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Lunes a Jueves: 10:00-14:00 y 16:00-18:00 / Viernes: 9:00-14:00El ayuntamiento tiene suscrito un convenio con una asociación sin ánimo de lucro cuyo objeto es la realización de talleres de autonomía personal mediante un programa multidisciplinar dirigido a trabajar las secuelas de la esclerosis múltiple, con el fin de que las personas afectadas alcancen el mayor grado posible de autonomía y mejoren su calidad de vida.
En virtud de dicho convenio, se instrumenta una subvención nominativa por importe de 1.200 €.
La entidad beneficiaria ha presentado una cuenta justificativa por un importe superior al de la subvención concedida, correspondiente a gastos considerados subvencionables conforme a lo establecido en el convenio.
El convenio exige la presentación de un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada, indicando su importe y procedencia.
De la documentación aportada por la asociación se desprende que los ingresos obtenidos (aportaciones de socios, galas, marchas y actividades deportivas y culturales benéficas, donativos procedentes de la venta de lotería, la subvención del ayuntamiento, etc.) superan los gastos ocasionados por la actividad subvencionada, arrojando un superávit de 4.316,10 €.
La cuestión planteada es si la existencia de dicho superávit es compatible con lo dispuesto en el art. 19.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, o si debe excluirse del cómputo algún concepto de ingreso.
En estas condiciones, se pregunta si el ayuntamiento puede proceder al pago de la subvención, dado que los ingresos globales de la asociación, al no financiarse una actividad concreta sino el conjunto de su actividad, resultan superiores a los gastos del periodo subvencionable.
El art. 19.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- establece, con carácter imperativo, que:
Se trata de una norma de orden público económico, aplicable a todas las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas, incluidas las entidades locales.
La finalidad del precepto es doble: de un lado, garantizar la adecuada y eficiente utilización de los fondos públicos; de otro, impedir que la subvención financie un lucro o enriquecimiento injustificado del beneficiario más allá del coste efectivo de la actuación subvencionada. Así lo ha declarado la sentencia del TSJ de las Illes Balears, de 18 de junio de 2019, al señalar que la finalidad del límite es evitar la sobrefinanciación a costa de fondos públicos.
El parámetro de contraste que establece el art. 19.3 LGS no es el resultado contable de la entidad -superávit o déficit- durante el período subvencionable, sino el coste real de la actividad subvencionada. Esta distinción es fundamental para resolver correctamente la presente consulta.
La locución “en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos” empleada por el art. 19.3 LGS no puede interpretarse en el sentido de que cualquier ingreso que obtenga la entidad beneficiaria deba sumarse automáticamente a la subvención para compararlo con el coste de la actividad. Una interpretación tan extensiva resultaría contraria a la teleología del precepto y produciría resultados absurdos, impidiendo la coexistencia de la subvención con la actividad ordinaria de cualquier entidad asociativa.
La clave interpretativa la aporta el Memento Claves Prácticas sobre Subvenciones Locales de Lefebvre (núm. 2200), al precisar que el control del art. 19.3 LGS se proyecta sobre los ingresos y recursos destinados a la misma finalidad o actividad, y no, sin más, sobre todos los ingresos generales de la entidad. Esta interpretación es coherente con la propia estructura del precepto, que vincula los “ingresos o recursos” concurrentes con la expresión “actividad subvencionada”, estableciendo una conexión finalista entre ambos elementos.
En consecuencia, procede distinguir dos categorías de ingresos:
Esta distinción encuentra respaldo en el sistema de justificación de la LGS: el art. 30 LGS exige que el beneficiario acredite los gastos e ingresos de la actividad subvencionada, no los de toda la entidad. En la misma línea, el convenio -en cumplimiento del art. 19.2 LGS - exige la relación detallada de “otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada”, locución que circunscribe el deber de declaración a los ingresos con afectación concreta a dicha actividad.
La jurisprudencia ha clarificado esta distinción de forma inequívoca. La sentencia de la AN de 30 de junio de 2016 aprecia sobrefinanciación en un supuesto en el que, por existir ya financiación para un gasto concreto, una aportación adicional genera un exceso de financiación. Nótese que el supuesto no es el de un superávit global de la entidad, sino la concurrencia de financiación sobre un gasto concreto y perfectamente identificado.
En idéntico sentido, la sentencia del TSJ de Aragón de 12 de julio de 2017 y la sentencia del TSJ de Galicia de 21 de mayo de 2021 admiten la reducción o ajuste de la subvención para no rebasar el coste real de la actividad, lo que confirma que el parámetro de control es siempre el coste de la actividad concreta y no el balance de la entidad. Por su parte, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Pontevedra, de 26 de febrero de 2021, conecta la existencia de superávit con el posible reintegro únicamente cuando dicho superávit evidencia un incumplimiento del art. 19.3 LGS, esto es, cuando la financiación concurrente afectada a la actividad supera su coste real.
