Devolución del IBI pagado por normas urbanísticas nulas: ¿ingresos indebidos o responsabilidad patrimonial?

Tribunal Supremo , 17-12-2025
, nº 1660/2025, rec.3716/2023,  

Pte: Pueyo Calleja, Francisco Javier

ECLI: ES:TS:2025:5948

ANTECEDENTES DE HECHO 

Iberdrola Inmobiliaria S.A.U. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial presentadas con fecha 27 de diciembre de 2017 contra la Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Lliria por daños consecuencia de la nulidad del PGOU de Lliria, que fue desestimado en la sentencia n.º 126/2023, de 2 de marzo, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (recurso 17/2020), cuyo fallo establece:

«1.- Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. María Dolores Moreno Gómez en nombre y representación de la mercantil Iberdrola Inmobiliaria SAU, defendida por el letrado D. Javier Torre De Silva López de Letona contra la desestimación por silencio administrativo delas reclamaciones por responsabilidad patrimonial presentadas por la demandante el 27-12-2017 ante la Generalitat Valenciana , expediente ERP 3/2018 y el Ayuntamiento de Lliria ( expediente 2018/907J) por daños consecuencia de la nulidad del PGOU de Lliria.

2º Anulamos la resolución recurrida y los actos posteriores que expresamente desestiman la reclamación.

3º Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto condenando solidariamente al Ayuntamiento de Lliria y a la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana al abono a la actora de la suma de 323.604,63 euros más los intereses correspondientes desde 27-12-2017 de acuerdo con el art. 141.3 de la Ley 30/92.

4º Imponemos el pago de las costas procesales causadas a las partes demandadas de acuerdo con el fundamento de derecho quinto de la presente resolución.»

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la Generalitat Valenciana, que la Sala de instancia tuvo por preparado en auto de fecha 10 de mayo de 2023 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo por auto de fecha 3 de abril de 2024 acordó:

«1.º) Admitir el recurso de casación nº 3716/2023, preparado por la representación procesal del Comunidad Valenciana contra la sentencia, de 2 de marzo de 2023, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), que estima el recurso contencioso-administrativo nº 17/2020.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si la solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial. [...]».

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 32.1 y 2, 33 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y los artículos 216.e) y 221 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Abierto el trámite de interposición del recurso, la Abogada de la Generalitat presentó con fecha 7 de mayo de 2024 escrito con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita y termina suplicando a la Sala:

«[...] que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, conforme a lo expuesto, dicte en su día sentencia por la que:

Estime el recurso de casación, case y anule la Sentencia número 126/2023, de 2 de marzo, de la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Declare la procedencia de desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 1-000737-2023-G, interpuesto contra la desestimación presunta de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas frente a la Generalitat Valenciana y frente al Ayuntamiento de Llíria como responsables solidarios y que dieron lugar a la tramitación del expediente 3/2018 de la Generalitat.

Que fije doctrina declarando:

a) Que la vía para reclamar el daño es la de devolución de ingresos indebidos prevista en la LGT siendo inidónea la de responsabilidad patrimonial por no concurrir la antijuridicidad del daño en el mero ingreso de cargas reparcelatorias.

b) La aplicación de la solidaridad en la responsabilidad del pago del IBI cuando la intervención de la Generalitat en la aprobación del planeamiento ha sido muy limitada y la cantidad reclamada en concepto de IBI responde a la recaudación de un impuesto exclusivamente municipal.»

La representación procesal del Ayuntamiento de Lliria se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario mediante escrito presentado el 19 de junio de 2024, en el que terminaba suplicando a la Sala que:

«[...] teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por presentado escrito de oposición al recurso de casación presentado por la Generalitat valencia, y en mérito de lo expuesto lo desestime, con condena en costas a dicha parte.»

La representación procesal de Iberdrola Inmobiliaria S.A.U. se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario mediante escrito presentado el 20 de junio de 2024, en el que terminaba suplicando a la Sala que:

«[...] tenga por presentado, en nombre de Iberdrola Inmobiliaria, S.A.U., ESCRITO DE OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la Sentencia número 126/2023, de 2 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, y, en su virtud, dicte sentencia en su día por la que desestime íntegramente el recurso, con imposición de costas a los recurrentes y lo demás procedente y de Justicia, que, respetuosamente, solicito en Madrid, a 19 de junio de 2024.»

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública y por providencia de 14 de octubre de 2025 se señaló para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 16 de diciembre de 2025, en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso. De la resolución administrativa y de la sentencia de la Sala de instancia.

1.1.- Es objeto de impugnación en este recurso de casación la sentencia n.º 126/2023, de 2 de marzo, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (recurso 17/2020) cuyo fallo señala:

«1.- Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. María Dolores Moreno Gómez en nombre y representación de la mercantil Iberdrola Inmobiliaria SAU, defendida por el letrado D. Javier Torre De Silva López de Letona contra la desestimación por silencio administrativo de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial presentadas por la demandante el 27-12-2017 ante la Generalitat Valenciana, expediente ERP 3/2018 y el Ayuntamiento de Lliria (expediente 2018/907J) por daños consecuencia de la nulidad del PGOU de Lliria.

2º Anulamos la resolución recurrida y los actos posteriores que expresamente desestiman la reclamación.

3º Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto condenando solidariamente al Ayuntamiento de Lliria y a la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana al abono a la actora de la suma de 323.604,63 euros más los intereses correspondientes desde 27-12-2017 de acuerdo con el art. 141.3 de la Ley 30/92.

4º Imponemos el pago de las costas procesales causadas a las partes demandadas de acuerdo con el fundamento de derecho quinto de la presente resolución.»

1.2.- Fue objeto de recurso contencioso en la instancia la desestimación por silencio administrativo de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial presentadas por la demandante el 27-12-2017 ante la Generalitat Valenciana (expediente ERP 3/2018), y ante el Ayuntamiento de Lliria (expediente 2018/907J) por daños como consecuencia de la nulidad del PGOU de Lliria (aprobado definitivamente el 2-6-2005) declarada por Sentencia de la Sala de instancia de fecha 30 de julio de 2015 y confirmada por STS 8/2017 de 28 de diciembre.

1.3.- La Sentencia estimó el recurso contencioso sobre los siguientes fundamentos en lo que en esta casación interesa:

«PRIMERO: Con fecha 26 de septiembre de 2003 se aprobó el nuevo PGOU de Lliria con excepción del Sector de suelo urbanizable SRA-28 Coto de Catalá que con carácter previo tenía la clasificación de suelo no urbanizable. El 2 de junio de 2005 se produjo la aprobación definitiva del PGOU en lo relativo al Sector de suelo urbanizable SRA-28 Coto de Catalá. Dicho Plan preveía la construcción en el sector de 2006 viviendas y un campo de golf de 18 hoyos y establecía un uso predominante residencial y sus compatibles hotelero, comercial y ocio. El 19 de enero de 2006 el Ayuntamiento aprobó el Programa de Actuación Integrada por gestión indirecta de la única unidad de ejecución de que constaba el Sector, adjudicando la condición de agente urbanizador a Sector Residencial La Maimona S.L.U.

