Contrato de limpieza de edificios municipales. Anulación de pliegos por presupuesto de licitación no desglosado conforme al convenio colectivo y precios/hora no justificados

Primero. Este Tribunal es competente para conocer del presente recurso, de acuerdo con el artículo 46.4 de la LCSP y la cláusula tercera del convenio suscrito el 15 de octubre de 2025, entre el Ministerio de Hacienda y el Principado de Asturias, sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales publicado en el BOE de 28 de octubre de 2025.

Segundo. El recurso se ha interpuesto dentro del plazo de quince días hábiles previsto en el art. 50.1 b) de la LCSP.

Tercero. El recurso tiene por objeto un acto y contrato recurribles, al dirigirse contra los pliegos de un contrato de servicios cuyo valor estimado es superior a 100.000 euros, de acuerdo con el artículo 44.1 a) y 44.2 a) de la LCSP.

Cuarto. En cuanto a la legitimación, señala el art. 48 de la LCSP, en su párrafo primero, que "podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso".

En el caso que nos ocupa, consta en el expediente de contratación que el recurso se ha interpuesto por una entidad que no ha presentado oferta y que, consecuentemente, no ha concurrido a la licitación.

Al efecto, es reiterada la doctrina de este Tribunal sobre la legitimación del recurrente que no ha presentado oferta. Así, en la resolución nº 1362/2025, de 2 de octubre, indicamos:

"La doctrina de este Tribunal, sobre la legitimación en esos casos, se refleja, entre otras, en la Resolución nº1313/2024 de 24 de octubre, donde se dice que: "para recurrir los pliegos de una licitación, el empresario debe como regla general con arreglo al artículo 50.1.b) de la LCSP haber presentado proposición, pues sólo en este caso adquiere la expectativa de resultar adjudicatario del contrato que conforma el interés fundante de su legitimación; sin perjuicio de lo anterior, es preciso reconocer excepcionalmente tal legitimación al empresario que no haya concurrido a la licitación como consecuencia de condiciones discriminatorias incluidas en los pliegos que la rigen de cara a su admisión en ella, condiciones que son precisamente las que combata en su recurso".

Igualmente, en la resolución nº 1138/2025, de 31 de julio manifestábamos:

"Respecto a la cuestión de si el recurrente carece o no de interés directo en la adjudicación de un contrato por no haber presentado oferta, como presupuesto de acceso al recurso, traemos a colación la Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Segunda, 52/2007, de 12 de marzo; Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, de 20 de mayo de 2008 Roj STS 2176/2008), la regla es que solo los operadores económicos que han presentado su oferta al procedimiento están legitimados para impugnar los pliegos, pues sólo quienes se encuentran en esa situación están en condiciones de alzarse con el contrato.

Sin embargo, esta regla quiebra en los casos en los que el operador económico impugna una cláusula del Pliego que le impide participar en la licitación en condiciones de igualdad (cfr., por todas, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, 5 de julio de 2005 Roj STS 4465/2005). Esta doctrina es coherente con el Ordenamiento Comunitario, en el que el artículo 1.3 de la Directiva 89/665/CEE requiere que los procedimientos de recurso sean accesibles a cualquier persona que "tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato".

La doctrina establecida por este Tribunal, entre otras muchas en la Resolución 290/2025 de 27 de febrero, para analizar la legitimación del recurrente que no presenta oferta, puede sintetizarse en que el recurso solo será admisible cuando el recurrente alegue y mínimamente pruebe que la cláusula o cláusulas del pliego que impugna son nulas, discriminatorias y le impiden presentar oferta en condiciones de igualdad. La sentencia de 26 de enero de 2022 del TGUE, Sala novena ampliada, en el asunto Leonardo SpA contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, confirma el criterio que este Tribunal viene manteniendo al analizar la legitimación del recurrente que no presenta oferta. […]

Es doctrina reiterada de este Tribunal la que considera legitimados para recurrir los pliegos de una licitación a los empresarios que han adquirido la condición de licitadores por haber presentado su oferta, o bien a aquellos que acreditan su interés legítimo, demostrando que precisamente no han adquirido tal condición a causa de los vicios de los pliegos que vienen a denunciar con su recurso (Resoluciones 475/2023, de 20 de abril, 937/2022 de 21 de julio, 620/2022 de 26 de mayo o 429/2022 de 7 de abril entre otras), en el supuesto aquí analizado, la recurrente aduce una serie de cuestiones ya reseñadas que per se no constituyen un obstáculo injustificado a la libre concurrencia y, por tanto, no le impide participar en la presente licitación, por lo que debe negarse la legitimación para la interposición del presente recurso."