De esta jurisprudencia se extraen dos conclusiones unívocas: primera, el superávit global de la entidad no es, por sí solo, el presupuesto de hecho del art. 19.3 LGS; segunda, lo que activa la prohibición y, en su caso, la obligación de reintegro, es la sobrefinanciación de la actividad concretamente subvencionada por la concurrencia de ingresos afectos a ella.
El art. 19.2 LGS remite a la normativa reguladora de la subvención la determinación del régimen de compatibilidad o incompatibilidad para la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, con el límite infranqueable del art. 19.3 LGS. Es práctica habitual -y ajustada a derecho- que los convenios y bases reguladoras declaren la compatibilidad condicionada a que no se supere el coste de la actividad, conforme al art. 19.3 LGS.
En el caso que se examina, el convenio suscrito entre el ayuntamiento y la asociación exige expresamente la presentación de un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada, indicando su importe y procedencia. Esta obligación constituye el mecanismo de control previsto para verificar el cumplimiento del art. 19.3 LGS y habilita a la Administración concedente para practicar la comprobación material de la cuenta justificativa ex art. 32 LGS.
El Memento Claves Prácticas de Subvenciones Locales de Lefebvre (núm. 5110) advierte que la declaración completa de los otros ingresos o recursos afectados a la actividad es esencial para verificar el límite del art. 19.3 LGS, de manera que su ocultación o declaración incompleta puede tener relevancia sancionadora, al frustrar el control que el precepto impone, siendo reconducible al tipo infractor del art. 56 LGS.
A la vista del análisis precedente, la respuesta a la consulta formulada debe articularse en los siguientes términos:
La procedencia del pago está condicionada a que el órgano gestor practique la comprobación prevista en el art. 32 LGS, verificando:
El Memento Claves Prácticas de Novedades del Control Interno Local de Lefebvre (núm. 3655) confirma que el control financiero exige revisar expresamente que no se supera el coste de la actividad conforme al art. 19.3 LGS, siendo esta la comprobación clave para que el pago se produzca sin riesgo de exceso.
En cuanto a la carga de la prueba, el art. 14.1.d) LGS impone al beneficiario la obligación de comunicar la obtención de otras ayudas, subvenciones o ingresos para la misma finalidad, y el art. 14.1.b) LGS le obliga a acreditar la aplicación de los fondos a los fines para los que fueron concedidos. Corresponde, por tanto, a la asociación justificar documentalmente que los ingresos declarados no han provocado sobrefinanciación de la actividad concretamente subvencionada. La Administración concedente no puede presumir la infracción del art. 19.3 LGS por el solo hecho de que los ingresos globales de la entidad superen sus gastos totales del período.
La resolución que, en su caso, acuerde el pago o el reintegro deberá estar debidamente motivada, con indicación de los hechos y fundamentos de derecho que la sustentan, con arreglo al art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, y sustentada en la documentación que obre en el expediente.
1ª. El art. 19.3 LGS establece una prohibición imperativa de sobrefinanciación de la actividad subvencionada. El parámetro de contraste es el coste real de dicha actividad, no el resultado contable global de la entidad beneficiaria.
2ª. Solo deben computarse a los efectos del límite del art. 19.3 LGS los ingresos directamente vinculados y documentalmente afectos a la financiación de la actividad concretamente subvencionada. Los recursos propios generales de la asociación -cuotas de socios, ingresos de actividades benéficas, donativos, venta de lotería- no quedan automáticamente incluidos en dicho cómputo, salvo que hayan sido imputados y aplicados a la actividad subvencionada.
3ª. El superávit global de la asociación por importe de 4.316,10 € no determina por sí solo la existencia de sobrefinanciación prohibida por el art. 19.3 LGS. Esta conclusión está avalada por la sentencia del TSJ de Aragón de 12 de julio de 2017, la sentencia del TSJ de Galicia de 21 de mayo de 2021 y la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Pontevedra de 26 de febrero de 2021.
4ª. El ayuntamiento podrá proceder al pago íntegro de los 1.200 € si, tras la comprobación de la cuenta justificativa ex art. 32 LGS, queda acreditado que los gastos subvencionables superan dicho importe y que la suma de los ingresos afectos a la actividad y la subvención municipal no supera el coste real de aquélla. En caso contrario, solo procederá abonar la cuantía que no genere exceso, debiendo acordarse el reintegro del importe percibido en exceso con sus intereses, ex arts. 37.1 y 38.2 LGS .
5ª. La declaración completa y veraz de los ingresos afectos a la actividad subvencionada constituye una obligación esencial del beneficiario ex art. 14.1.d) LGS, cuyo incumplimiento puede tener relevancia sancionadora. La resolución que adopte el órgano competente deberá estar debidamente motivada ex art. 35 LPACAP.
