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ene
2026

¿Existe uno o dos trámites de audiencia tras la instrucción en los procedimientos sancionadores según la LPACAP?

Planteamiento

En relación con el trámite de audiencia en los procedimientos sancionadores, nos surge la siguiente duda:

El art. 82 de la Ley 39/2015 establece:

  • “1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas, en su caso, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
  • La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso de que éstos formaran parte del procedimiento.
  • Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.”

Por su parte, el art. 89 de la misma ley dispone:

  • “2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.”

La cuestión que se plantea es si, en los procedimientos sancionadores, deben concederse realmente dos trámites de audiencia adicionales al ya previsto en la incoación del procedimiento. Es decir, si debe otorgarse un trámite de audiencia una vez finalizada la instrucción, redactar posteriormente la propuesta de resolución y, una vez redactada, conceder un nuevo trámite de audiencia.

Respuesta

Comencemos por señalar que los procedimientos sancionadores exigen, por su naturaleza punitiva, un gran respeto por las formalidades que son reflejo de las garantías para los presuntos infractores, tomando, como sabemos, muchos de los principios propios del derecho penal, de modo que la potestad sancionadora de la administración está sujeta al principio de legalidad, con estricta aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio en los términos previstos en el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-. Así, la sentencia TS de 29 de abril de 2009, sobre la aplicación de los principios penales al procedimiento sancionador, destaca que la presunción de inocencia del infractor debe ser desvirtuada mediante una correcta articulación de la prueba, en la que, si bien el acta del funcionario desempeña un papel decisivo, la administración debe aportar material probatorio suficiente para destruir la presunción de inocencia que poseía inicialmente el denunciado.

A ello hay que sumar que el art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, concreta el contenido del trámite de audiencia:

  • “1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
  • La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento.
  • 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
  • 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite…”

Y, según el art. 89.2 LPACAP:

  • “2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.”

El legislador del procedimiento administrativo común no establece dos trámites de audiencia diferenciados y acumulables en el procedimiento sancionador, sino un único trámite de audiencia, que se llevará a cabo, de forma ordinaria, a través de la notificación de la propuesta de resolución una vez concluida la fase instructora. El art. 82 LPACAP establece el trámite de audiencia con carácter general, mientras que el art. 89.2 de esta misma Ley concreta, para el ámbito sancionador, su modo de realización, vinculándolo a la propuesta de resolución, sin que del tenor literal de ambas normas resulte la obligación de conceder una audiencia adicional y diferenciada en tales casos.

En la doctrina jurisprudencial, puede citarse, por ejemplo, la sentencia del TSJ Comunidad Valenciana de 5 de junio de 2020, en la que se rechaza la existencia de indefensión cuando el trámite de audiencia ha sido correctamente concedido en el procedimiento sancionador, advirtiéndose al interesado con la incoación de que, en caso de no formular alegaciones, el acuerdo de inicio podía ser considerado propuesta de resolución. En dicho supuesto, el TSJ concluye que no es exigible la concesión de un nuevo trámite de audiencia ni la notificación separada de una propuesta de resolución distinta, siempre que no se introduzcan hechos nuevos ni elementos sustanciales distintos de los ya conocidos por el interesado, por lo que se deduce que la LPACAP no impone una duplicidad de trámites de audiencia, sino la garantía efectiva del derecho de defensa en el trámite procedimental adecuado.

Conclusiones

1ª. En los procedimientos administrativos sancionadores, la LPACAP no impone la concesión de dos trámites de audiencia distintos y acumulables, sino que contempla un único trámite de audiencia, mediante la notificación de la propuesta de resolución una vez concluida la instrucción del expediente.

2ª. Este trámite es suficiente para garantizar el derecho de defensa del presunto infractor conforme a los principios de legalidad y presunción de inocencia.