Expuesto lo anterior, la controversia fundamental que subyace en el presente recurso radica en considerar que el presupuesto base de licitación establecido no cumple con lo prescrito en el art. 100.2 y 102.3 de la LCSP, de suerte que no tiene el debido desglose de conceptos que lo integran, así como no se ajusta a los precios del mercado por no haberse configurado conforme a los costes salariales del convenio colectivo de aplicación.

Estas circunstancias tienen como efecto principal restringir cuando no impedir la participación de potenciales licitadores, pues es obligación de estos cumplir las condiciones salariales establecidas en los convenios colectivos. En consecuencia, si el presupuesto base de licitación y, con ello, el máximo de la oferta que pueden presentar conforme al art. 89 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre no tiene el debido desglose que permita al licitador calcular los correspondientes costes y realizar, en consecuencia, una oferta viable, o no se ajusta al Convenio y tiene en cuenta un coste para el servicio inferior, es evidente que solo podrán presentarse ofertas antieconómicas que no resulten capaces de cubrir los costes que implica la ejecución del contrato.

Tal circunstancia impide o dificulta notablemente a un licitador concurrir al procedimiento, por lo que debe reconocerse legitimación al recurrente que, además, ha dirigido consultas al órgano de contratación a fin de verificar el presupuesto calculado.

Esta misma conclusión hemos alcanzado en resoluciones precedentes, como la nº 1358/2025, de 2 de octubre, donde indicamos que:

"El recurrente manifiesta que el presupuesto base de licitación no se ajusta a precios de mercado, al no haber aplicado correctamente el Convenio Colectivo. Procede, por lo tanto, reconocerle legitimación para la presentación del recurso."

Quinto. Señala el licitador, en síntesis, que los pliegos infringen el artículo 100 de la LCSP porque no figuran desglosados los costes directos e indirectos, ni los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia. De igual modo, estima que se vulnera el artículo 102.3 de la LCSP porque no se han tenido en cuenta los costes reales del contrato, licitando al margen de los precios de mercado.

Considera, asimismo, que existe infracción del artículo 101.5 de la LCSP, porque no se establece el método de cálculo aplicado por el órgano de contratación para calcular el valor estimado.

Por último, se aduce la nulidad del criterio de adjudicación basado en el precio por hora del contrato, porque el allí estipulado está por debajo del convenio colectivo de aplicación, teniendo en cuenta todos los costes. Así, mientras que el órgano de contratación fija un precio máximo de 12,45 €/hora, muestra el recurrente una tabla en la que efectúa los cálculos del coste del trabajador de categoría de limpiador conforme al convenio colectivo, arrojando la cantidad de 13,55 euros.

Sexto. Por su parte, el órgano de contratación señala en su informe que el apartado 7 A del Anexo I del PCAP detalla de manera pormenorizada los costes del contrato, tomando como referencia el estudio económico de viabilidad financiera de acuerdo con los datos oficiales del Banco de España, según las ratios del sector del servicio a contratar en función del CNAE de las empresas en cuestión, en este caso, dedicadas al sector de la limpieza (CNAE N812). También añade el órgano que en el citado anexo figuran todos los conceptos (además de los costes directos salariales) de los que se compone el presupuesto base de licitación, con el consiguiente desglose.

Asimismo, respecto al valor estimado, indica su corrección con referencia a lo previsto en el apartado 6 A del Anexo I del PCAP, en la que se ha desglosados los costes de un posible modificado y de las prórrogas, si éstas se adoptan en el futuro.

Por último, en cuanto al criterio de adjudicación contemplado en la cláusula 19.2, señala que el precio/hora ordinario y el extraordinario establecido como precio de adjudicación, viene referido a la prestación integral de limpieza y no al precio del personal adscrito al servicio únicamente.

Indica, además, que la viabilidad de los precios viene constatada porque dentro del plazo de presentación de ofertas han concurrido a la licitación dos ofertas, de lo que deduce la posible ejecución del contrato en los términos recogidos en él.

Séptimo. Para el adecuado análisis de las impugnaciones formuladas, conviene alterar el orden de las alegaciones efectuadas por el recurrente.

Así, comenzaremos examinando si el órgano de contratación ha reflejado el método de cálculo del valor estimado y, posteriormente, nos detendremos en comprobar si el órgano de contratación ha cuidado de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios de mercado y ha respetado el desglose exigido en el artículo 100.2 de la LCSP.

En primer lugar, el artículo 101.5 de la LCSP señala que "el método de cálculo aplicado por el órgano de contratación para calcular el valor estimado en todo caso deberá figurar en los pliegos de cláusulas administrativas particulares".