Después de esa aprobación y entre los meses de octubre y noviembre de 2006 la actora adquirió diversas propiedades que sumaban una superficie total de 249.971,43 euros. En las escrituras se dejaba constancia de que las fincas estaban clasificadas como suelo urbanizable ordenado pormenorizadamente, incluidas en el Sector ya mencionado SRA-28, coto de Catalá. Finalmente el 6 de febrero de 2008 se produjo la aprobación del proyecto de reparcelación del PAI (BOPV nº 146, de 2-6-2008) que se inscribió en el Registro de la Propiedad del 7-7-2009.

Tras dichas aprobaciones Iberdrola abonó al agente urbanizador la suma de 122.291,48 euros, IVA incluido, como cuota cero. También abonó la suma de 73.735,49 euros en concepto de avales como garantía de los costes de urbanización que se desarrollaría. Finalmente también abono como cuotas del Impuesto de Bienes Inmuebles la suma de 127.577,66 euros.

Resulta que la sentencia de la Sala nº 759/2015, de 30 de julio declaró la nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 2-6-2005 por el que se aprobó definitivamente el Plan. La razón de la decisión anulatoria consistía en la ausencia del informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recursos hídricos. Dicha sentencia fue confirmada en casación por la del T.S. 8/2017, de 28 de diciembre. Con anterioridad la Sala en la sentencia 325//2009, de 9 de marzo, recurso 196/2006, ya había anulado la adjudicación del PAI al agente urbanizador, que era la mercantil Sector Residencia La Maimona S.L.U., perdiendo ésta su cualidad de agente urbanizador.

Como consecuencia de la anulación del plan un suelo que era urbanizable ordenado pormenorizadamente pasa a convertirse en no urbanizable, de ahí el sentido de la reclamación de los gastos realizados en virtud de una cualidad del suelo que se pierde [...].

[...] SEGUNDO: [...] no apreciándose tampoco lesión alguna en cuanto a las cantidades pagadas en concepto de IBI de naturaleza urbana al no haberse instado por parte de la demandante el procedimiento de devolución de cobros indebidos. [...] De acuerdo con este informe solo cabría aceptar la oposición de la Generalitat al pago del IBI reclamado.

Si bien es cierto que con arreglo a lo previsto en el art. 142.4 de la Ley 30/92 la anulación por la jurisdicción contencioso administrativa de un acto o disposición de carácter general no presupone derecho a indemnización, en este caso no existe un margen razonable de interpretación como asidero legal para que las demandadas no asuman la responsabilidad que se les imputan ni obligación por parte de la demandante de soportar los daños sufridos si nos atenemos a los razonamientos de la sentencia del T.S. 8/2017, de 28 de diciembre, recurso 85/2016, que confirmó la de la Sala, dejando de manera clara y diáfana la obligación de obtención de informe en cuanto a la existencia y disponibilidad de recursos hídricos, tratándose como es, de una obligación legal. Su ausencia no tiene disculpa ni dispensa legal, por constituir un craso error, en modo alguno provocado por la demandante, que al amparo de la normativa aplicable merece reproche y que la parte no tendría que soportar, pues de haberse observado hubiese mantenido el suelo adquirido con la clasificación con que se obtuvo y sin pérdida de tal cualidad. La pérdida de la condición del suelo apto para ser urbanizado por culpa de un proceder administrativo antijurídico le ha irrogado a la actora unos perjuicios traducidos en los gastos de los que pretende resarcirse vía reclamación patrimonial que hubieran servido y resultarían procedentes de no haberse anulado el plan pero que al invalidarse no están en modo alguno justificados. Tampoco los demandados han ofrecido una interpretación razonable de la norma que le dispensara de la obligación legalmente impuesta."

[...] TERCERO: Se alega por los demandados que las cuotas del IBI pagado no se pueden obtener vía responsabilidad patrimonial sino como ingresos indebidos. Respondiendo a tal cuestión asumimos los razonamientos de la sentencia del T.S. J. de Andalucía de 30-1-2002, recurso 476/2000, que enseña lo siguiente: " El Tribunal Supremo reconoce, pues, el derecho de los particulares a ser indemnizados por los perjuicios causados en aplicación de una Ley declarada inconstitucional, aun cuando no se puedan revisarlos actos firmes, dado que no se trata de revocar los mismos sino de obtener una reparación por unos daños causados por una norma inconstitucional, considerando dichos daños antijurídicos, no teniendo que ser soportados por los particulares. En el caso de la sentencia comentada, existía incluso cosa juzgada al haber sido desestimados los recursos jurisdiccionales interpuestos contra las liquidaciones, afirmándose que la reclamación de responsabilidad patrimonial era la única vía que quedaba a los administrados, pero expresamente reconoce la posibilidad de acudir directamente a esta vía sin necesidad de instar la declaración de nulidad en vía administrativa. Por su parte en la sentencia de 13 de junio de 2000, el recurrente no había recurrido las liquidaciones dejándolas firmes en vía administrativa y el Alto Tribunal reconoció igualmente la indemnización.

La doctrina citada es aplicable al caso de autos, pues las liquidaciones abonadas por la reparcelación, fueron exigidas en virtud de una disposición general declarada nula por el Tribunal Supremo, de modo que causaron al recurrente unos perjuicios antijurídicos, por lo que al quedar firmes las liquidaciones en vía administrativas, es esta la única forma que tiene de resarcirse de los daños causados por la Administración por el incorrecto uso de su potestad reglamentaria, por lo que el recurso ha de ser estimado".

[...] No se puede perder de vista que conforme a lo previsto en el art. 73 de LJCA la anulación PGOU, como disposición de carácter general que es, no afecta a las liquidaciones firmes del IBI que se efectuaron en razón a la calidad del suelo urbano previsto y establecido en el Plan, por lo cual la solución que se abre como razonable para su restitución y devolución deba ser la de la responsabilidad patrimonial instada.[...]

[...] CUARTO: Por otra parte la responsabilidad concurrente de las dos Administraciones demandadas se debe reconocer con el carácter de solidaria. Las dos han contribuido de igual manera a la producción del daño. La Corporación local al haber tramitado y aprobado provisionalmente el PGOU y la Administración Autonómica al autorizarlo definitivamente. Al resultar imposible determinar el grado de participación de cada Administración en la producción del daño se impone la solidaridad conforme al criterio reiteradamente mantenido por la jurisprudencia de la que es un exponente la sentencia del T.S. 1653/2019, de 2 de diciembre, recurso 6633/2018. [...]».

