Presunción de retirada de oferta de licitadora por falta de acreditación de la solvencia tras requerimiento de subsanación

Primero. La competencia para conocer de este recurso corresponde a este Tribunal de conformidad con el apartado cuarto del artículo 46 de la LCSP y en el marco del Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales, suscrito el 7 de noviembre de 2024 (BOE de 18 de noviembre de 2024).

Segundo. La recurrente, INTELLIGENT SCREEN SERVICES, S.L., ha quedado excluida en la fase del artículo 150.2 de la LCSP, por lo que procede reconocerle la legitimación para impugnar la resolución de tener por retirada su oferta, al abrigo del artículo 48 de la LCSP.

Tercero. La actuación impugnada se refiere a un contrato mixto de suministro y de servicios sujeto a regulación armonizada que supera el umbral del valor estimado a los efectos de este recurso especial fijado en el artículo 44.1, a) de la LCSP, es decir, superior a 100.000€, y además se contrae a un acto de trámite cualificado del artículo 44.2 letra b) de la LCSP.

Cuarto. En cuanto al plazo para la presentación del recurso se ha respetado el plazo general de quince días hábiles del artículo 50 de la LCSP y se han cumplido las demás formalidades procedimentales.

Quinto. Antes de abordar el fondo del recurso, procede efectuar una precisión respecto de las alegaciones formuladas por VODAFONE ESPAÑA, S.A.U.

Dicha entidad, al evacuar el trámite conferido, no se limita a pronunciarse sobre la cuestión objeto del presente recurso, esto es, la exclusión de la recurrente en el trámite previsto en el artículo 150.2 de la LCSP, sino que introduce consideraciones relativas a la supuesta insuficiente motivación de las actuaciones de la mesa de contratación en relación con la aceptación de las ofertas inicialmente incursas en presunción de anormalidad.

Sin embargo, tales alegaciones exceden del objeto del presente recurso especial, que viene delimitado por el acto impugnado y por las pretensiones deducidas por la recurrente.

A mayor abundamiento, debe señalarse que, en el momento procedimental actual, no consta que se haya dictado acuerdo de adjudicación, por lo que la eventual aceptación de las ofertas incursas en presunción de anormalidad no se ha materializado todavía en un acto susceptible de recurso especial en materia de contratación. En consecuencia, la eventual discrepancia que VODAFONE ESPAÑA, S.A.U. pudiera tener con la motivación de dichas aceptaciones deberá, en su caso, hacerse valer frente al acuerdo de adjudicación.

Por tanto, no procede que este Tribunal extienda los efectos de una eventual estimación o desestimación del presente recurso a cuestiones distintas de las estrictamente señaladas en el recurso.

Sexto. Considera la defensa de la mercantil recurrente que se ha de anular la resolución de tener por retirada la oferta con concesión de un plazo de subsanación para responder a un requerimiento que especifique qué extremos concretos ha de subsanar.

De esta suerte, todo el recurso se centra en la falta de concreción del requerimiento de subsanación emitido en la fase del artículo 150.2 de la LCSP y con ello, reputa que se le ha vulnerado el derecho a una subsanación efectiva de la documentación que no presentó correctamente en el primer requerimiento de dicho precepto.

Y de esta forma, la recurrente advierte:

"Sin embargo, el contenido material de dicho requerimiento no identificó de manera concreta, individualizada y comprensible cuál era el defecto u omisión apreciado en la documentación ya presentada por ISS. El acta no precisó si la insuficiencia se refería a la falta de certificados, a la insuficiencia cuantitativa de la experiencia acreditada, a la falta de similitud entre los contratos aportados y el objeto del contrato licitado, a la eventual inidoneidad formal de los documentos incorporados o a la defectuosa acreditación de la solvencia integrada con medios externos.

Antes bien, el acuerdo se limitó a reproducir, de forma abstracta y genérica, el régimen del pliego relativo a la solvencia técnica y económica, reiterando la exigencia de certificados cuando el destinatario fuera una entidad del sector público, la definición general de trabajos de igual o similar naturaleza, los CPV de referencia, el umbral mínimo de 318.153,47 euros, IVA excluido, y determinadas exigencias documentales relativas a la solvencia económica de la entidad integradora".

