Inadmisibilidad del recurso contra el acuerdo previo sobre la propuesta de desclasificación de terrenos urbanos

TSJ Aragón , 21-01-2026
, nº 31/2026, rec.74/2023,  

Pte: Zapata Hijar, Juan Carlos

ECLI: ES:TSJAR:2026:92

ANTECEDENTES DE HECHO 

Partes del recurso

Recurrente la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL ÁREA DE INTERVENCIÓN DEL SECTOR F-63/5 DEL PLAN GENRAL DE ORDENACIÓN URBANA DE ZARAGOZA representada por el Procurador D. José María Angulo Sainz de Varanda y asistida del Letrado D. José Luis de Miguel Aubán.

Demandado el Ayuntamiento de Zaragoza, representado por la Procuradora Dª. Sonia Salas Sánchez y asistido por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Actuación recurrida.

Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo de 12 de diciembre de 2022 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Zaragoza, de fecha 17 de febrero de 2020, por el cual mostraba su parecer favorable a la propuesta sobre la procedencia de acoger la sugerencia del Servicio de Seguridad y Protección Civil de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón de desclasificación de los terrenos incluidos en el área de intervención F-63-5 como suelo urbano no consolidado para clasificarlos como suelo no urbanizable, con base en el informe del Servicio de Ordenación y Gestión Urbanística de fecha 1 de diciembre de 2022 (Exp. 429960/20202).

Procedimiento.

Se interpuso el 3 de febrero de 2023.

Demanda el 5 de junio de 2023.

Contestación a la demanda el 4 de julio de 2023

Conclusiones de la parte actora el 26 de septiembre de 2023.

Conclusiones de la Administración demandada el 5 de octubre de 2023.

Se señaló para votación y fallo el 10 de diciembre de 2025 tras el cual quedaron los autos conclusos y vistos para Sentencia.

Cuantía.

Indeterminada.

Pretensiones de la parte recurrente.

Anule el acuerdo impugnado por ser contrario a Derecho y declare la procedencia de continuar el procedimiento de modificación del PERI conforme al estudio geotécnico de IGEOSUMA, S.L. de marzo de 2019 y las posteriores prescripciones recogidas en el informe del Servicio de Ingeniería de Desarrollo Urbano de fecha 17 de octubre de 2019. Subsidiariamente, declare la responsabilidad patrimonial del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza por los daños a los bienes y derechos relacionados en el fundamento V de esta demanda que se acreditarán y cuantificarán en ejecución de Sentencia.

Resumen de los motivos de impugnación del acto recurrido.

El Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza clasificó los terrenos objeto del presente recurso como suelo urbano no consolidado de planeamiento recogido "Área de Intervención F-63/5".

Asimismo, dado que el ámbito estaba afectado por la existencia de dolinas, se estableció en la ficha incluida en el Anejo IV del Plan General de Ordenación Urbana como condición la realización de estudios geotécnicos detallados previos al desarrollo del área; condición que derivó del "Estudio de riesgos de hundimientos Kársticos en el corredor de la carretera de Logroño" realizado por el Departamento de Geología de la Universidad de Zaragoza en octubre de 1988, e incluido en la memoria del Plan General.

De acuerdo con las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana, se presentó para su tramitación el Plan Especial del A.I. F-63/5 junto con el correspondiente estudio geotécnico elaborado por Proyex en el mes de octubre de 2003.

Dicho estudio geotécnico analizó las dolinas activas catalogadas en el Plan General como C-10 (junto a la casa cuartel y edificios colindantes) C-9 (en solar al este del cementerio) y C-18 (entre el cementerio y el caso urbano).

A la vista de dicho informe el Ayuntamiento dio trámite al Plan Especial por cuanto según indicó el informe del Servicio municipal de Ingeniería de Desarrollo Urbano de fecha 29 de julio de 2005 "se confirma que la dolina C-10, es una dolina activa con asientos más o menos continuados y reparaciones continuadas de la carretera mientras que las otras son dolinas inactivas y que, según el estudio, no presentan síntomas de actividad"

En concreto, dicho informe recogió las siguientes conclusiones:

"Se confirma la existencia de dolinas o centros de hundimiento en el entorno del área. La zona situada junto a la travesía de Casetas está próxima a una dolina activa, recomendando el estudio de Proyex una zona de seguridad donde no debe edificarse y que el plan especial respeta. En el resto del área, según el estudio del plan especial, las dolinas existentes son poco profundas o inactivas, por lo que no resultan un factor limitante para el desarrollo urbano del Área.