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión se plantea la siguiente cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al señalar en su parte dispositiva:

«1.º) Admitir el recurso de casación nº 3716/2023, preparado por la representación procesal del Comunidad Valenciana contra la sentencia, de 2 de marzo de 2023, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), que estima el recurso contencioso-administrativo nº 17/2020.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si la solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial. [...]».

A tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 32.1 y 2, 33 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y los artículos 216.e) y 221 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La recurrente en casación, Generalitat Valenciana, en su escrito de interposición fundamenta esencialmente su casación señalando que:

«[...] PRIMERO.- LA SENTENCIA DICTADA INFRINGE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 216 DE LA LEY 58/2003, DE 17 DE DICIEMBRE GENERAL TRIBUTARIA (LGT) QUE ESTABLECE LA DEVOLUCIÓN DE INGRESOS INDEBIDOS COMO PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REVISIÓN Y QUE ES PLENAMENTE APLICABLE AL IBI.

Dicho precepto se desarrolla en el artículo 221 de la LGT en y los artículos 14 a 20 del Real Decreto 520/2005, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa.

[...] SEGUNDO. - LA SENTENCIA INFRINGE LOS ARTÍCULOS 32 a 35 DE LA LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO (LRJSP), QUE ESTABLECEN LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA PONER EN MARCHA EL MECANISMO INDEMNIZATORIO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

El artículo 32 LRJSP establece expresamente que "los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes" lo que nos lleva a señalar, en relación con la legitimación pasiva de la Generalitat, que únicamente puede reclamarse a la misma a la presunta responsabilidad de dimanante de la anulación de los instrumentos de planeamiento y, en ningún caso, la que pudiese resultar de la nulidad declarada en las resoluciones judiciales que suponen la obligación de devolver las cuotas del IBI; todo ello en tanto que para la anulación del planeamiento sí podría resultar de aplicación la responsabilidad concurrente del artículo 33 de la Ley 40/2015.

Por contra, en la recaudación del IBI no ha existido intervención alguna de la Generalitat. [...].

TERCERO. - LA SENTENCIA DICTADA INFRINGE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO, PLASMADA, ENTRE OTRAS, EN LAS SENTENCIAS DE 24.05.05 (RECURSO CASACIÓN NÚMERO 276/2004. RJ 2005\4989), O 17.06.05 (RECURSO DE CASACIÓN NÚMERO 332/2004. RJ 2005\5468).

Las Sentencias que ahora invocamos se refieren, por un lado, a que sólo concurre el requisito de lesión resarcible cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico. Y en los supuestos que analizan, sustancialmente similares al que hoy nos ocupa (solicitud de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación del planeamiento) exige que se funde y justifique que la producción del daño es objetivamente antijurídica, señalando expresamente que el mero ingreso de las cargas reparcelatorias, sin más, no determinan la lesión antijurídica, presupuesto indispensable para que prospere la acción de responsabilidad.[...].

CUARTO. - LA SENTENCIA DICTADA INFRINGE ASIMISMO EL ARTÍCULO 33 DE LA LRJAP EN EL SENTIDO DE DETERMINAR LA SOLIDARIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DE AMBAS ADMINISTRACIONES DEMANDADAS, LA GENERALITAT VALENCIANA Y EL AYUNTAMIENTO DE LLÍRIA, PONIENDO EN EL MISMO PLANO LA ACTUACIÓN DE AMBAS ADMINISTRACIONES.

En cuanto a la responsabilidad solidaria exigida, el artículo 33 LRJAP es claro en su redacción, al disponer en relación con la "Responsabilidad concurrente de la Administraciones Públicas" que "1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones Públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones Públicas. 2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación."

Dicha dicción determina la imposibilidad de imputar a la Generalitat la responsabilidad solidaria en la devolución de las cuotas del IBI por la vía de la responsabilidad patrimonial, ya que debemos recordar que el PAI, del que derivan los conceptos reclamados fue aprobado por el Ayuntamiento de Llíria, en enero de 2006, antes de la aprobación definitiva y publicación del PGOU, al amparo de la Ley 6/1994 de 15 de noviembre, norma que hacía residir en los Ayuntamientos, la tramitación y aprobación de los PAIS, para el desarrollo de un determinado ámbito urbanístico, así como los instrumentos de gestión aprobados en su ejecución.

Ligado a lo anterior, no puede obviarse que el IBI es un impuesto municipal, de manera que la condena solidaria a la Generalitat también infringe lo dispuesto en el citado artículo 33 de la LRJAP por el concepto al que se refiere el presunto daño.[...].

La sentencia vulnera lo dispuesto en el artículo 33 de la LRJAP porque en el asunto analizado sí que es posible determinar el grado de participación de cada administración en la producción del daño, debiendo ser el Ayuntamiento de Llíria el responsable, tanto por su mayor intervención en la aprobación del instrumento anulado, como por la titularidad exclusiva del impuesto cuya devolución se reclama por vía de responsabilidad patrimonial.[...].

Conforme a lo dispuesto en el artículo 92.3.b) LJCA y, conforme a lo argumentado en los apartados anteriores, esta parte solicita de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que dicte Sentencia que estime el recurso de casación, que case y anule la Sentencia número 126/2023, de 2 de marzo, de la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, declarando la procedencia de desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 1-000737-2023-G, interpuesto contra la desestimación presunta de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas frente a la Generalitat Valenciana y frente al Ayuntamiento de Llíria como responsables solidarios y que dieron lugar a la tramitación del expediente 3/2018 de la Generalitat y, ligado a lo anterior fije doctrina declarando: a) Que la vía para reclamar el daño es la de devolución de ingresos indebidos prevista en la LGT siendo inidónea la de responsabilidad patrimonial por no concurrir la antijuridicidad del daño en el mero ingreso de cargas reparcelatorias y b) La aplicación de la solidaridad en la responsabilidad del pago del IBI cuando la intervención de la Generalitat en la aprobación del planea-miento ha sido muy limitada y la cantidad reclamada en concepto de IBI responde a la recaudación de un impuesto exclusivamente municipal.»

CUARTO.- El escrito de oposición de las partes recurridas.

4.1.- El representante del demandante en la instancia, Iberdrola Inmobiliaria S.A.U., en su escrito fundamenta su oposición señalando, en síntesis:

«[...] El primer motivo de casación sostiene que esta parte debía haber acudido a la vía de la devolución de ingresos indebidos, conforme al artículo 216 LGT y a los artículos 14 a 20 del Real Decreto 520/2005. El motivo no está apenas razonado, de forma que hay que imaginarse las posibles razones que podrían asistir a la recurrente, lo que produce indefensión a esta parte.

