Responsabilidad municipal por vertidos: exoneración por incumplimiento autonómico en la ejecución de obras

Tribunal Supremo , 21-11-2025
, nº 1506/2025, rec.4089/2024,  

Pte: Quesada Varea, José Luis

ECLI: ES:TS:2025:5287

ANTECEDENTES DE HECHO 

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granda, dictó sentencia en fecha 23 de febrero de 2024 estimando el recurso contencioso-administrativo n.º 1318/2021 planteado contra la resolución de 19 de abril de 2021, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la previa resolución de 7 de septiembre de 2020, dictada en el expediente sancionador, que impuso al Consorcio para el Desarrollo de la Vega de Sierra Elvira y al Ayuntamiento de Chauchina una sanción de multa, así como la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico y de corregir los vertidos denunciados e instar la preceptiva legalización.

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado, recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante auto de 23 de abril de 2024 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por auto de fecha 19 de febrero de 2025 acordó que la cuestión planteada en el recurso, presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:

«1º) Admitir el recurso de casación n.º 4089/2024, preparado por la Abogacía del Estado, en representación y defensa de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, contra la sentencia n.º 338/2024 de 23 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada (Sección primera), en el recurso contencioso-administrativo n.º 1318/2021.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

(i) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo sancionador; todo ello teniendo presente lo dispuesto en la STS de 29 de julio de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 223/2020).

(...)»

El Abogado del Estado interpuso recurso de casación en el que ejercitó las siguientes pretensiones :

«A la vista de las consideraciones anteriores, la pretensión que se ejercita queda concretada en que por esa Sala se fije la doctrina anteriormente expuesta y, en consecuencia, revoque la STSJ; y, como tribunal de instancia, desestime el recurso c-a al no haber motivo alguno para eximir de responsabilidad sancionable al Ayuntamiento, que en modo alguno ha acreditado que realizase actividades tendentes a evitar la realización de los vertidos cuyo saneamiento le compete, u orientadas a su depuración.

Por lo expuesto,

SUPLICA A LA SALA que teniendo por presentado este escrito y por interpuesto el recurso de casación, previos los trámites oportunos, fije doctrina en los términos que propugnamos en el apartado tercero del presente escrito y dicte sentencia por la que estime el recurso, revocando la sentencia recurrida y confirmando la resolución de la Confederación Hidrográfica».

La representación procesal del Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira y del Ayuntamiento de Chauchina se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario, ejercitando las siguientes pretensiones:

«A la vista de las consideraciones anteriores, debe confirmarse la STSJA y, fijarse por la Sala la doctrina anteriormente expuesta porque la falta de ejecución de las referidas obras hidráulicas ha impedido a las entidades locales prestar el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales propio de su competencia, todo ello, teniendo presente lo dispuesto en la STS de 29 de julio de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.° 223/2020).

Por lo expuesto, a esta Excma. Sala

SUPLICO que, teniendo por presentado este escrito, lo admita, y por formulada OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN, previos los trámites oportunos, fije doctrina en los términos que propugnamos en el apartado tercero del presente escrito y dicte Sentencia por la que confirme Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Secc. 1ª, sede de Granada, de 23 de febrero de 2024, estimatoria del recurso número 1318/2021.

Todo ello con la imposición de las costas procesales a la parte recurrente.»

Mediante providencia de 30 de octubre de 2025, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 12 de noviembre de 2025, fecha en que, efectivamente, tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso.

El Abogado del Estado, actuando en representación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, ha impugnado la sentencia de 23 de febrero de 2024 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, que estimó el recurso contencioso-administrativo n.º 1318/2021 interpuesto contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 19 de abril de 2021, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la previa resolución de 7 de septiembre de 2020, dictada en el expediente sancionador, que impuso al Consorcio para el Desarrollo de la Vega de Sierra Elvira y al Ayuntamiento de Chauchina una sanción de multa, así como la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico y de corregir los vertidos denunciados e instar la preceptiva legalización.

Procedemos a enumerar algunos antecedentes de interés para la solución de la cuestión casacional:

A. Resolución administrativa impugnada.

La resolución sancionadora recoge, en primer término, que los hechos imputados a los expedientados son "realizar vertidos de aguas residuales urbanas procedentes del colector municipal al cauce público del arroyo del Salado, careciendo de la preceptiva autorización de este Organismo, resultando, a la vista del resultado analítico obtenido, vertidos contaminantes con capacidad de afección a la calidad de las aguas, en el T.M. de Chauchina (Granada)".