A pesar de que el estudio geotécnico descarta la presencia de dolinas activas dentro de la delimitación del área, toda ella está dentro de una zona de peligrosidad potencial alta o muy alta, de modo que un cambio en las condiciones del mismo puede desencadenar su activación por ejemplo, si se comienza a regar con intensidad una zona de riesgo o se produce una rotura en una conducción de abastecimiento, activando de este modo la formación de dolinas sobre las zonas calificadas "de peligrosidad".

-El plan especial ha de regular en sus documentos y especialmente en sus normas urbanísticas, los procedimientos a llevar a cabo y las condiciones para el desarrollo del área en previsión de los riesgos de hundimiento siguiendo las pautas que se señalan a continuación

Entre estas pautas, calificadas como condiciones para el desarrollo del sector, se señalaba que el estudio geotécnico del correspondiente proyecto de urbanización justificará la suficiencia de los estudios realizados, o por el contrario la necesidad de su complemento, teniendo en cuenta que dada la existencia de riesgos de hundimiento en la zona, el estudio debe ser más exhaustivo que para otras urbanizaciones en las que no existe este riesgo.

Se incorporará al correspondiente proyecto de urbanización un plan de vigilancia y detección de hundimientos que tenga en cuenta los factores de riesgo tanto durante las etapas de desarrollo, como posteriormente, de tal modo que permita detectar, si fuera el caso, el desarrollo de los riesgos actualmente potenciales".

Finalmente, dicho Plan Especial fue aprobado, tras el informe favorable de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza de 9 de marzo de 2007, con carácter definitivo por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 25 de septiembre de 2009, cuyos parámetros urbanísticos más destacados son:

Uso dominante: residencial.

Aprovechamiento medio del sector: 0,591 m2/m2. Cesión de aprovechamiento al Ayto.: 10%.

Cesiones para equipamiento: 53,5% distribuidos en:

Dotaciones: 6%

Viarios: 30%

Zonas verdes: 17,5%

Reserva para vivienda protegida: 18,18% de la edificabilidad real incluido aprovechamiento municipal Superficie del Área 51.696 m2 y densidad 55 vivs./ha.

Dicho Plan Especial fue impugnado en sede judicial -PO 228/2010- recurso en el que se solicitó la declaración de nulidad del mismo, finalizado por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón 249/2014 de 16 de mayo, por la que la Sala confirmó su legalidad.

En ejecución del Plan Especial se presentó el correspondiente Proyecto de Urbanización (expte: 1124412/2009), que fue aprobado con carácter definitivo por acuerdo del Gobierno de Zaragoza adoptado en fecha 4 de diciembre de 2009.

La eficacia de dicho acuerdo quedó condicionada a la aportación de un Texto Refundido que resolviera, entre otras cuestiones, la relativa al plan de vigilancia y detección de hundimientos, condiciones particulares a la reposición de riesgos, estudio geológico geotécnico donde se indiquen las medidas de estabilización y, en su caso, saneo de los hundimientos constatados en los suelos de cesión.

Encargado dicho estudio por la Junta Gestora del área F-63-5, a la empresa ARCO TECNOS en marzo de 2010, los resultados obtenidos arrojaron algunas diferencias con respecto al estudio geotécnico realizado para la redacción del Plan Especial inicial, en concreto se constató que las manzanas residenciales R-2, R-4 y R-5 del Plan Especial aprobado se veían afectadas por un riesgo real de hundimientos kársticos.

Y, de conformidad con ello, se planteó la necesidad de reordenar el ámbito a fin de ajustarla a dicho informe con el objeto de desplazar la edificación para alejarlas aún más de las zonas de dolinas.