El artículo 216 LGT, en la versión vigente al tiempo de los hechos (que no ha variado), enumeraba los distintos "procedimientos especiales de revisión" (revisión de oficio, declaración de lesividad, revocación, rectificación de errores y devolución de ingresos indebidos). Sin mayor explicación, dice la recurrente que en este caso procedía la devolución de ingresos indebidos, y cita las normas que regulan este procedimiento, sin argumentar nada al respecto.

[...] para que proceda la devolución de ingresos indebidos, con arreglo al artículo 221 LGT, es necesario que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

"1. El procedimiento para el reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos se iniciará de oficio o a instancia del interesado, en los siguientes supuestos:

a) Cuando se haya producido una duplicidad en el pago de deudas tributarias o sanciones.

b) Cuando la cantidad pagada haya sido superior al importe a ingresar resultante de un acto administrativo o de una autoliquidación.

c) Cuando se hayan ingresado cantidades correspondientes a deudas o sanciones tributarias después de haber transcurrido los plazos de prescripción. En ningún caso se devolverán las cantidades satisfechas en la regularización voluntaria establecida en el artículo 252 de esta Ley.

d) Cuando así lo establezca la normativa tributaria."

Ninguno de estos supuestos concurre en el presente caso. Los tributos han sido abonados en virtud de liquidaciones practicadas por la Administración, que eran ya firmes en la fecha en la que se anuló el Plan General (diciembre de 2017, siendo así que las últimas liquidaciones son de mayo de 2017). Lo cierto es que las liquidaciones de IBIU practicadas por la Administración eran conformes al PGOU entonces vigente, y la posterior anulación de éste se produjo en una fecha en la que resultaba ya imposible impugnar las mencionadas liquidaciones.

El Tribunal Supremo ha establecido con toda claridad que la nulidad de una norma (como el PGOU) no comporta automáticamente la anulación o nulidad de los actos administrativos firmes dictados a su amparo (como las liquidaciones del IBIU). Así lo declara en su Sentencia de 9 de junio de 2003, RJ 2003/4601 [...].

El artículo 221.3 LGT dispone que una vez firmes las liquidaciones tributarias (y eran firmes en la fecha en la que se produjo la firmeza de la Sentencia que declaró nulo el PGOU) solo cabe acudir a la devolución de ingresos indebidos previa la tramitación de un procedimiento de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho (que no concurre), revocación (que es discrecional y no ha sido acordada por la Administración) o rectificación de errores (que no procede), apartados a), c) y d) del artículo 216 LGT. La recurrente en casación no explica cuál de estas vías resultaba a su juicio viable (en realidad, ninguna lo era).

[...] Adviértase que esta parte no está reclamando la anulación de los actos de liquidación del tributo, que en 2017, fecha de efectos de la Sentencia que declaró nulo el PGOU, sería ya inviable. Y no puede imponérsele esta carga, como afirma el Tribunal Supremo en un asunto análogo ( STS 7 de abril de 2001, RJ 01/4151 [...].

Nos encontramos ante un daño perfectamente cuantificable e individualizado, que es consecuencia clara del anormal funcionamiento de las dos Administraciones responsables de la aprobación del Plan posteriormente declarado nulo, en el que no concurre fuerza mayor, que se produce sin participación alguna del perjudicado y que es notoriamente antijurídico, pues mi representada no tiene el deber jurídico de soportarlo.

La actuación de la Administración al omitir un trámite esencial y vinculante (nada menos que el informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recursos hídricos) no fue ni razonable ni -mucho menos- razonada (nada se dijo al respecto en el expediente, en un olvido lamentable). Por lo demás, esta cuestión no ha sido suscitada en la casación. [...].

OPOSICIÓN AL MOTIVO DE CASACIÓN II: LA SENTENCIA NO INFRINGE LOS ARTS. 32 A 35 DE LA LEY 40/2015

El motivo es tan escueto y oscuro como el anterior. Aunque en el encabezamiento se citan los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015 (habría que ver si es ésta o la Ley 30/1992 la aplicable, ya que la Ley 30/1992 era la vigente al tiempo de causación de la mayoría de los daños), en el escueto párrafo que desarrolla el motivo se dice que no fue la Generalitat, sino el Ayuntamiento, el que giró las liquidaciones del IBIU. Ello conduciría, en su interpretación, a que solo el Ayuntamiento y no la Generalitat fuera responsable de esta indemnización. El motivo se refiere exclusivamente a la "legitimación pasiva de la Generalitat", no exonera al Ayuntamiento.

No obstante, el responsable de este daño es quien lo ha causado, aprobando el PGOU nulo (la Generalitat y el Ayuntamiento), no quien se ha beneficiado de ello (el Ayuntamiento, percibiendo el IBIU). Las liquidaciones del IBIU eran las que correspondían a la naturaleza del suelo, y no habrían sido posibles sin el PGOU nulo, aprobado definitivamente por la Generalitat. Fueron tanto la Generalitat como el Ayuntamiento, que aprobaron definitiva y provisionalmente el PGOU nulo reclasificando el suelo, los causantes del daño, con independencia de quién girara las liquidaciones del IBIU.

OPOSICIÓN AL MOTIVO DE CASACIÓN III: LA SENTENCIA NO INFRINGE LA JURISPRUDENCIA SOBRE CARGAS REPARCELATORIAS, PORQUE EL IBI NO LO ES. LOS HECHOS SON DISTINTOS Y AQUÍ NO HAY DEBER JURÍDICO DE SOPORTAR EL DAÑO

De nuevo nos encontramos con un motivo tan escuetamente formulado, que en buena parte el lector debe imaginarse la argumentación. Se citan dos Sentencias del Tribunal Supremo, la de 24 de mayo de 2005, RJ/2005/4989, y la de 17 de junio de 2005, RJ 2005/5468. Ambas tienen idéntico objeto: reclamaciones de responsabilidad patrimonial por la anulación de la "reparcelación económica" [...].

Este argumento no puede usarse en el supuesto de hecho analizado en este recurso de casación, por cuanto a diferencia de lo que sucedía en las dos Sentencias invocadas, en este caso nadie duda del carácter antijurídico del daño: se reclamó un IBIU por un suelo que tenía en realidad la clasificación de suelo no urbanizable, ya que fue nulo el PGOU que lo reclasificó. El IBIU no es una carga urbanizatoria, ni es un pago que se realice en un contexto de equidistribución de beneficios y cargas, ni tampoco a cambio de obtener una licencia de obras. Los propietarios de suelo no urbanizable de Lliria no obtuvieron beneficio alguno (sino por el contrario millonarios perjuicios) del PGOU nulo que produjo una apariencia de reclasificación del suelo. No hay discusión alguna en cuanto a que estos propietarios no tenían el deber jurídico de soportar el daño consistente en el pago del IBIU exigido por el Ayuntamiento.[...]

