Planteamiento
En relación con la solicitud de licencia de obras y ampliación de actividad presentada por la interesada, se procedió al abono de los importes correspondientes al impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras -ICIO-, a la tasa de licencia urbanística y a la tasa por ampliación de actividad.
Durante la tramitación del expediente, se requirió a la interesada la acreditación de la representación, sin que dicho requerimiento fuera atendido dentro del plazo concedido. En consecuencia, se dictó resolución por la que se tuvo por desistida a la solicitante, dando por finalizado el procedimiento.
Posteriormente, la interesada solicita la devolución de los ingresos efectuados. En este sentido, únicamente procedería la devolución del ICIO, al no haberse materializado el hecho imponible, mientras que respecto de las tasas por licencia urbanística y ampliación de actividad no procede devolución alguna, al haberse producido la actividad administrativa que constituye su hecho imponible.
A este respecto, cabe señalar que el ICIO está vinculado a la realización efectiva de la construcción, instalación u obra, por lo que, no habiéndose ejecutado la actuación urbanística, podría no haberse producido el hecho imponible del impuesto.
Sería necesario determinar si la tramitación seguida es la correcta y cuáles son los fundamentos jurídicos que permiten sostener dicha conclusión.
Respuesta
El hecho imponible del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obra -ICIO-, de acuerdo con el art. 100.1 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, consiste en:
- “… la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.”
El ICIO se devenga, de conformidad con el art. 102.4 TRLRHL en el momento en que se inicia la construcción, instalación u obra, aunque no se hubiera obtenido la licencia, practicándose en dicho momento una liquidación provisional a cuenta, calculada conforme al art. 103.1 TRLRHL. Cuando la construcción, instalación u obra se finaliza se practica la liquidación definitiva, de acuerdo con el coste real y efectivo de aquélla, y exigiendo al sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad correspondiente.
En consecuencia con lo expuesto, si el procedimiento para la concesión de la licencia urbanística finaliza sin que se llegue siquiera a iniciar la obra, no llega a producirse el hecho imponible del ICIO, por lo que, de haberse realizado algún pago a cuenta por este concepto, procedería tramitar su devolución. Esta solución es pacífica en la doctrina, de forma que sin ejecución material no se realiza el hecho imponible del ICIO.
Las tasas por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local se devengan de acuerdo con el art. 26 TRLRHL, según la naturaleza de su hecho imponible y conforme hubiera determinado la ordenanza fiscal:
- “a) Cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque en ambos casos podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial.
- b) Cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente.”
El art. 26.3 TRLRHL es claro al respecto:
- “Cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente.”
La falta de acreditación de la representación es totalmente imputable al interesado, que no atendió el requerimiento de la Administración dentro del plazo legal.
Por tanto, la tasa por la expedición de licencia urbanística se devengará bien cuando se haya solicitado la licencia, cuando se hayan iniciado las obras, aunque no se haya solicitado u obtenido la respectiva licencia o bien en el supuesto de realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Devolución de la tasa por licencia de obras: improcedente cuando no se realizan las obras”.
Todo ello debe venir expresamente recogido en la correspondiente ordenanza fiscal. En efecto, es dicha norma la que ha de definir con precisión tanto el hecho imponible como el momento del devengo, dentro del marco habilitante previsto en el TRLRHL.
En relación con el desistimiento de la solicitud de licencia, cabe decir que, como ha señalado la jurisprudencia, el hecho imponible de la tasa por la concesión de licencia (de obras) no es el otorgamiento en sí de la licencia, sino la actividad administrativa realizada para la concesión de la licencia, de tal manera que la tasa se devenga tanto si se concede la licencia como si finalmente se deniega, y no está afectada por el desistimiento del interesado.
