incorporaron al expediente las memorias de viabilidad económica y de sostenibilidad económica. En ésta se incluyó un apartado "4. ANALISIS ESTATICO DE LA VIABILIDAD ECONOMICA DE LA ACTUACION" que, en sus dos primeros subapartados establecía:

"El impacto de la actuación urbanística debe realizarse analizando las siguientes variables:

4.1 Estimación de la inversión pública.

El presente Plan de Reforma Interior, no implica la ejecución de actuación de urbanización ni la transformación urbanística del suelo, ya que estamos ante suelo que tenía la situación jurídica de urbanizado.

El plan implica la creación de suelo dotacional público que será objeto de cesión al Ayuntamiento, y respecto a este no se prevén cargos a la administración ya que el promotor propondrá la suscripción de un convenio de conservación y mantenimiento de dichas instalaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 de la LOTUP.

4.2 Incrementos patrimoniales y compensación económica.

La Administración, obtiene cedida una parcela dotacional pública para zona verde, con una superficie de 11.233,32 metros cuadrados evitando su transformación urbanística, con los siguientes efectos:

· Incremento de suelo dotacional público en una zona carente de este tipo de espacios.

· Mejora de la calidad paisajística del entorno, al evitar la transformación urbanística de una parcela que dispone de una masa arbolada de cierta relevancia.

Realizadas las transferencias de aprovechamiento de una parcela a otra, no cabe realizar más cesiones en el ámbito que nos ocupa, por lo que procede compensar económicamente a la Administración por el excedente de aprovechamiento, con 198.245 euros, y todo ello conforme el artículo 77.2.d) de la LOTUP (hoy 78 tras la aprobación de la Ley 1/2019 )."

(iii) La Sala de instancia ha tenido por acreditado, con base en los informes periciales pertinentes, que la parcela NUM000 no necesita sufrir ninguna transformación para ser considerada como zona verde pública y que el PRI no contiene una previsión presupuestaria para la transformación, pronunciándose en el mismo sentido la memoria de sostenibilidad económica.

B) Pues bien, estas circunstancias peculiares deben ser convenientemente valoradas a la luz de la doctrina establecida en el Fundamento precedente.

En primer lugar, cabe constatar que es cierto que la memoria de viabilidad económica no se refiere específicamente a la cesión de edificabilidad de una a otra parcela, ni a la innecesariedad de inversión en la parcela cedente porque, en realidad, no va a ser objeto de transformación alguna, sino que va a permanecer como zona verde pública. Pero, no es menos cierto que esas referencias sí se contienen, como hemos visto, en la memoria de sostenibilidad económica bajo la reveladora rúbrica de "ANALISIS ESTATICO DE LA VIABILIDAD ECONOMICA DE LA ACTUACION".

Por lo tanto, atendiendo a la doctrina antes establecida, que exige huir de rigorismos formales excesivos y aplicar el principio de proporcionalidad a la hora de evaluar el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos formales que deben observarse en la tramitación de los planes, la conclusión al respecto es clara: en este caso cabe entender materialmente cumplido el requisito de aportación del correspondiente análisis de la viabilidad económica de la actuación.

Por otra parte, del tenor de ese "Análisis Estático" incluido en la memoria de sostenibilidad se infiere también que se ha respetado en este caso nuestra doctrina relativa a que en los supuestos en que la actuación urbanística no exija transformación y, por tanto, no tenga impacto económico, deberán hacerse constar en la memoria las razones o los datos que avalan dicha conclusión. Lo que ocurre es que, en este caso, se ha incluido ese análisis, con los datos y razones correspondientes, en la memoria de sostenibilidad y no en la de viabilidad, a pesar de que ésta se haya incorporado también al expediente. Por ello, no cabe apreciar defecto invalidante del PRI por este motivo, sino, en todo caso, una mera irregularidad formal no invalidante.

C) Como antes hemos dicho, la Sala de instancia ha tenido por acreditado, con base en los informes periciales pertinentes, que la parcela NUM000 no necesita sufrir ninguna transformación para ser considerada como zona verde pública, destacando el error padecido a este respecto por la parte demandante y señalando que el PRI no contiene una previsión presupuestaria para la transformación, así como que la memoria de sostenibilidad económica se pronuncia también en la misma línea, indicándose en ella: "(...) El plan implica la creación de suelo dotacional público que será objeto de cesión al Ayuntamiento, y respecto a este no se prevén cargos a la administración ya que el promotor propondrá la suscripción de un convenio de conservación y mantenimiento de dichas instalaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 de la LOTUP (...).

Y añadía la Sala de instancia en la sentencia impugnada:

"Como pone de relieve la Administración en la contestación a la demanda y ratifica el informe pericial de la empresa codemandada, no cabe realizar ninguna estimación porque la parcela no va a sufrir transformación, en consecuencia, no necesita memoria de viabilidad económica. Respecto a la sostenibilidad económica, ésta se incorporará al Convenio que tiene el Ayuntamiento con la Entidad Urbanística de Conservación Altea Hills, que se ocupa del mantenimiento de todas las zonas verdes existentes (...)".

Esta afirmación de la Sala de instancia -que hemos enfatizado- es utilizada por la parte demandante para sostener su impugnación en este recurso, y así, dicha parte defiende que la sentencia recurrida infringe el artículo 22.5 TRLSRU/15, al afirmar que no se requiere memoria de viabilidad económica en las actuaciones de dotación donde no se produce una transformación. Y ello porque entiende que el tenor literal del citado precepto, puesto en relación con el artículo 7.1.b) del mismo texto legal, permite concluir que es un requisito necesario en todas las actuaciones en suelo urbano, cuya omisión será motivo de nulidad.

Sin embargo, como hemos visto, en este caso concurren circunstancias peculiares, que ya hemos examinado a la luz de la doctrina que hemos establecido al respecto. Por ello, la expresión utilizada por la Sala de instancia no debe ser interpretada en su literalidad, sino en el contexto de las mencionadas circunstancias. Esto es, no es que en este caso no se precise la memoria de viabilidad económica, que debe exigirse siempre, sino que en supuestos como el ahora examinado, en los que la actuación urbanística no exija transformación y, por tanto, no tenga impacto económico, lo que deberá hacerse constar en la memoria son las razones o los datos que avalan dicha conclusión.

Por tanto, como en este caso sí se ha aportado formalmente un documento denominado memoria de viabilidad económica y se han hecho constar -aunque fuera en la memoria de sostenibilidad y no en la de viabilidad- las consideraciones que permiten colegir que la actuación urbanística referida no tendrá impacto económico negativo, cabe alcanzar la conclusión de que, pese a la aludida incorrección literal, no procede anular en este caso la sentencia impugnada, al haberse ajustado la Sala de instancia, en su Fallo, a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento precedente.

Conclusiones y costas.

En virtud de lo expuesto en los Fundamentos precedentes, procede desestimar el presente recurso y confirmar la sentencia impugnada por ser ajustada a Derecho.

En cuanto a las costas de este recurso de casación, de conformidad con lo previsto en los artículos 93 y 139 LJCA, disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Establecer como doctrina jurisprudencial la indicada en el Fundamento Octavo de esta sentencia.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación n.º 7183/2023 interpuesto por la representación procesal de D. Bernardo contra la sentencia n.º 350/2023, de 29 de junio, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 99/2021.

Tercero.- Confirmar la sentencia impugnada, en lo que a este recurso se refiere, por ser su Fallo ajustado a Derecho.

Cuarto.- Imponer las costas en los términos indicados en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes , haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso,e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.