OPOSICIÓN AL MOTIVO DE CASACIÓN IV: LA SENTENCIA NO INFRINGE EL ART. 33 DE LA LEY 40/2015 (SOLIDARIDAD)

[...] Adviértase que este motivo -como la totalidad del recurso de casación- se refiere exclusivamente a las cuotas del IBIU, no a los restantes gastos reconocidos en la Sentencia, respecto de los cuales la Comunidad Autónoma acepta la responsabilidad solidaria y no la discute.

[...] no cabe olvidar que esta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en la aprobación del PGOU declarado nulo, y fue la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de la Generalitat Valenciana la que aprobó definitivamente el PGOU nulo en fecha 2 de junio de 2005, por lo que no tuvo un mero papel complementario o accesorio, sino que fue la principal Administración responsable de la norma declarada nula. El Ayuntamiento no tenía competencia para acordar la aprobación definitiva del PGOU, ni tampoco lo hizo. Dado que no se están reclamando los daños y perjuicios causados por la anulación del PAI, sino los causados por la anulación del PGOU, la Generalitat Valenciana no puede esquivar su responsabilidad por la norma nula aprobada por ella.

El hecho de que solo el Ayuntamiento cobrara el IBIU es irrelevante, pues quien está obligado a indemnizar los daños y perjuicios causados es la Administración causante del daño, no la Administración que se benefició de la actuación ilegal. Dado que la acción ejercitada no es ni la de devolución de ingresos indebidos ni la de enriquecimiento sin causa, es irrelevante quién se enriqueciera con la actuación contraria a Derecho: el perjudicado tiene derecho a ser indemnizado por el causante del daño, no por quien se benefició de él. [...]

Como se ha dicho, es llamativo que la Comunidad Autónoma no discuta en casación la condena solidaria a abonar el resto de los gastos reconocidos en la Sentencia recurrida pero sí lo haga exclusivamente respecto de las cuotas del IBI. [...].

Cuando, como es el caso en este procedimiento, es imposible determinar el porcentaje de participación de cada Administración pública (el Ayuntamiento elaboró e impulsó el PGOU en lo relativo a "Coto de Catalá", y lo aprobó provisionalmente, y la Comunidad Autónoma lo aprobó definitivamente), lo procedente con arreglo al artículo 33 de la Ley 40/2015 es declarar la responsabilidad solidaria de ambas, como hace la Sentencia recurrida.»

4.2.- El representante del Ayuntamiento de Lliria en su escrito fundamenta, en síntesis, su oposición señalando:

«[...] TERCERO.- EL PROCEDIMIENTO PARA LA RECLAMACIÓN DEL IBI INGRESADO CUANDO LA CAUSA DE LA DEVOLUCIÓN ES LA ANULACIÓN DEL PLANEAMIENTO ES EL DE LA RECLAMACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

Consideramos que la vía procedente para reclamar los daños causados a un particular, propietario de los terrenos, que no participó en la elaboración del plan, como consecuencia de la anulación judicial del citado Plan, es la reclamación por responsabilidad patrimonial.

Además, no resulta aplicable el procedimiento de devolución de ingresos indebidos, previsto en el artículo 216 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y artículos 14 a 20 del RD 520/2005, porque este procedimiento solo resulta de aplicación, conforme al artículo 221 LGT y 15 RD 520/2005, en los siguientes supuestos [...]

Y no estamos en ninguno de estos supuestos, porque no se impugnaron las liquidaciones del IBI que son eran firmes y que no han sido anuladas, ni se ha solicitado rectificación de autoliquidación.

Además, el propio artículo 221 LGT exige que «3. Cuando el acto de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión [...] y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado» lo que impide acudir directamente a esta vía.

Como se establece en la Sentencia de instancia: «No se puede perder de vista que conforme a lo previsto en el art. 73 de LJCA la anulación PGOU, como disposición de carácter general que es, no afecta a las liquidaciones firmes del IBI que se efectuaron en razón a la calidad del suelo urbano previsto y establecido en el Plan, por lo cual la solución que se abre como razonable para su restitución y devolución deba ser la de la responsabilidad patrimonial instada».

Por tanto, no puede articularse la reclamación de la devolución de los IBS pagados mediante un procedimiento de devolución de ingresos indebidos, [...].

CUARTO.- LA RESPONSABILIDAD POR ANULACIÓN DEL PLANEAMIENTO ES SOLIDARIA DE AMBAS ADMINISTRACIONES: AUTONÓMICA Y LOCAL

La solidaridad viene determinada por la concurrencia de ambas administraciones públicas en la producción del daño. Y en este caso, la producción del daño tiene lugar por la anulación judicial de la aprobación definitiva del PGOU de Lliria que reclasifica como urbanizable, suelo anteriormente clasificado como no urbanizable. Y como se establece en la Sentencia de instancia, la causa o motivo de la anulación judicial fue la ausencia del informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recursos hídricos.

[...] Y por razón de la competencia, el interés público tutelado y la intensidad en la aprobación del PGOU sin el informe de la CHJ, no es posible delimitar la responsabilidad de cada administración. Pues, si bien el Ayuntamiento promovió e inició la tramitación del PGOU que reclasificó el suelo, fue la administración autonómica la que aprobó definitivamente esa reclasificación, sin que su hubiera emitido el informe de la CHJ. Correspondiendo a la administración autonómica, la competencia para la reclasificación de suelo y siendo un órgano autonómico, la Comisión territorial de Urbanismo, en el que están presentes las administraciones públicas que deben emitir los informes sectoriales, el encargado de aprobar definitivamente el PGOU. El interés tutelado es de titularidad estatal, y la participación de ambas administraciones en la reclasificación del suelo es clarísima, sin que pueda inclinarse la balanza a favor de una de ellas. Aunque, en todo caso la intervención en la producción del daño sería más intensa por parte de la administración autonómica, ya que:

- es la administración competente para la clasificación del suelo, en cuanto determinación de la ordenación estructural ( art. 17.1 b) Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística)

- es la administración a la que le corresponde la aprobación definitiva del PGOU, viniendo obligada a recabar los informes necesarios.

[...] Así que la recaudación del IBI sea exclusivamente municipal y que en dicha recaudación no haya intervenido la Generalitat, no tiene nada que ver con la intervención en la producción del daño, que como hemos señalado es la anulación judicial de un instrumento de planeamiento. La producción del daño no tiene que ver con el giro del IBI a los propietarios de los terrenos, sino con la anulación del planeamiento que reclasificó el suelo a urbanizable y que provocó tras la inscripción de la reparcelación en el Registro de la Propiedad, el alta como urbanas de las fincas en catastro y el giro de los recibos [...].