Además, la recurrente insiste en que:

"De este modo, la Mesa no comunicó a ISS una deficiencia concreta susceptible de corrección, sino una mera reiteración de las reglas generales del pliego. Tal forma de proceder privó de utilidad real al trámite conferido, porque impidió a esta parte conocer con la precisión mínima exigible qué aspecto de la documentación aportada era tenido por insuficiente y, por tanto, qué concreta actuación debía realizar para satisfacer de manera efectiva el requerimiento.

La falta de concreción del acta de 12 de marzo resulta todavía más relevante si se tiene en cuenta que ISS no permaneció inactiva ni omitió toda acreditación de solvencia. Por el contrario, había presentado una memoria de solvencia técnica y profesional, una relación detallada de contratos, el Anexo 8 Proyectos de contratación pública y documentación vinculada a la integración de solvencia con medios externos. Precisamente por existir un conjunto documental ya aportado y necesitado, en su caso, de aclaración o concreción, la Mesa estaba obligada a exteriorizar con claridad cuál era el defecto concreto que apreciaba en esa documentación y no a limitarse a reiterar el contenido general del pliego.

(…).

En efecto, el acta de 12 de marzo de 2026 no individualiza qué documento faltaba, qué contrato no se consideraba similar, qué importe no era computable ni qué pieza de la integración de solvencia se reputaba insuficiente. Se limita a reiterar las reglas generales del pliego. Solo después, en el acta de 26 de marzo de 2026, aparece por primera vez la razón específica de exclusión: que la Mesa solo reconoce un certificado por importe de 68.849 euros.

No se pide aquí, por tanto, una improcedente "subsanación de la subsanación". Lo que se denuncia es que nunca existió una primera subsanación verdaderamente útil, porque la Administración no exteriorizó la concreta insuficiencia que luego utilizó para excluir".

Por otro lado, la recurrente añade un argumento sobre la falta de motivación del acuerdo por el que se tiene por retirada su oferta y añade:

"El acta de 26 de marzo de 2026 contiene una motivación insuficiente para un acto tan gravoso como la exclusión. Decir que el único certificado reconocido asciende a 68.849 euros no agota el deber de motivación cuando el expediente evidencia que la licitadora presentó una memoria de solvencia técnica, una relación cuantificada de contratos, documentación complementaria y una alegación expresa de solvencia integrada con medios externos.

La Mesa debió explicar, al menos mínimamente, por qué el resto de la documentación no era apta: si por no tener la forma de certificado o acta de recepción, si por no ser de igual o similar naturaleza, si por razones temporales, si por no alcanzar el umbral o si por cualquier otra causa. Al no hacerlo, obliga a esta parte a combatir una exclusión sobre la base de conjeturas, lo que lesiona el derecho de defensa e impide un control revisor efectivo".

En definitiva, se suplica a este Tribunal la estimación del recurso para que, con anulación del acuerdo de tener por retirada su oferta, se anulen además las actuaciones posteriores y se ordene la retroacción de "las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la calificación de la documentación presentada por ISS, a fin de que se practique una nueva valoración debidamente motivada y, en su caso, se otorgue a esta parte un requerimiento de subsanación concreto, suficiente y correlacionado con el defecto realmente apreciado".

Subsidiariamente, se suplica que, si este Tribunal considerase ya acreditada en el expediente la solvencia exigida, declare improcedente la exclusión y acuerde la continuación del procedimiento con la recurrente como licitadora admitida.

Séptimo. En contra de las pretensiones anulatorias de la recurrente se alza el informe remitido por el órgano de contratación firmado con fecha 23 de abril de 2026.

Previamente el informe aclara que la mesa de contratación actuó siguiendo las prescripciones del artículo 150.2 de la LCSP, de tal suerte que, analizada la documentación presentada por la recurrente, se le concedió un trámite de subsanación especificando los defectos detectados en la presentada y así manifiesta que:

"Tras el requerimiento la empresa aporta la misma documentación que había sido previamente calificada como defectuosa para acreditar el cumplimiento de los requisitos de solvencia técnica y profesional, consistente en un archivo con nombre (Solvencia Tec. Profesional que ya estaba aportado con el nombre Solvencia técnica), y además aporta otro archivo con el nombre "Proyectos de contratación pública" (aportado previamente con el nombre Solvencia tec-proyectos). En fecha 25.3.26 se procede a la calificación de la misma y se acuerda la exclusión de la empresa INTELLIGENT SCREEN SERVICES, SL (NIF.: B55406912), recogiendo en el Acta lo siguiente: "No presenta, en tiempo y forma, la documentación a la que hace referencia la cláusula 12.3 del PCAP, en particular no acreditan la solvencia técnica o profesional, ya que, el único certificado que aporta acredita la cantidad de 68.849 € (IVA excluido), importe inferior a la cantidad requerida 318.153,47 € (IVA excluido), no pudiendo constatarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 140.4 de la LCSP.