Se califican los hechos como constitutivos de una infracción administrativa menos grave del TRLA y prevista en su artículo 116.3 apartados a), f) y g) en relación con el artículo 100 y el artículo 316 apartado g) del RDPH, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento.

La resolución responde a los argumentos de los presuntos infractores - en base a un informe del Servicio de Calidad de Aguas- remitiéndose al artículo 25.2 c) de la LRBRL para determinar que el servicio de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales es una competencia municipal y que, el hecho de que la Junta de Andalucía asuma las competencias de elaboración, ejecución y contratación de los proyectos de colectores e instalaciones de depuración, mediante la firma de un Convenio, no exime al titular del vertido de la responsabilidad de cumplir con la normativa vigente para que el grado de depuración de sus aguas sea el adecuado para la consecución de los valores límite de emisión del vertido.

Descarta las alegaciones de los infractores - efectuadas en descargo- en cuanto a la falta de culpabilidad puesto que en el presente caso se acreditó que los vertidos eran contaminantes a cauce público sin las debidas garantías y careciendo de la preceptiva autorización.

En definitiva, declara que concurre una responsabilidad solidaria tanto del ente municipal, al incumplir con lo recogido en la legislación de aguas, siendo titular de la competencia de saneamiento y depuración de aguas residuales, y del Consorcio, como entidad que tiene delegadas las competencias en materia de saneamiento.

Y con los anteriores razonamientos, acuerda:

«1º. Imponer al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira y al Excmo. Ayuntamiento de Chauchina, la sanción de multa de 22.267 euros, que deberán hacer efectiva una vez dicha resolución sea firme en vía administrativa y se les remita la liquidación correspondiente en la que se harán constar la cuenta de ingresos y los plazos para realizarlo.

2º. Obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico en la cifra de 6.680 euros.

3º. Obligación de corregir inmediatamente los vertidos denunciados debiendo instar, en el plazo de un mes, ante este Organismo su legalización si ello fuera posible.

4º. Siendo de su responsabilidad los daños y perjuicios que, por incumplimiento de dicha obligación, se puedan ocasionar al dominio público hidráulico y/o terceros.

5º. Dar traslado de la presente resolución al Área de Calidad de Aguas a los efectos oportunos.

6º. Comunicar a los expedientados que la presente resolución será ejecutiva cuando la misma sea firme en vía administrativa.»

Contra la anterior resolución se planteó recurso de reposición que fue desestimado.

B. Por el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira y por el Ayuntamiento de Chauchina se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede Granada, dictó sentencia de 23 de febrero de 2024, en la que estimó el recurso. Los razonamientos de la sentencia son los que siguen:

«(...) Fijado lo anterior, dado que vamos a concluir con un cambio de criterio respecto a pronunciamientos anteriores de esta Sala y Sección, pasaremos a desarrollar con mayor amplitud el alcance de los razonamientos de la citada sentencia del Tribunal Supremo y la incidencia que los mismos tienen para resolver la problemática que abordamos, relativa a la conformidad a derecho de la resolución sancionadora que se impugna.

Debemos partir de lo razonado en el fundamento de derecho séptimo de la indicada sentencia, que después de analizar con detalle la normativa autonómica aplicable concluye que:

"A la vista de estos preceptos, la Sala no alberga duda de que, con carácter general, puede afirmarse que la competencia sobre la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la comunidad Autónoma de Andalucía corresponde a la Junta de Andalucía y que esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras, pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.3 de la Ley 9/2010 , la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público."

Como ya hemos explicado más arriba, el razonamiento continúa haciendo referencia y destacando la relevancia del Acuerdo de 26 de octubre de 2010 (BOJA de 10 de noviembre de 2010), del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía, para finalizar:

"(iv) Conclusión: la Junta de Andalucía es responsable del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Esta y no otra es, a nuestro juicio, la conclusión que cabe extraer a este respecto, al estar acreditado que el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea es consecuencia directa y exclusiva del incumplimiento por la Junta de Andalucía de una competencia que tiene atribuida por nuestro ordenamiento jurídico , cual es la relativa a la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica -de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía que eran necesarias para que pudiera prestarse el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales en las aglomeraciones urbanas antes mencionadas.

Conclusión que no queda desvirtuada por la afirmación de la recurrente de que " el cumplimiento o no de convenios o instrumentos de financiación para la ejecución de las obras, deberá ventilarse al margen de este procedimiento", puesto que aquí estamos contemplando como título de imputación los incumplimientos de las competencias propias de la Comunidad Autónoma, legalmente atribuidas a ésta, y no otros posibles incumplimientos derivados de convenios o instrumentos de financiación para la ejecución de las obras pactados con las entidades locales".