Esto es, solo la aprobación definitiva del PGOU que reclasificó el suelo a urbanizable, permitió su gestión urbanística, y la consiguiente calificación del suelo como urbana en catastro. Sin dicha reclasificación urbanística que tuvo lugar por la aprobación definitiva del PGOU, las parcelas no se hubieran calificado como urbanas en el catastro [...].»

La doctrina jurisprudencial establecida en relación con la cuestión de interés casacional planteada.

5.1.- La cuestión casacional consiste en determinar «[...] si la solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial.»

5.2.- Para dar adecuada respuesta a la cuestión casacional, conviene recordar, para reiterarla, la doctrina que esta Sala ha efectuado respecto de la cuestión de interés casacional que se suscita en esta casación.

Así nuestra STS n.º 256/2022 de 1 de marzo de 2022 (RCA 11651/2021) marca la doctrina jurisprudencial objeto de este recurso de casación al señalarse:

«[...] La cuestión propuesta en el auto de admisión consiste en determinar sí es procedente acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial para obtener la devolución de lo satisfecho en concepto de cuotas de IBI a raíz de la declaración de nulidad de un Plan Parcial -promovido, en este caso, por la mercantil recurrente- que cambió la clasificación del suelo, pasando de urbano a rústico. La recurrente habla de reclamación de los perjuicios derivados del pago de liquidaciones giradas al amparo de normas urbanísticas que han sido declaradas nulas.

La responsabilidad patrimonial constitucionalizada en el art. 106.2 de nuestra Norma Fundamental persigue la indemnización de los daños causados a los particulares, consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo los casos de fuerza mayor o cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar, institución que entra en juego cuando el legislador no ha previsto una vía específica para obtener esa reparación.»

Finalmente, con base en los razonamientos indicados, concluíamos en la mencionada sentencia fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:

«[...] Con arreglo a lo que acaba de decirse la solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de una norma urbanística que ha sido declarada nula, ha de realizarse a través de los instrumentos establecidos en la legislación tributaria. Excepcionalmente, cuando por circunstancias ajenas al reclamante, no sea viable la utilización de estos específicos mecanismos de impugnación, cabrá su reclamación por vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, siempre, claro está, que se cumplan todos los requisitos legalmente establecidos.»

5.3.- Esta doctrina debe ser reiterada también en el presente recurso al no apreciar la Sala la concurrencia de circunstancias que justifiquen su modificación, siendo correcta su doctrina y fundamentación jurídica.

Y ello sin que el recurrente haya fundamentado nada a este respecto en su escrito de interposición, limitándose a una alegación de motivos, parcamente expresados como veremos en el siguiente fundamento de Derecho, más propio de un escrito de alegaciones de instancia que de un escrito en sede de casación.

5.4.- Abundando en los fundamentos jurídicos expresados en la STS referida debemos recordar aquí que el instituto de la responsabilidad patrimonial constituye una cláusula de cierre del sistema para procurar la indemnidad por los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, que entra en juego cuando no existan otras vías específicas para ello o cuando, por circunstancias ajenas, no sea viable la utilización de los específicos mecanismos de impugnación establecidos legalmente al efecto (y siempre que se cumplan en cada caso los requisitos legales establecidos).

5.5.- Por tanto, debemos dar respuesta a la cuestión planteada por la Sección de Admisión fijando la siguiente doctrina:

La solicitud de abono del importe satisfecho en liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, giradas al amparo de una norma urbanística que ha sido declarada nula, ha de realizarse, en principio, a través de los instrumentos establecidos en la legislación tributaria, pero cuando, por circunstancias ajenas al reclamante, no sea viable la utilización de estos específicos mecanismos de impugnación, cabrá su reclamación por vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, siempre, claro está, que se cumplan todos los requisitos legalmente establecidos.

De la aplicación de la doctrina expuesta a la decisión del asunto litigioso.

6.1. Establecida la doctrina jurisprudencial, el artículo 93.1 LJCA nos exige resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso con arreglo a ella en una cognición plenaria. Para ello es preciso resaltar:

a) La acción de responsabilidad patrimonial instada en la instancia por el demandante (hoy recurrido) se fundamenta en los daños causados por la anulación judicial del PGOU (aprobado definitivamente el 2-6-2005) por Sentencia de la Sala de instancia de fecha 30 de julio de 2015 y confirmada por STS 8/2017 de 28 de diciembre.

b) En muy apretada síntesis, la reclamación formulada parte del hecho de que la parte actora, propietaria de terrenos que fueron reclasificados como suelo urbanizable como consecuencia de la aprobación definitiva del PGOU en lo relativo al Sector de suelo urbanizable SRA-28 Coto de Catalá, reclama los daños que se le han causado como consecuencia de la anulación judicial de la aprobación por el citado PGOU del Sector SRA-A.

Y es que el suelo, en principio, estaba clasificado como suelo no urbanizable y, en consecuencia, su calificación en catastro era la de suelo rústico y los usos permitidos eran los propios de un suelo no urbanizable. Como consecuencia de la aprobación por el PGOU del Sector SRA-28 Coto de Catalá, el suelo obtuvo la clasificación de suelo urbanizable, susceptible de programación y gestión urbanística. En ejecución precisamente del planeamiento aprobado se procedió a la aprobación del proyecto de reparcelación y su inscripción en el Registro de la Propiedad, dándose de alta las parcelas resultantes en Catastro como urbanas y abonando la parte actora cuotas de urbanización.

La posterior anulación judicial de la aprobación por el PGOU del Sector SRA -28 Coto de Catalá determinó la vuelta del suelo a su clasificación como no urbanizable y de ahí se derivan en la demanda los daños reclamados judicialmente.

c) La Sentencia aquí recurrida reconoce el derecho a la percepción de los importes reclamados por los siguientes conceptos: por Cuota de urbanización: 122.291,48 €; por Gastos de aval prestado en garantía del pago de las cargas de urbanización: 73.735,49 €; y, por último, por Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana de los años 2007 a 2017: 127.577,66 €.

d) El recurso de casación interpuesto por la Generalitat se centra exclusivamente en el pronunciamiento relativo al IBI; por lo tanto, el recurrente en casación (codemandado en la instancia) se aquieta al resto de pronunciamientos que declaran su responsabilidad patrimonial solidaria con el Ayuntamiento de Llíria (recurrido en casación y codemandado en la instancia). El objeto casacional se centra únicamente en aquel concepto recurrido y sobre él resolveremos.