Se entiende retirada la oferta acordándose, así mismo, notificar el contenido de la presente acta con indicación expresa de los recursos que legalmente procedan".

En el fondo del asunto, no comparte la alegación de la recurrente sobre la privación de su derecho a la subsanación y especifica cuanto sigue:

"La documentación que debía aportar el licitador y que le fue requerida e s exactamente lo que se solicita en el Pliego se establece textualmente en la cláusula 7.1 se establece lo siguiente:

"Dado el presupuesto del contrato objeto del presente Pliego, las empresas licitadoras deberán acreditar su solvencia técnica o profesional mediante una relación de los principales suministros efectuados en el curso de los últimos TRES AÑOS de igual o similar naturaleza que los que constituyan el objeto del contrato que se licita; incluyendo importes, fechas y destinatario, público o privado, de los mismos, y que se acreditara mediante certificados expedidos o visados por el órgano competente cuando el destinatario sea una entidad del sector público. Cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por este o, a falta de este certificado, mediante una declaración del empresario. En consecuencia, podrán presentarse como trabajos de igual o similar naturaleza los contratos referidos a la entrega e instalación de pantallas digitales, quioscos interactivos u otros equipos de visualización y terminales informáticos, así como los servicios de configuración, integración y puesta en marcha de dichos sistemas en espacios públicos o privados.

A efectos clasificatorios, se consideraran comprendidos en esta categoría los contratos identificados con los códigos CPV:

30231300-0 Pantallas de visualización.

30200000-1 Equipo y material informático.

30231100-8 Terminales informáticos.

Asimismo, se consideraran igualmente de igual o similar naturaleza aquellos trabajos comprendidos en los tres primeros dígitos de los códigos CPV anteriormente indicados, entendiéndose por tanto incluidos todos los contratos que guarden relación con los equipos, materiales y sistemas informáticos, de visualización o terminales asociados a dicha clasificación.

El importe anual acumulado en el ano de mayor ejecución deberá haber sido igual o superior a la cantidad de 318.153,47 € , I.V.A. excluido (cantidad equivalente al 70% del valor estimado del contrato, I.V.A. excluido)."

Por lo que es la propia empresa la tenía que haber aportado desde el inicio Certificados de buena ejecución, y no actos de adjudicación de contratos o publicaciones de PLACE.

Además, si la documentación que ha aportado al primer requerimiento ha sido calificada como documentación defectuosa y se le hace un requerimiento de subsanación para que acredite la solvencia técnica y profesional, no puede limitarse a aportar la misma documentación".

A juicio del órgano de contratación, ni se le ha privado de su trámite de subsanación, ni procede una subsanación de la subsanación, ni la decisión de tener por retirada la oferta adolece de motivación atentatoria del derecho de defensa de la recurrente y aclara cuanto sigue:

"La empresa Intelligent Screen Services Sl, no manifestó mediante ningún documento en el procedimiento su intención de integrar la solvencia técnica y profesional con el empresas del grupo Ezentis , de hecho aporta un compromiso (06 DR compromiso solv econ) donde solo manifiesta su compromiso de integrar la solvencia económica financiera con Ezentis, NUNCA SE REFIRIÓ A LA SOLVENCIA TÉCNICA PROFESIONAL.

La empresa INTELLIGENT SCREEN SERVICE SL NO aportó Certificados de Buena ejecución ni Actas de Recepción. Concretamente, aportó para acreditar la Solvencia técnica y profesional en la documentación inicial dos documentos: el primero, con el nombre Solvencia Técnica, se trata de un documento elaborado por la empresa donde se relacionan una serie de contratos y unos importes globales sin adjuntar documentación adicional ni dividir por anualidades, y un segundo documento denominado Solvencia técnica-proyectos en el primer requerimiento (y 02 Proyectos de Contratación Publica en la subsanación) y se trata de un PDF de 423 páginas, las primeras 16 consisten en una presentación de la empresa, y es a partir de la página 16 donde se aportan anuncios de PLACE, Pliegos, Acuerdos de Adjudicación entre otra documentación, pero SOLO SE ACOMPAÑA un Certificado de Ejecución de un contrato (pág. 278 del PDF) por importe de 68.849 € (IVA incluido), en el que no aparece la CPV del contrato ni tan si quiera pero tampoco alcanzaría el importe anual requerido en el PCAP de 318.153,47 €.