Tal razonamiento tiene indudable relevancia sobre el planteamiento que se había venido defendiendo por la Confederación Hidrográfica en el marco de los procedimientos sancionadores seguidos frente al Consorcio, en el sentido de que la Junta de Andalucía asumía las competencias de elaboración, ejecución y contratación de los proyectos de colectores e instalaciones de depuración mediante la firma de un convenio. Aun cuando la sentencia del Tribunal Supremo hace también referencia a esos convenios previos, de 2006, lo cierto es que, reiteramos, lo que concluye es que, cuando exista esa declaración de interés la competencia es de la Junta de Andalucía, de conformidad con la normativa autonómica anteriormente señalada.

Destacamos, al respecto, el informe emitido por la abogacía del Estado del MITECO en el sentido de que la declaración de obras de interés general o de interés de la Comunidad Autónoma constituye un mecanismo jurídico que permite modificar la competencia y en consecuencia la responsabilidad sobre la ejecución de una obra hidráulica.

Siguiendo con el razonamiento, ciertamente la sentencia del Tribunal supremo asume que debe diferenciarse debe diferenciarse entre la competencia relativa al saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio. En este sentido no afecta a la consideración de que, siendo competente el ente local en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales, ha procedido a realizar los vertidos denunciados careciendo de autorización, concurriendo el elemento intencional del ilícito administrativo, dolo o culpa, que no debe entenderse como la voluntad de vulnerar la norma sino como la simple voluntad de realizar el acto que la misma prohíbe.

La relevancia de lo razonado en la sentencia del Tribunal Supremo (y en el previo acuerdo del Consejo de Ministros) se proyecta no, directamente, sobre la culpabilidad del ente local como titular de la competencia en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales y "titular" del vertido denunciado, sino, propiamente, sobre la "sancionabilidad" de tal conducta o, si se prefiere, sobre la ausencia (exoneración) de responsabilidad por concurrir circunstancias o situaciones que de manera efectiva y plena han impedido el cumplimiento de obligaciones propias de su competencia. Obviarlo entendemos que supondría atentar contra el principio de prohibición de responsabilidad objetiva en materia sancionadora.

C.- Para mejor comprensión del asunto resulta imprescindible reseñar aquí el Convenio de Colaboración de 6 de octubre de 2006 entre la Agencia Andaluza del Agua de la Junta de Andalucía, el Excmo. Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira, el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur y los Ayuntamientos integrados en el mismo, para la coordinación, ejecución y financiación de las obras precisas para la mejora de la gestión, en alta, de los servicios públicos del ciclo integral urbano del agua en los ámbitos territoriales correspondientes en el entorno metropolitano de Granada, que se hizo público a través de la Resolución de 27 de noviembre de 2006, de la Dirección Gerencia de la Agencia Andaluza del Agua y publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 12 de diciembre de 2006.

En su exposición razonada señala en su punto decimotercero:«Que a esta finalidad de mejorar la calidad de las aguas y de prevenir su contaminación han respondido distintas directivas que han establecido objetivos de calidad de las aguas según los usos, entre, las cuales, mención especial merece, por lo que hace al objeto del presente Convenio se refiere, la Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo de 1991, transpuesta al ordenamiento jurídico interno español mediante Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, desarrollado por el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, que requiere, con carácter general, el que deban depurarse todas las aguas residuales en las aglomeraciones urbanas con más de 2.000 habitantes equivalentes, así como realizarse el tratamiento adecuado en las de población equivalente igual o inferior a ese umbral.

Así, es deber de las Administraciones publicas suscribientes establecer un nuevo marco de colaboración para implementar y adecuar las infraestructuras necesarias, para la consecución del preceptivo nivel de tratamiento de las aguas residuales urbanas según las disposiciones vigentes, así como la mejora en la gestión de esos servicios públicos.»

En su clausula primera se precisa su objeto: «Es objeto de este Convenio de colaboración articular la coordinación y cooperación de las Administraciones suscribientes, para alcanzar la adecuada prestación de los servicios del ciclo integral urbano del agua con el fin la consecución de un nivel sensiblemente homogéneo en las condiciones de prestación de los mismos a los usuarios, incluyendo, la financiación y construcción de las actuaciones que fueren necesarias en infraestructuras correspondientes a sistemas generales que se definen en el Anexo 1, en el ámbito de aplicación de los municipios integrados en los servicios de los sistemas de gestión supramunicipales: Ayuntamiento de Granada, Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira y Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur.»