Ambos recurridos ponen de relieve la incongruencia jurídica del recurrente en este aspecto al aquietarse a unos conceptos (asumiendo así su responsabilidad solidaria) y, sin embrago, acudir en casación en discusión exclusivamente de uno de ellos cuando el fundamento es el mismo.

6.2.- La Sentencia recurrida en casación se ajusta a la doctrina jurisprudencial expuesta aplicándola correctamente al caso concreto y resolviendo todos los motivos articulados en la Instancia conforme a Derecho, y en particular los que ahora se reiteran, parcamente, en el escrito de interposición.

6.3.- El primer motivo articulado en el escrito de interposición, el relativo a la procedencia del procedimiento de devolución de ingresos indebidos del 216.e) LGT (con cita de los artículos 221.1 LGT y 14 a 20 RD 520/2005) en lugar de la responsabilidad patrimonial instada, debe ser desestimado:

a) La Sentencia de instancia da una adecuada y completa respuesta a este motivo. El escrito de interposición del recurrente no contiene ninguna motivación específica en su fundamento y no realiza critica jurídica alguna al razonamiento de la Sentencia recurrida más allá de la apodíctica procedencia del procedimiento de devolución de ingresos indebidos, lo que bastaría para su desestimación en esta sede casacional.

b) En cualquier caso la Sentencia señala, con acierto:

«TERCERO: Se alega por los demandados que las cuotas del IBI pagado no se pueden obtener vía responsabilidad patrimonial sino como ingresos indebidos. Respondiendo a tal cuestión asumimos los razonamientos de la sentencia del T.S. J. de Andalucía de 30-1-2002, recurso 476/2000, que enseña lo siguiente: "El Tribunal Supremo reconoce, pues, el derecho de los particulares a ser indemnizados por los perjuicios causados en aplicación de una Ley declarada inconstitucional, aun cuando no se puedan revisarlos actos firmes, dado que no se trata de revocar los mismos sino de obtener una reparación por unos daños causados por una norma inconstitucional, considerando dichos daños antijurídicos, no teniendo que ser soportados por los particulares. La doctrina citada es aplicable al caso de autos, pues las liquidaciones abonadas por la reparcelación, fueron exigidas en virtud de una disposición general declarada nula por el Tribunal Supremo, de modo que causaron al recurrente unos perjuicios antijurídicos, por lo que al quedar firmes las liquidaciones en vía administrativas, es esta la única forma que tiene de resarcirse de los daños causados por la Administración por el incorrecto uso de su potestad reglamentaria, por lo que el recurso ha de ser estimado". »

Y añade como acertado cierre de su razonamiento: «[...] No se puede perder de vista que conforme a lo previsto en el art. 73 de LJCA la anulación PGOU, como disposición de carácter general que es, no afecta a las liquidaciones firmes del IBI que se efectuaron en razón a la calidad del suelo urbano previsto y establecido en el Plan, por lo cual la solución que se abre como razonable para su restitución y devolución deba ser la de la responsabilidad patrimonial instada. [...]».

c) En primer lugar, como señalan los recurridos, la concreta vía alegada por el recurrente (sin mayor fundamento) de la devolución de ingresos del 221.1 LGT (que transcribe en su escrito de preparación y reitera en su interposición) no es aplicable al caso que nos ocupa pues no se integra en ninguno de los supuestos que prevé.

Pero en cualquier caso la Sentencia aplica correctamente nuestra doctrina jurisprudencial, y apreciando el caso concreto concluye que la vía de la responsabilidad patrimonial era la única vía posible para resarcirse de los daños máxime si, conforme a lo acreditado en autos y en aplicación de lo previsto en el artículo 73 LJCA, las liquidaciones eran ya firmes.

6.4.- En cuanto al segundo de los motivos articulados en el escrito de interposición, infracción de los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015 sobre la legitimación pasiva de la Generalitat respecto del importe satisfecho por el IBI pagado, debemos desestimar tal motivo por las siguientes consideraciones:

a) El motivo carece de fundamentación y critica de los razonamientos de la sentencia recurrida limitándose a invocar la infracción jurídica que señala.

b) Confunde la parte la acción ejercitada en la instancia. El fundamento de la acción está en la anulación judicial de un instrumento urbanístico que la propia Generalitat aprobó definitivamente, y no en la anulación judicial de unas liquidaciones tributarias (por mucho que los daños se cuantifiquen en la cantidad satisfecha por el IBI). Y es por ello por lo que la imputación de los daños derivados de ese hecho debe hacerse recaer en los causantes de los daños: la Generalitat y concurrentemente el Ayuntamiento.

c) En este aspecto abundaremos a continuación en los apartados 6.5 y 6.6 de esta Sentencia.

6.5.- Respecto al tercer motivo, la inexistencia de daño antijurídico, debemos señalar:

a) El recurrente tampoco fundamenta este motivo impugnatorio, prescindiendo de una crítica fundamentada a la Sentencia de Instancia, lo que determina también su desestimación.

b) Alude el recurrente a unas Sentencias del Tribunal Supremo relativas a la devolución de cargas reparcelatorias. En primer lugar, la ratio decidendi de las Sentencias invocadas (que tampoco glosa ni desarrolla el recurrente) no es el mismo que la del caso que nos ocupa. Y en cualquier caso el objeto de lo que se discute en esta casación tampoco tiene nada que ver, pues el IBI no es una carga urbanizatoria ni su pago se enmarca en un contexto urbanístico de equidistribución de beneficios y cargas.

c) Sobre la antijuridicidad, que simplemente nombra el recurrente, la Sentencia de instancia da cumplida respuesta al señalar: «[...] Si bien es cierto que con arreglo a lo previsto en el art. 142.4 de la Ley 30/92 la anulación por la jurisdicción contencioso administrativa de un acto o disposición de carácter general no presupone derecho a indemnización, en este caso no existe un margen razonable de interpretación como asidero legal para que las demandadas no asuman la responsabilidad que se les imputan ni obligación por parte de la demandante de soportar los daños sufridos si nos atenemos a los razonamientos de la sentencia del T.S. 8/2017, de 28 de diciembre, recurso 85/2016 , que confirmó la de la Sala, dejando de manera clara y diáfana la obligación de obtención de informe en cuanto a la existencia y disponibilidad de recursos hídricos, tratándose como es, de una obligación legal. Su ausencia no tiene disculpa ni dispensa legal, por constituir un craso error, en modo alguno provocado por la demandante, que al amparo de la normativa aplicable merece reproche y que la parte no tendría que soportar, pues de haberse observado hubiese mantenido el suelo adquirido con la clasificación con que se obtuvo y sin pérdida de tal cualidad. La pérdida de la condición del suelo apto para ser urbanizado por culpa de un proceder administrativo antijurídico le ha irrogado a la actora unos perjuicios traducidos en los gastos de los que pretende resarcirse vía reclamación patrimonial que hubieran servido y resultarían procedentes de no haberse anulado el plan pero que al invalidarse no están en modo alguno justificados. Tampoco los demandados han ofrecido una interpretación razonable de la norma que le dispensara de la obligación legalmente impuesta.»