A partir de la página 291 se refiere a documentación de acreditación de contratos realizados por Ezentis, con la que no existe compromiso de integración de solvencia técnica y profesional, pero es que tampoco son Certificados de Buena ejecución.

Teniendo en cuenta la documentación aportada no podemos tener por acreditada la Solvencia Técnica y Profesional ya que la adjudicación de contratos no acredita la buena ejecución de los mismos, y la integración de solvencia técnica y profesional no podemos presumirla si no existe un compromiso o documento donde expresamente se manifieste esta intención".

En conclusión, el Ayuntamiento de Murcia insta la desestimación del presente recurso, por ser la actuación recurrida conforme con las consecuencias jurídicas descritas por el artículo 150.2 de la LCSP.

Octavo. La recurrente basa su pretensión de anulación del acuerdo de exclusión en la falta de motivación, tanto del requerimiento de subsanación de la documentación, como del propio acuerdo de exclusión.

Con carácter preliminar, debemos recordar que la finalidad que se persigue con la exigencia de motivación es permitir el control del órgano de contratación en el ejercicio de potestades discrecionales y que el interesado articule debidamente la impugnación del correspondiente acto administrativo, con pleno conocimiento de las razones determinantes de la decisión que se cuestiona, y viniendo vinculada la trascendencia invalidante de los vicios de forma a la existencia de efectiva indefensión (artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), habrá de concluirse en que la falta de motivación de un acto carecerá de efectos invalidantes del mismo si se ha tenido suficiente conocimiento de las razones que motivan la decisión administrativa.

Respecto de la motivación del requerimiento de subsanación del requisito relativo a la solvencia técnica, si bien es cierto que el requerimiento pudo haber identificado de forma expresa el concreto defecto apreciado en la documentación inicialmente presentada, no es menos cierto que de su contenido se recordaba con claridad los requisitos exigidos y, en concreto, la documentación soporte acreditativa de la experiencia declarada. Por tanto, la recurrente se encontraba en condiciones de conocer qué debía acreditar y de contrastar la documentación aportada con lo exigido en el pliego. En este contexto, la circunstancia de que la recurrente volviera a aportar la misma documentación ya presentada inicialmente, cuando esta, al ser motivo de subsanación, se entendió que no era válida, impide apreciar que la eventual falta de mayor detalle del requerimiento le haya causado indefensión real y efectiva.

Además, la alegación de la recurrente, que invoca nuestra Resolución nº 635/2025, no puede prosperar, pues el supuesto allí analizado presenta circunstancias sustancialmente distintas. En aquella resolución apreciamos que el requerimiento de subsanación era excesivamente genérico al aludir de forma indeterminada a "documentación" firmada con certificado caducado, sin identificar con precisión los documentos afectados, concurriendo además la circunstancia de que el acuerdo de la mesa en el que se especificaban los defectos concretos no fue publicado hasta la finalización del plazo de subsanación.

Cabe destacar que la solvencia técnica se articula en torno a tres elementos perfectamente identificables: la naturaleza de los trabajos ejecutados similar a los del contrato, el importe mínimo anual acumulado y su acreditación por el medio documental señalado en el pliego. En el presente supuesto, en el requerimiento se identifica que existe un cumplimiento defectuoso de lo establecido en el artículo 150.2 de la LCSP, que la subsanación que debe presentar el licitador alcanza a la solvencia técnica y se requiere que se presente la documentación que exige el requisito según los pliegos. Además, como se expondrá más adelante, a la vista de la documentación aportada por la recurrente, resultaba objetivamente apreciable que no se había incorporado la documentación específica exigida para acreditar la solvencia técnica en los términos previstos en el pliego.

Por ello, aun cuando el requerimiento de subsanación pudo haber identificado el defecto advertido, tal circunstancia no generó indefensión material, pues el requisito a acreditar era claro y el incumplimiento apreciado resultaba fácilmente deducible de la propia documentación presentada.