En este sentido, el TS en sentencia de 5 de febrero de 2010, considera que:
- “Lo que, en todo caso, es necesario es que el servicio o actividad municipal se refiera o afecte al sujeto pasivo, necesidad establecida en el art. 20.2 del TRLRHL, conforme al cual «la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras». Porque en ocasiones se tiende a pensar que el servicio o actividad sólo se han desarrollado efectivamente cuando producen un resultado concreto que afecta o beneficia al sujeto pasivo. En este sentido, en relación con las tasas por licencias urbanísticas, la sentencia de este Tribunal de 19 de enero de 2000 ha declarado que las actuaciones municipales realizadas como consecuencia de la solicitud de las mismas no dan lugar al devengo de la tasa correspondiente si la resolución final del expediente es denegatoria de la licencia solicitada, pues, aunque el hecho imponible está constituido no tanto por la consecuencia de un resultado concreto -la obtención de la licencia-como por la prestación de unos servicios o la realización de unas actividades de competencia municipal, en las tasas derivadas de la concesión de licencias urbanísticas, dicha actividad se ordena a un resultado -la concesión de la licencia- que concreta en el solicitante la condición de beneficiario o afectado positivamente por la actividad municipal y permite considerarle como sujeto pasivo de la tasa; de forma que si la actividad municipal conduce a una denegación de lo solicitado, desaparece la razón de ser del tributo.
- Esta Sala entiende, superando concepciones como la mantenida por la sentencia citada de 19 de enero de 2000 y las que la recurrente invoca (8 de julio de 1996, 18 de diciembre de 1995 y 11 de febrero de 2005) que no es aceptable, como ha puesto de manifiesto la doctrina más reciente, exigir la concurrencia de un beneficio particular para el contribuyente, en el sentido de que se satisfagan las pretensiones ejercitadas al instar la puesta en marcha de la actividad administrativa de que se trate. En otras palabras, siendo cierto que la efectiva realización de la actividad o del servicio es requisito fundamental para que se entienda realizado el hecho imponible de la tasa, no lo es menos que esa actividad administrativa no tiene por qué finalizar con un acto en que se acceda a las pretensiones del solicitante, ya que el hecho imponible se articula en el aspecto material de su elemento objetivo en torno a la realización de la actividad administrativa o la prestación del servicio, más allá de cuáles sean sus resultados.
- La existencia de la actividad o del servicio legitiman, pues, la exigencia de la tasa, incluso aunque como resultado de la misma no se produzca un acto administrativo formal que de fin al procedimiento correspondiente, según tiene dicho la sentencia de esta Sala de 27 de mayo de 1977 , que estimó correcta la liquidación de la tasa correspondiente a una licencia que resultó otorgada en virtud de silencio positivo, al entender que la Administración había realizado las actuaciones de su incumbencia, practicando diversas actuaciones y realizando gestiones para decidir si se otorgaba o no la licencia; aplicando una doctrina que resulta correcta, al conectar la tasa a la actividad o servicio prestados, que integran el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible, si se produce la actividad administrativa provocada por el solicitante, se realizará el hecho imponible de la tasa, por mucho que el resultado de dicha actividad no le sea favorable. Que la actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie al sujeto pasivo no significa que deba ser necesariamente, y en todo caso, favorable a sus pretensiones, sino sólo que ha sido provocada por él, como interesado.
- En cambio, si el servicio o actividad municipal solicitados por el interesado se desarrollan efectivamente y se refieren a él, le afectan o benefician de modo particular, es jurídicamente irrelevante que el resultado final de dichos servicio o actividad sea, o no, favorable a sus pretensiones, ya que en todo caso se habrá realizado el elemento objeto del hecho imponible de esta clase de tasas.