d) Estamos sin duda ante un daño antijurídico en el que las Administraciones intervinientes en el PGOU anulado judicialmente tuvieron relevante y decisiva intervención, con una infracción jurídica, notoria, grave y evidente de un requisito legalmente reglado que determinó su anulación judicial y que, por ende, impide ahora la aplicación de la doctrina del margen de tolerancia, como bien razona la Sentencia recurrida.

e) Esta conclusión no contradice la STS n.º 256/2022 de 1 de marzo de 2022 (RCA 11651/2021) cuya doctrina jurisprudencial tomamos como referencia, antes al contrario. En aquella STS, en aplicación al caso concreto de la misma doctrina jurisprudencial, se llegaba a la conclusión de la falta de daño antijurídico puesto que se trataba de la anulación de un Plan parcial, elaborado y promovido (junto con otra) por la mercantil recurrente; siendo esta circunstancia trascendente a la hora de determinar la eventual antijuridicidad del daño. En el caso de la STS n.º 256/2002 era claro que el daño no era la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público dada la activa participación de la recurrente en la elaboración del Plan.

f) Sin embargo, en el caso que ahora resolvemos, también en aplicación de la misma doctrina jurisprudencial, no se dan estas circunstancias sino muy al contrario la intervención exclusiva, relevante y decisiva de las Administraciones codemandadas en la instancia sin participación culposa del demandante.

6.6.- Respecto a la solidaridad de los codemandados y la infracción del artículo 33 de la LRJAP, debe resaltarse aquí:

a) En primer lugar, debe precisarse, en contra de lo afirmado por el recurrente, que la acción de responsabilidad patrimonial y los daños imputados no derivan del PAI sino de la anulación judicial del PGOU (aprobado definitivamente el 2-6-2005) por Sentencia de la Sala de instancia de fecha 30 de julio de 2015 y confirmada por STS 8/2017 de 28 de diciembre. Fue el PGOU el que reclasificó el suelo a urbanizable, permitió su gestión urbanística y la consiguiente calificación del suelo como urbano en el catastro del que derivan los años reclamados. Debe recordarse aquí que el PAI (Programa de Actuación Integrada) es un mero instrumento de gestión urbanística.

b) Tampoco es correcta la afirmación (de la que hace derivar la anterior alegación) de que el PAI fue aprobado antes del PGOU. Como se dice en el Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia recurrida, «el 2 de junio de 2005 se produjo la aprobación definitiva del PGOU en lo relativo al Sector de Suelo Urbanizable SRA-28 Coto de Catalá». Lo que sucedió con posterioridad al PAI, como el recurrido aduce correctamente, fue tan solo la aprobación del texto refundido del PGOU. El PGOU, en la parte relativa a «Coto de Catalá», ya había sido aprobado el 2 de junio de 2005. Fue esta aprobación del 2 de junio de 2005 la que fue recurrida y dio lugar a la declaración judicial de nulidad del PGOU. Y ello, como es evidente, dado que no puede haber un PAI sobre suelo no urbanizable, la nulidad del PGOU que reclasificó el suelo, que era anteriormente no urbanizable, comporta también la nulidad del PAI que solo podía existir sobre suelo urbanizable.

c) Sentado lo anterior hay que confirmar la fundamentación de la Sentencia de instancia.

i. Recordemos aquí que la producción del daño discutido tiene lugar por la anulación judicial de la aprobación definitiva del PGOU de Lliria que reclasifica como urbanizable, suelo anteriormente clasificado como no urbanizable. Y que el motivo de la anulación judicial fue la ausencia del informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recursos hídricos.

ii. Así, en primer lugar, en la aprobación del PGOU anulado del que derivan los daños (y no del PAI como pretende el recurrente) intervinieron tanto el Ayuntamiento de Lliria como la Generalitat. La Generalitat en el ámbito de sus competencias aprobó definitivamente el PGOU con una grave y evidente infracción jurídica cual fue la ausencia del informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recurso hídricos. Ello determina su responsabilidad de una manera clara: fue el causante del daño y ello con independencia de quién es competente para recaudar el IBI, como con error señala el recurrente, aspecto que es ajeno al hecho causante de los daños base de la acción de responsabilidad ejercitada (que es la de responsabilidad patrimonial y no otra).

iii. En segundo lugar, en la tramitación de dicho PGOU también intervino el Ayuntamiento de manera relevante. En esta concurrencia de responsabilidad debe valorarse, a la hora de concreta determinación y distribución, la competencia, el interés público tutelado y la intensidad en la intervención en la producción del daño ( artículo 33.2 Ley 40/2015). Son estos los parámetros legales a tener en cuenta para delimitar la responsabilidad patrimonial de cada Administración concurrente en la producción del daño y no el criterio del beneficio que apunta el recurrente.

iv. La Sentencia de instancia valora todas las circunstancias acreditadas en autos y concluye de manera motivada la solidaridad al resultar imposible determinar el grado de participación en el daño (en sintonía con la jurisprudencia de esta Sala: SSTS 11 de diciembre de 2002 RCA 3519/1999, de 5 de mayo de 2005 RCA 518/2023 o de 22 de noviembre de 2018 RCA 3719/2017); y señala: «[...] CUARTO: Por otra parte la responsabilidad concurrente de las dos Administraciones demandadas se debe reconocer con el carácter de solidaria. Las dos han contribuido de igual manera a la producción del daño. La Corporación local al haber tramitado y aprobado provisionalmente el PGOU y la Administración Autonómica al autorizarlo definitivamente. Al resultar imposible determinar el grado de participación de cada Administración en la producción del daño se impone la solidaridad conforme al criterio reiteradamente mantenido por la jurisprudencia de la que es un exponente la sentencia del T.S. 1653/2019, de 2 de diciembre, recurso 6633/2018 . [...].»

6.7.- En consecuencia, y conforme a lo establecido en esta sentencia, la Sentencia recurrida en casación se ajusta a la doctrina jurisprudencial expuesta y en su recta aplicación al caso concreto, lo que determina declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación interpuesto con confirmación de la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho.

Conclusiones y costas.

7.1.- A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación interpuesto con confirmación de la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho.

7.2.- En cuanto a las costas, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Establecer la doctrina jurisprudencial indicada en el Fundamento de Derecho quinto de esta sentencia.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana, representada por Abogado de sus Servicios Jurídicos contra la sentencia n.º 126/2023, de 2 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso 17/2020, sentencia que, en consecuencia, confirmamos.

Tercero.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.