Y en cuanto a la falta de motivación del acuerdo de exclusión, tampoco se comparte la tesis de la recurrente. Así, en el acta de la sesión de la mesa de contratación de 25 de marzo de 2026, se indica "incumplimiento de lo establecido en el art. 150.2 de la LCSP en relación al licitador mejor valorado" y se motiva señalando que "No presenta, en tiempo y forma, la documentación a la que hace referencia la cláusula 12.3 del PCAP, en particular no acreditan la solvencia técnica o profesional, ya que, el único certificado que aporta acredita la cantidad de 68.849 € (IVA excluido), importe inferior a la cantidad requerida 318.153,47 € (IVA excluido), no pudiendo constatarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art.140.4 de la LCSP.

Se entiende retirada la oferta acordándose, así mismo, notificar el contenido de la presente acta con indicación expresa de los recursos que legalmente procedan".

Pues bien, la exclusión se encuentra motivada y se funda en la constatación objetiva de que únicamente se aporta un certificado de buena ejecución por importe inferior al mínimo exigido para acreditar la solvencia técnica. Descendiendo a la documentación aportada, en efecto, en sustitución de los certificados expedidos por los destinatarios públicos de los trabajos, la recurrente presentó anuncios de adjudicaciones, resoluciones de adjudicación, notificaciones de adjudicaciones, formalizaciones de contratos y únicamente se incluye un certificado de buena ejecución en la página 278/423 del documento "06 Solvencia tecproyectos" por un importe que no alcanza el mínimo exigido. Por lo que, estando de manera clara y objetiva la forma de acreditar la solvencia técnica, y constatándose que el licitador no aportó objetivamente la documentación que se indica en el acuerdo de exclusión, debe confirmarse el mismo.

En este sentido, resulta de aplicación la doctrina contenida, entre otras, en la Resolución TACRC 291/2026, que recuerda que la verificación de la documentación exigida al licitador propuesto como adjudicatario conforme al artículo 150.2 de la LCSP no implica, como regla general, una valoración discrecional, sino la constatación de requisitos tasados y previamente definidos en los pliegos, por lo que la motivación del acto no requiere un desarrollo argumental exhaustivo cuando permite conocer la causa de la exclusión, como es el caso.

Así las cosas, la consecuencia de la falta de acreditación de la solvencia técnica conforme al PCAP por el propuesto como adjudicatario es la prevista tanto en el pliego lex contractus- como en la propia LCSP, ha de ser la de la retirada de la proposición, sin que sea admisible la tramitación de un nuevo trámite de subsanación; trámite que vulneraría el principio de igualdad de trato a los licitadores (artículo 1 de la LCSP) y nuestra propia doctrina.

Así la Resolución nº 1148/2023: "Es doctrina de este Tribunal que la posibilidad de subsanación no puede convertirse en una cascada de subsanaciones. En resoluciones como la 667/2022, de 2 de junio y la 936/2022, de 21 de julio, hemos dicho que, si bien es cierto que la jurisprudencia mantiene una postura contraria a un excesivo formalismo que conduzca a la inadmisión de proposiciones por simples defectos formales, en detrimento del principio de concurrencia, tampoco resulta exigible una "subsanación de la subsanación" que podría vulnerar el principio de igualdad de trato entre los licitadores. En resoluciones 1611/2022 de 22 de diciembre y 347/2023, de 16 de marzo, el Tribunal ha declarado que, ante el requerimiento de subsanación, ha de ser la licitadora la que actúe con la diligencia debida, dando satisfacción a las exigencias del pliego para acreditar su aptitud para contratar. En las mismas resoluciones citadas razonamos: "La Ley permite subsanar los errores en que pueden incurrir los licitadores, como se pone de manifiesto con el requerimiento de subsanación realizado a la ahora Recurrente por la mesa de contratación. Lo que no está permitido es realizar segundos o ulteriores requerimientos de subsanación, pues de lo contrario se verían afectados los principios de igualdad entre licitadores y concurrencia, dado que se estaría penalizando a aquellos licitadores diligentes que, por sí mismos, cumplen con todas las prescripciones exigidas, frente a los que tienen conductas más indolentes. Sin perjuicio de que se desnaturalizase este tipo de trámites, pues la licitación quedaría abocada a convertirse en una serie de traslados de escritos de requerimientos de subsanación y correlativas subsanaciones sin solución de continuidad".

Entendemos, por lo expuesto, que el presente recurso ha de ser desestimado, con las consecuencias jurídicas previstas ex lege por el artículo 150.2 de la LCSP.

Por todo lo cual,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,