Procedimiento sancionador: ¿qué consecuencias tiene que el instructor no practique en plazo la prueba propuesta por el presunto infractor?

Planteamiento

En un procedimiento sancionador la persona a quien se quiere sancionar propone prueba y, según parece, el órgano instructor tiene un mes para aceptarlo y practicarla.

En el caso de que no se llegue a practicar en el plazo de un mes, ¿se produciría la caducidad o la prescripción del procedimiento? ¿Qué efectos procedimentales tiene?

Respuesta

Con carácter general, con respecto a la obligación de resolver, el art. 21.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, señala que:

• “2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

• Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.”

Pero el apartado 3º del citado artículo señala que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses, que se contará:

• “a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

• b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.”

Por otra parte, tal y como señala el art. 25.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá “con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y, cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”. Lo cierto es que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, no regula procedimiento alguno, sino que se limita a clasificar las infracciones y fijar los límites máximos de las sanciones de carácter pecuniario.

A la luz del articulado de la LPACAP, no se contempla un plazo máximo específico para dictar resolución en relación con los procedimientos sancionadores (obsérvese que, en cambio, para los procedimientos de responsabilidad patrimonial el art. 91.3 sí que señala expresamente un plazo de seis meses). Es por ello por lo que, en ausencia de plazo expresamente contemplado en la norma reguladora del procedimiento, habrá de estarse al plazo supletorio antes indicado (art. 21.3 LPACAP), esto es, tres meses (evidentemente, si la norma que regula el procedimiento sancionador concreto en función de la materia fija un plazo distinto, será este último al que deberemos estar).

Transcurrido dicho plazo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, por aplicación del art. 25.1 LPACAP, habida cuenta de que los procedimientos sancionadores son procedimientos que en todo caso deben ser iniciados de oficio (en este sentido, art. 63.1 LPACAP), se producirá el efecto contemplado en su letra b), transcrita a continuación:

• “b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.”

En este sentido, no debe confundirse la referida caducidad del procedimiento, que no impide la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador, con la prescripción de la infracción, que implicará la imposibilidad de tramitar procedimiento sancionador alguno. Al respecto, téngase en cuenta, entre otras, la Sentencia del TSJ Asturias de 20 de julio de 2000, que se pronuncia sobre las diferencias entre prescripción y caducidad.

Respecto de la reanudación de la prescripción de la infracción, hemos de partir de la LRJSP, cuyo art. 30.2 prevé que el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido, añadiendo que:

• “Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.”

Esta última previsión pretende, pues, “sancionar” las dilaciones por parte de la Administración en la tramitación del procedimiento sancionador que no resulten imputables al afectado, de modo que la paralización del referido procedimiento, esto es, la no realización de trámite alguno por parte de la Administración, implica una reiniciación del plazo de prescripción.

Partiendo de dichas premisas y en relación concreta con el trámite de prueba, el art. 77 LPACAP, en sus apartados 1º y 2º, dispone lo siguiente:

• “1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

• 2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.”

Se indican en el planteamiento de la consulta que ha transcurrido el plazo de un mes (parece, implícitamente, que dicho plazo no ha sido ampliado ni se ha solicitado el período extraordinario de diez días citado) y la prueba no ha sido practicada, por lo que puede considerarse que ha existido una paralización del procedimiento imputable, en principio, a la Administración. En tal supuesto, como ya hemos señalado, se produciría el efecto previsto en el 2º párrafo del art. 30.2 LRJSP, esto es, se reiniciaría el plazo de prescripción; esto es, para el cómputo del mismo, y como fecha inicial, deberá estarse a la fecha de la comisión de la infracción, por lo que, de haber prescrito la misma, procedería el archivo del expediente.

Por otra parte, debe tenerse igualmente en cuenta que si como consecuencia de la paralización imputable al Ayuntamiento transcurre el plazo máximo para notificar la resolución expresa (en principio, tres meses, salvo que la norma que regule el concreto procedimiento sancionador fije otro distinto), se produciría la caducidad del procedimiento. En tal supuesto, el Ayuntamiento únicamente podría iniciar un nuevo expediente sancionador si la infracción no hubiera prescrito.

Por último, debe tenerse en cuenta los supuestos de suspensión del plazo máximo para notificar la resolución expresa a los que se refiere el art. 22 LPACAP y que son de dos tipos: los del apartado 1º del citado precepto, de carácter potestativo; y los del apartado 2º, de carácter preceptivo. Dicho precepto, en lo que podría afectar a la consulta, establece que:

• “1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

• a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.

• (…) d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.

• e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

• (…) 2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:

• (…) b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.”

Ignoramos si en el supuesto objeto de consulta se da alguno de los supuestos citados del art. 22 LPACAP:

• - Si se tratara de los del apartado 1º, la suspensión, de carácter potestativo, requiere su notificación al interesado antes del vencimiento del plazo de un mes para practicar la prueba.

• - Si se tratara del supuesto del apartado 2º, la suspensión del plazo máximo para resolver opera ex lege.

Si no se está en ninguno de los supuestos del repetido art. 22 LPACAP, habrá de estarse a todo lo dicho con anterioridad a la referencia al mismo.

Conclusiones

1ª. Si ha existido una paralización del procedimiento en fase de prueba imputable al Ayuntamiento, se reiniciaría el plazo de prescripción; esto es, para el cómputo del mismo, y como fecha inicial, deberá estarse a la fecha de la comisión de la infracción.

2ª. Si como consecuencia de la paralización del procedimiento en el trámite de prueba imputable a la Administración se incumple el plazo máximo para notificar la resolución expresa, debe declararse la caducidad del procedimiento, sin interrupción del plazo de prescripción, por lo que únicamente podría iniciarse un nuevo procedimiento en el caso de que la infracción no hubiera prescrito.

3ª. Únicamente cabe la suspensión del plazo máximo para notificar la resolución expresa en los casos y con las condiciones contemplados en el art. 22 LPACAP.