Como se desprende de los antecedentes, el apartado 6 A, del anexo I del PCAP se ajusta al artículo 101 LCSP en cuanto al cálculo y conceptos que integran el valor estimado del contrato. Por un lado, se consigna el PBL que integra el desglose y conceptos que se fijan en el apartado 7 del mismo anexo I, a lo que añade el importe de la prórroga (artículo 101.2 a) LCSP) de un año prevista en el PCAP, cuyo importe, lógicamente, coincide con el del PBL. También, añade como otro de los conceptos integrantes del valor estimado, el correspondiente a la posible modificación del contrato (artículo 101.2 c) LCSP), que se cuantifica en 395.669,41 euros, respondiendo dicha modificación, como se aclara, en el apartado 29 del anexo I del PCAP al "aumento, reducción y/o supresión de las dependencias/edificios/locales/instalaciones y/o sus anejos a mantener o la sustitución de unos por otros" y que, lógicamente, se realiza de forma estimativa, pues a priori, no resulta posible cuantificar exactamente su importe.

En consecuencia, no encontramos tacha legal al desglose y cuantificación del valor estimado del contrato realizado por el órgano de contratación en los pliegos, que se ajusta al artículo 101 de la LCSP, por lo que este motivo ha de ser desestimado.

Octavo. Distinta valoración merecen los restantes motivos de impugnación planteados por el recurrente.

El art. 100.2 de la LCSP establece, respecto a la formación del presupuesto base de licitación, lo siguiente:

"En el momento de elaborarlo, los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia".

Igualmente, dispone el artículo 102.3 de la LCSP que "los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto base de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados.

En aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios".

Como señalaba nuestra resolución nº 739/2019, de 4 de julio, en aquellos casos en que el coste del salario sea el principal del contrato como el supuesto que nos ocupa, donde alcanza una cifra de 1.254.549 euros sobre un total de 1.978.374 euros "se incluirán los costes salariales de las personas empleadas en la ejecución del servicio, haciendo referencia a los costes salariales utilizados para calcular el presupuesto, indicando cuál es el convenio colectivo de aplicación (nombre, código número, registro y norma por que se publica y boletín oficial, y cuáles son las categorías profesionales utilizadas)."

La razón de este precepto se halla, como indicaba el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado de 25 de mayo de 2020 (expediente 42/2018), en la necesidad de "que el presupuesto base de licitación recoja todos los costes y gastos que influyan en la realización de la prestación o prestaciones que constituyen el objeto del contrato, evitando preterir algunos de estos costes en beneficio de alguna de las partes".

Pues bien, en el apartado 7 A del anexo I de los pliegos impugnados no consta el desglose de los costes salariales, por sus categorías laborales y las posibles circunstancias concurrentes, ni, desde luego, que su estimación se haya efectuado a partir del convenio laboral de referencia perfectamente identificado por el órgano de contratación, por otra parte, en la cláusula 26, referida a la subrogación.

De hecho, como reconoce el propio órgano de contratación en su informe, y como se detalla en el propio pliego, en lugar de acudir al convenio colectivo de aplicación, se ha tomado en cuenta el estudio económico de viabilidad financiera de acuerdo con los datos oficiales del Banco de España, según las ratios del sector del servicio a contratar en función del CNAE de las empresas dedicadas al sector de la limpieza (CNAE N812).

Por ello, es claro que el presupuesto base de licitación no cumple con lo previsto en los artículos 100.2 y 102.3 de la LCSP y, en consecuencia, el pliego debe ser anulado.

La importancia del vicio y la incorrección del cálculo resulta de la reiterada doctrina de este Tribunal y de los propios Pliegos.

Como indicamos en la resolución 1358/2025, de 2 de octubre, "como hemos dicho reiteradamente, la LCSP impone al órgano de contratación una vinculación especialmente intensa a la normativa laboral. Como dijimos en la Resolución 632/2018 de 29 de junio, "Por todo ello, se ha de concluir que existe una mayor vinculación, intensidad y deber cuidado por el respeto a la normativa laboral, del que se derivan para el órgano de contratación un deber de vigilancia que antes no existía. Por tanto, los costes salariales derivados de los convenios colectivos ya no se limitan a ser una de las posibles fuentes del conocimiento para determinar el precio de mercado del contrato, sino que, además, tienen fuerza vinculante, y su respeto debe quedar totalmente garantizado, tanto en la preparación del contrato, al elaborar los Pliegos, como con posterioridad, una vez adjudicado, en fase de ejecución".

A mayor abundamiento, resulta incoherente el cálculo efectuado sobre la base de unos datos distintos a los resultantes del convenio colectivo cuando, como se ha visto, el propio pliego obliga al pago del salario correspondiente al convenio colectivo de aplicación (apartado 4.2.3), habiéndose configurado como obligación esencial (apartado 24) y siendo su incumplimiento, en consecuencia, causa de resolución del contrato (apartado 4.2.3).

Si es obligación esencial la del pago de los salarios conforme al convenio colectivo de aplicación, resulta indispensable, de cara a la información de que deben disponer los potenciales licitadores a la hora de formular su oferta, que el cálculo del presupuesto base de licitación se efectúe tomando en consideración los salarios y sus respectivos conceptos que lo componen de todas las categorías laborales que van a intervenir en la ejecución del contrato y que deben ajustarse a lo establecido en el convenio colectivo de aplicación.