- La actividad o servicio que legitiman la exigencia de tasas deben referirse o afectar de manera particular al sujeto pasivo, como pone de manifiesto la abundante jurisprudencia menor que rechaza el devengo de la tasa al tratarse de supuestos que afectaban a una generalidad de personas y no a un concreto individuo o entidad. Ahora bien, una cosa es que el servicio o actividad deban necesariamente afectar o referirse a un individuo o entidad concretos e identificables y otra, muy distinta, que deban producirles necesariamente un beneficio particular, en el sentido de ser favorables a sus intereses, ya que existen múltiples supuestos en que la actividad administrativa provocada por el sujeto pasivo atiende también a la satisfacción de intereses generales (inspecciones, regulación de tráfico, etc.) y, sin embargo, al resultar identificable la persona que provoca dicha actividad, que se le refiere o afecta, queda sujeta al pago de la correspondiente tasa local.
- 2. En los casos de desistimiento del interesado antes de que la resolución administrativa se dicte, el reintegro del 50% de la tasa satisfecha resulta conforme con lo que más arriba se ha dicho. Distinto es que la actividad municipal, técnica o administrativa, no haya llegado a prestarse por causas no imputables al sujeto pasivo, en cuyo caso nos encontramos ante un caso de falta de devengo y exigibilidad de la tasa (art. 5.2 de la Ordenanza, en relación con el art. 26.3 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales) que determina la devolución del importe correspondiente. Nos encontramos ante un supuesto de reembolso, no de devolución de ingresos indebidos. El reembolso debe realizarse de oficio, con el devengo de los correspondientes intereses de demora.
- 3. En los casos de renuncia de la licencia concedida, ha de tenerse en cuenta que se ha desarrollado la actividad municipal, tanto técnica como administrativa, tendente al otorgamiento de la licencia y que sobre la base de que se dan los presupuestos del hecho imponible de la tasa, se ha exigido y efectuado el pago de la tasa. Nada obliga pues a la Administración municipal a tener que reintegrar, total o parcialmente, la cuota satisfecha en su totalidad. Por eso, la pretensión de reducción, de la cuota de la tasa en los casos de renuncia por el interesado a la licencia concedida, no puede ser acogida, sobre todo si el argumento que se invoca en apoyo de la tesis de la reducción es que el Ayuntamiento había seguido la práctica de la devolución desde hacía años hasta que cambió.”
El TS argumenta que no es necesario que la actividad municipal sea favorable a las pretensiones del solicitante para que se devengue la tasa. La tasa procede incluso en casos de denegación porque lo que se grava es el servicio de examen y control, el cual se presta independientemente del resultado. En caso de desistimiento, la tasa será procedente siempre que la Administración haya realizado cualquier actividad de comprobación o control. En el supuesto planteado, el hecho de que el ayuntamiento haya tenido que analizar la solicitud para detectar la falta de representación y emitir el correspondiente requerimiento ya integra la realización del hecho imponible de la tasa por servicios administrativos.
Conclusiones
1ª. El ICIO se devenga con el inicio material de la obra (art. 102.4 TRLRHL), siendo su hecho imponible la realización efectiva de la construcción, instalación u obra (art. 100.1 TRLRHL). En consecuencia, si el procedimiento finaliza por desistimiento sin haberse iniciado actuación material alguna, no llega a producirse el hecho imponible, por lo que las cantidades ingresadas tienen carácter de ingreso indebido y procede su devolución.
2ª. Las tasas por licencia urbanística y por ampliación de actividad se devengan por la realización de la actividad administrativa (art. 26 TRLRHL), no por el otorgamiento de la licencia ni por el éxito de la pretensión. En la medida en que la Administración ha iniciado actuaciones (examen de la solicitud, requerimiento de subsanación), el hecho imponible se entiende realizado, siendo irrelevante que el procedimiento finalice por desistimiento.
3º. El desistimiento deriva del incumplimiento de un requerimiento esencial (acreditación de la representación), lo que constituye una causa imputable al interesado. Conforme al art. 26.3 TRLRHL, procede la devolución de las tasas cuando la actividad administrativa no se preste por causas no imputables al sujeto pasivo, circunstancia que no concurre en el presente caso, lo que refuerza la improcedencia de la devolución.