Así las cosas, la Junta presentó la Modificación Aislada número 1 del Plan Especial en la que se recogió una ordenación del área del Plan Especial ajustada al nuevo informe geotécnico en fecha 3 de agosto de 2010 (expediente 1.089.547/2010) que fue aprobada con carácter inicial por el Gobierno de Zaragoza en sesión de 7 de junio de 2013.

Tras la aprobación inicial de la Modificación 1 del PERI, la misma se remitió, en cumplimiento del artículo 19.2 de la Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de Protección Civil y Atención de Emergencias de Aragón, a la Dirección General de Protección Civil, quien emitió informe con fecha de 15 de noviembre de 2013, en el que se indicaba que "se deberá valorar la conveniencia de optar por la desclasificación o cambio global de uso de los terrenos afectados o bien por establecer medidas específicas para el seguimiento de la evolución de las dolinas desde el propio Plan Especial...".

Continúa indicando que "atendiendo al riesgo de subsidencia no se considera adecuada la inclusión de estos terrenos como suelo urbano no consolidado de uso residencial, y lo que procedería serla la desclasificación de los mismos y su inclusión como suelo no urbanizable, o bien manteniendo la clasificación de suelo urbano plantear otros usos distintos del residencial.

(....)

Por tanto, habida en cuenta del estado de tramitación en que se encuentra el PERI del Área de Intervención F-63-5, si no es posible la desclasificación o el cambio global de uso que propone este Servicio, deberán tenerse en cuenta las medidas que se recogen en el estudio técnico redactado por Arco Tecnos, realizando estudios de detalle para cada actuación, planteando medidas de seguimiento de la evolución de las dolinas, etc. e ineludiblemente adecuando la cimentación a las condiciones que presenta el terreno.

Se considera igualmente conveniente remitir a las recomendaciones contempladas en el PGOU de Zaragoza (Anejo III. Estudios Geológico-Geotécnico), donde se dice que se debe evitar la edificación y el trazado de infraestructuras en las zonas de peligrosidad real muy alta y alta." (Documento 6 EA págs. 110 a 117)

No obstante, en estas recomendaciones se indicó también que cualquier construcción puede ser posible, aun en los casos más desfavorables, mediante la utilización de las técnicas ingenieriles adecuadas, pero hay que evaluar cuál es el coste tanto en la ejecución de las mismas como en el mantenimiento que deberá realizarse durante su vida útil.

A la vista de este informe, el Consejo Provincial de Urbanismo acordó en sesión celebrada el 2 de diciembre de 2013 suspender el informe relativo a la referida Modificación Aislada número 1 del Plan Especial. (Documento 8 EA págs. 120 a 130

Posteriormente, a la vista del informe de Dirección General de Protección Civil, el Servicio de Ingeniería de Desarrollo Urbano emitió informe en fecha de 12 mayo de 2014, en el que se concluía la pertinencia de remitir a criterio de la Corporación Municipal si se procedía a estimar la sugerencia del Servicio de Seguridad y Protección Civil de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón respecto a la desclasificación o al cambio de usos dentro del suelo urbano; o, en su defecto, continuar con el trámite de modificación del Plan Especial, con los condicionantes expresados, es decir:

- Un mayor coste de urbanización para complementar, tanto los estudios geotécnicos, como las medidas preventivas que mitiguen los riesgos existentes.

- Un coste de conservación incierto para el Ayuntamiento de los viarios y zonas verdes propuestas en las que se localizan las anomalías geotécnicas relacionadas con los riesgos de subsidencia. Además, en la urbanización de dichas zonas verdes debe limitarse al máximo la aportación de agua, con las consecuencias que para en diseño ello conlleva.

- La necesidad de llevar a cabo tras la urbanización, durante la vida útil de la misma, un plan de seguimiento para detección de riesgos de subsidencia.

Con fecha 5 de junio de 2015 se remitió el informe del Servicio de Ingeniería a la Junta Gestora del área F-63-5, concediéndole trámite de audiencia, a fin de que en el transcurso de quince días compareciera expresando si deseaba proseguir con la tramitación de la modificación de Plan Especial con los referidos condicionantes.

En fecha 10 de julio de 2015 tiene entrada en el registro municipal la comparecencia de D. Obdulio, en representación de la Junta Gestora de este área F-63-5, en la que expone que es criterio de dicha Junta Gestora concluir la tramitación del Plan Especial en ejecución del Plan General. (Documento 11 EA págs. 148 a 150)

Y, posteriormente, en una reunión mantenida entre responsables de la entidad y técnicos municipales se señala la necesidad de que los promotores de la actuación encarguen un nuevo informe geotécnico que determine la situación actual de las dolinas y su posible evolución.

En fecha 26 de junio de 2019 fue presentado estudio sobre "Evaluación del riesgo kárstico en el área de intervención F-63/5 del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, en el barrio de Casetas", fechado en marzo de 2019 y redactado por la empresa IGEOSUMA, S.L. (Documento 12 EA)

De acuerdo con dicho informe la Junta de Compensación solicitó la continuación de la tramitación administrativa de la modificación aislada nº 1 del Plan Especial del área F-63-5 a cuyo fin se comprometía a elaborar una propuesta concreta de ordenación de las manzanas R-4 y R-5 para salvaguardar de edificación la zona de seguridad de la respectiva anomalía.

Presentado el citado estudio por la Junta de Compensación, el Servicio de Ingeniería de Desarrollo Urbano emitió informe en fecha 17 de octubre de 2019 en el cual se prescribe que:

- que la orla de seguridad debe aumentarse, para este entono concreto, de los 10 m propuesta en el estudio a los 15 m, de modo que al menos todas las superficies que en el estudio de 2010 se señalaban como "anomalías" estén contenidas dentro de la orla; que el estudio aportado da por resuelta una de las observaciones del informe del Servicio de Seguridad y Protección Civil de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón, al cartografiar con mayor precisión las dolinas existentes, determinar una orla de seguridad y se deja constancia de que en los últimos 20-25 años no se han producido avances o ampliaciones de la actividad kárstica en el área

- que los estudios realizados y las precauciones y o observaciones señaladas para su incorporación a la documentación normativa del plan especial, son similares a las llevadas a cabo en otras áreas con riesgo de hundimiento kárstico que se han desarrollado en los últimos años en el plan general vigente

- que a la vista de los informes y documentación obrante en el expediente, somete a criterio de la Corporación, como ya se hizo en el anterior informe de 12 de mayo de 2014, si se procedía a estimar la sugerencia del Servicio de Seguridad y Protección Civil de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón respecto a la desclasificación o al cambio de usos dentro del suelo urbano; o, en su defecto, continuar con el trámite de modificación del Plan Especial, con los condicionantes expresados, es decir:

- Un mayor coste de urbanización para complementar, tanto los estudios geotécnicos, como las medidas preventivas que mitiguen los riesgos existentes.

- Un coste de conservación incierto para el Ayuntamiento de los viarios y zonas verdes propuestas en las que se localizan las anomalías geotécnicas relacionadas con los riesgos de subsidencia. Además en la urbanización de dichas zonas verdes debe limitarse al máximo la aportación de agua, con las consecuencias que para en diseño ello conlleva.

- La necesidad de llevar a cabo tras la urbanización, durante la vida útil de la misma, un plan de seguimiento para detección de riesgos de subsidencia.

Con fecha 11 de febrero de 2020 el Servicio de Ordenación y Gestión Urbanística emitió informe propuesta en el que recoge el informe del Servicio de Ingeniería y propone dar cuenta al Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo, al objeto de que éste se pronuncie sobre la procedencia de acoger la sugerencia del Servicio de Seguridad y Protección Civil de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón de desclasificación de los terrenos incluidos en el área de intervención F-63-5 como suelo urbano no consolidado para clasificarlos como suelo no urbanizable, o bien, manteniendo la clasificación de suelo urbano no consolidado plantear otros usos distintos del residencial, o si por el contrario se opta por continuar con la tramitación de la modificación del Plan Especial de la citada área para un uso residencial, y en tal caso, si ha de ser el Ayuntamiento quien asuma la conservación de los viarios y zonas verdes en las que se localizan las anomalías geotécnicas relacionadas con los riesgos de subsidencia y la responsabilidad del plan de vigilancia y detección de hundimientos de la urbanización o, se impone por el planeamiento la conservación a los propietarios incluidos en el ámbito. (Documento 14 EA págs. 181 a 186)