En consecuencia, los pliegos han de ser anulados por incumplimiento de lo previsto en los artículos 100.2 y 102.3 de la LCSP.

Noveno. Por lo que se refiere a la impugnación del criterio de adjudicación recogido en el apartado 19.2, del anexo I del PCAP, este queda establecido de la siguiente manera:

"Valoración de futuras ampliaciones del servicio por incremento de instalaciones de titularidad municipal, por incremento de dependencias o locales, por incorporación de nuevos edificios o locales o para la realización de trabajos extraordinarios. Máximo 20 puntos.

Se establecen los siguientes importes máximos de licitación para este apartado:

▯Precio hora coste servicio ordinario: 12,45€ (sin IVA)

▯Precio hora coste servicio extraordinario: 19,71€ (sin IVA)

Para la valoración de las ofertas, se tendrá en cuenta:

1. La mayor puntuación se asignará a la oferta económica más baja entre las admitidas. La puntuación se calculará atendiendo al precio medio de los dos precios/hora ofertados para la realización de trabajos extraordinarios a realizar tanto en día laborable como no laborable.

2. Las ofertas que igualen el importe máximo de licitación obtendrán cero puntos.

3. La puntuación de las restantes ofertas se determinará de acuerdo con la siguiente fórmula:

Fórmula: Pi = (Pm x Mo) /Oi

Dónde: Pi= Puntuación debida a la oferta económica del licitador i.

Pm = es la puntuación máxima, en este caso 20 puntos.

Mo = es la oferta económica más baja presentada y admitida, sin IVA.

Oi es el valor de la oferta económica presentada por el licitador i, sin IVA

Para valorar el precio ofertado se ha utilizado una fórmula lineal que recoge la proporcionalidad entre la puntuación asignada y la diferencia existente entre la oferta más económica y la oferta presentada. Se redondearán todos los valores al segundo decimal".

Señala el recurrente que el precio que se estipula está por debajo del precio del convenio de aplicación, teniendo en cuenta todos sus costes. Así, indica que "el coste/hora según tablas del convenio de limpieza del Principado para el 2025, para la categoría de limpiador es de 13,55€ (23.824€- sueldo más seguridad social dividido entre 1,758 horas anuales)", por lo que el precio presupuestado es inferior al coste unitario directo según Convenio.

Pues bien, como señala el actor sin que haya sido desvirtuado por el órgano de contratación, que en nada discute los cálculos el artículo 5 del Convenio Colectivo señala que la jornada equivale a 1.758 horas anuales de trabajo efectivo. Siendo el coste del trabajador al año de 23.824,46 euros, resultantes de sumar el salario y la seguridad social, el resultado que arroja es de 13,55 euros, por lo que el precio máximo fijado en el criterio 19.2 es inferior al propio coste del servicio.

Como se ha indicado en el fundamento jurídico anterior, el artículo 100.2 y el artículo 102.3 de la LCSP establecen exigencias para el órgano de contratación en relación con la fijación del presupuesto base de licitación y, en concreto, en los costes salariales o laborales.

En el caso presente, no existe motivación alguna por parte del órgano de contratación para la elección de dichas cuantías, que se establecen en dicho criterio de adjudicación.

A tal efecto, debe tenerse presente que el artículo 145 de la LCSP ordena atender, en la fijación de los criterios de adjudicación, a la mejor relación calidad-precio, teniendo en cuenta, entre otros, criterios económicos relativos a los costes, como puede ser el precio o un planteamiento basado en la rentabilidad.

Como señalábamos, el párrafo segundo del artículo 102.3 de la LCSP, de cara a la fijación del precio, dispone que "en aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios". Existe, por tanto, una obligación de los órganos de contratación de considerar los términos económicos de los convenios en lo relativo al precio de los contratos.

Teniendo en cuenta que el criterio de adjudicación establecido en la cláusula 19.2 hace expresa referencia al coste del servicio por hora y al precio a ofertar, hubiera sido lógico que aquella tomase como referencia los términos económicos del convenio colectivo sectorial de aplicación, y no otros distintos, pues tales costes influyen en la determinación del presupuesto base de licitación y del precio.

Habida cuenta de lo anterior, y de que el órgano de contratación no ha justificado de forma objetiva y razonable las razones por las que se ha apartado, a la hora de fijar este criterio de adjudicación, de los términos económicos que resultan de los convenios de aplicación, procede también la anulación del criterio de adjudicación.

La estimación del recurso conllevará además de la anulación específica de las cláusulas del PCAP, los efectos que señala el artículo 57.2 LCSP para los pliegos y, asimismo, la retroacción del procedimiento al momento anterior a la aprobación de dichos pliegos.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación