¿El acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador es susceptible de recurso de reposición o de cualquier otro recurso o reclamación?

Planteamiento

La notificación del acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador, que contiene un pronunciamiento preciso sobre el contenido del acuerdo de iniciación y que podría considerarse una propuesta de resolución sobre la responsabilidad imputada (según el efecto previsto en el art. 89 de la Ley 39/2015), constituye un acto de trámite cualificado que no pone fin a la vía administrativa.

¿Contra este acto cabe interponer recurso de reposición ante el mismo órgano que lo ha dictado, así como cualquier otro recurso o reclamación que se considere procedente?

Respuesta

El art. 64 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, regula el acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora, estableciendo en su apdo. 2 que:

• “2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

• • a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

• • b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

• • c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

• • d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.

• • e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.

• • f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.”

Se trata de un acto administrativo de trámite, y bien es conocido que éstos no son recurribles (art. 112.1 LPACAP) salvo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Al respecto, y si nos remitimos, por ejemplo, a la Sentencia del TS de 12 de junio de 2025 , se considera que la incoación del procedimiento sancionador constituye un acto de trámite no cualificado, en la medida en que:

• “(…) el objeto de este pleito no es declarar la responsabilidad y sanción por unos hechos, sino, simplemente, dilucidar la existencia de indicios que justifiquen la orden incoación”, de modo que “el acto impugnado no hace valoración definitiva de conductas ni hace reproche de antijuridicidad y, por supuesto, no resuelve la imposición de sanción alguna”.

Por ello, sigue disponiendo:

• “(…) si en ese marco se alega la vulneración de derechos fundamentales se está confundiendo lo que es el juicio indiciario sobre los hechos -que justifica la incoación del procedimiento sancionador- con lo que sería una sanción (...)”.

Concluyendo de forma expresa que:

• “(…) la apreciación indiciaria no constituye un acto sancionador”.

Aun cuando el acuerdo de iniciación pueda contener un pronunciamiento detallado sobre los hechos y su eventual calificación jurídica, y advertir de su posible consideración como propuesta de resolución en los términos del art. 64.2.f) LPACAP, ello no altera, pues, su naturaleza de acto de trámite no cualificado. Los vicios que pudieran afectar a dicho acuerdo deben hacerse valer en el propio procedimiento, formulando las alegaciones que se estimen o, en su caso, al impugnar la resolución sancionadora que ponga fin al mismo, pero no cabe interponer, en consecuencia, recurso de reposición ante el mismo órgano que lo ha dictado.

Conclusiones

1ª. El acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador constituye, como regla general, un acto de trámite no cualificado que no pone fin a la vía administrativa y, por ende, no es susceptible de recurso de reposición ni de impugnación autónoma por el interesado.

2ª. Los vicios que pudieran afectar a dicho acuerdo deben hacerse valer en el propio procedimiento, formulando las alegaciones que se estimen o, en su caso, al impugnar la resolución sancionadora que ponga fin al mismo.