A la vista de ello, el Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Zaragoza en sesión de 17 de febrero de 2020 adoptó como único acuerdo "mostrar su parecer favorable a la propuesta sobre la procedencia de acoger la sugerencia... de desclasificación de los terrenos incluidos en el área de intervención F-63/5 como suelo urbano no consolidado para clasificarlos como suelo no urbanizable".

1)La desestimación del recurso de reposición de este acto, constituye el objeto del presente recurso.

2) La parte actora alega que el acuerdo impugnado acordó la desclasificación sin que en ninguno de los estudios geotécnicos elaborados ni en los informes técnicos municipales se concluyera sobre la inviabilidad de la ejecución del ámbito.

3) El acuerdo impugnado recoge una sugerencia de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón de 15 de noviembre de 2013 como una alternativa entre otras y sin una justificación técnica mínima de la inviabilidad de la actuación.

4) Entiende que todo ello constituye una quiebra y vulneración de los principios de motivación, racionalidad y congruencia del acto administrativo.

5) El acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo implica una desclasificación para la que carece de competencias

6) Hace referencia a la responsabilidad patrimonial de la Administración por su actuación urbanística que concurre en el presente caso.

Pretensiones de la Administración demandada.

Desestimación de la demanda y confirmación del acto recurrido.

Resumen de los motivos de oposición al recurso.

1) Inadmisión del recurso por tratarse de un acto de trámite

2) En cuanto al fondo considera que es un uso racional y ejercicio de discrecionalidad del ius variandi, en atención a informes del Gobierno de Aragón.

3) No hay motivo para la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El acto recurrido es un acto de trámite y por lo tanto el recurso es inadmisible.

Como nos dice el Ayuntamiento el Consejo de Gerencia adoptó un acuerdo, ratificado tras la interposición del recurso de reposición, de trámite previo a la decisión del órgano municipal competente para la modificación del Plan Especial del área de intervención F-63-5 que no es otro el Pleno del Ayuntamiento, según dispone el art. 11.1 i) de la Ley 10/2017 de 30 de noviembre Régimen Especial del Municipio de Zaragoza, como capital de Aragón, art. 8.4 a) del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón (Decreto Legislativo 1/2014 de 8 de julio) y 123.1 i) de la ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de Bases de Régimen Local.

Lo único que ha hecho el acuerdo recurrido es dar el impulso inicial para la modificación del Plan Especial, pero con evidencia, no es la modificación del Plan Especial.

Por tanto, estamos ante un acto de trámite de los dispuesto en el art. 25 de la LRJCA, acto que ni decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, pues la modificación del Plan solo puede llevarla a efecto el Pleno municipal.

Procede por tanto la inadmisión del recurso de conformidad a lo dispuesto en el art. 69.c) de la LRJCA.

De conformidad a lo dispuesto en el art. 139 de la LRJCA, se imponen las costas del recurso a la parte actora con el límite por todo concepto de 1.500 euros.

FALLO 

INADMITIR EL PRESENTE RECURSO Nº 74/2023, CON CONDENA EN COSTAS A LA PARTE ACTORA CON EL LÍMITE ALUDIDO.

Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, incorpórese al Libro de Sentencias de esta Sección y llévese testimonio a los autos principales.

Una vez firme, COMUNÍQUESE ESTA SENTENCIA en el plazo de DIEZ DÍAS al órgano que realizó la actividad objeto del recurso, para que el citado órgano:

1. Acuse recibo de la comunicación, en idéntico plazo de DIEZ DÍAS desde su recepción, indicando a este Tribunal, el órgano responsable del cumplimiento del fallo de la Sentencia.

2. Lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento del fallo de la Sentencia.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, los Ilmos Sres. Magistrados D. Juan Carlos Zapata Híjar, D. Javier Albar García y Dª. Alejandra Esteban Aurej de la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.