Y en su clausula tercera: «1. Con carácter general, corresponde a la Agencia Andaluza del Agua, la elaboración y aprobación del estudio de viabilidad, de los anteproyectos, en su caso, y de los proyectos, pliegos de bases, pliegos de prescripciones técnicas y, pliegos de cláusulas administrativas particulares para la licitación, contratación y ejecución de los contratos que se celebren correspondientes al desarrollo del Convenio, todos los cuales se redactarán con la participación y su conformidad previa, especialmente en lo relativo a la forma de adjudicación a aplicar en cada obra, del Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira y el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur, por sí mismas o a través de sus entidades gestoras, y cuya aprobación será propuesta por la Comisión de Seguimiento.

2. Con el mismo carácter, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 27.2 b de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre, modificado por el artículo 74 de la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, corresponde igualmente a la Agencia Andaluza del Agua, por cuenta y en representación de las Entidades públicas suscribientes, y una vez obtenida la previa conformidad del Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira y el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur (por sí mismos o a través de sus entidades gestoras del servicio) al contenido de los pliegos, la licitación y adjudicación del correspondiente contrato o contratos administrativos; la dirección facultativa, supervisión e inspección de la ejecución de las obras necesarias, sin perjuicio de que algunas de estas labores que no comporten ejercicio de autoridad puedan ser realizadas con la colaboración de las Entidades públicas referidas y la gestión de los mismos hasta su recepción final, así como contribuir económicamente a la financiación de la construcción de las infraestructuras en los términos regulados mediante el presente Convenio, sin perjuicio, de las facultades atribuidas a cada Entidad local en materia de su exclusiva competencia.»

Igualmente, es de destacar la cláusula cuarta apartado quinto que establece que: «5. El Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira y el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur, se comprometen a adoptar en su seno los Acuerdos y llevar a cabo las actuaciones necesarias para que, producida la recepción de las instalaciones, la subrogación en la posición contractual de la Agencia Andaluza del Agua sea efectiva, y a partir de ese momento, asumir plenamente la responsabilidad de la explotación de las instalaciones recepcionadas.

El Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira y el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur, podrán ceder la explotación, mantenimiento y conservación de las instalaciones recepcionadas al ayuntamiento beneficiario de las mismas, o a las entidades gestoras del servicio público en cada ámbito territorial.»

Y en la cláusula séptima apartado quinto se señala: «Corresponderá a la Junta de Andalucía, con carácter previo a la aprobación del proyecto definitivo de construcción de la/s obra/s, la tramitación, de los procedimientos de prevención y evaluación ambiental y demás normativas vigentes y en las posteriores modificaciones de las mismas sobre dicha materia, aplicables en el ámbito de la Comunidad Autónoma, debiendo ser respetadas por el adjudicatario las resoluciones dictadas.»

D.- Igual relevancia que el Convenio de 2006 ha de prestarse al Acuerdo de 26 de octubre de 2010, del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía.

En dicho acuerdo se explica que "Por otro lado, la Directiva 91/271/CEE del Consejo de la Comunidad Económica Europea, de 21 de mayo de 1991, con el objetivo de proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales urbanas y de las aguas residuales procedentes de determinados sectores industriales, estableció una serie de medidas, entre ellas, las medidas para la recogida y el tratamiento correcto de las aguas residuales urbanas".

Y, en su artículo primero se dispone que el Acuerdo tiene por objeto el cumplimiento de lo establecido en el artículo 1 c) de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, que regula las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de agua y, en concreto, las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma y su régimen de ejecución y, expresa, que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras de depuración de las aguas que constan en el Anexo del Acuerdo.

Revisado el Anexo se comprueba que en la provincia de Granada se declara de interés la infraestructura consistente en "Agrupación de vertidos y colectores en Chauchina, Cijuela y sus núcleos."

E.- Con anterioridad a esta sentencia, la cuestión objeto de debate ha sido objeto de examen por los tribunales, resultando conveniente examinar las sentencias más relevantes, además de la sentencia de 29 de julio de 2021 a la que se remite la cuestión casacional, en particular un conjunto de sentencias del TS dictadas en el 2016 y una sentencia del TSJ de Andalucía de fecha 31 de enero de 2022 que, indicamos, no es la sentencia recurrida.

Las sentencias de esta Sala, Sección Cuarta, resolvieron recursos de casación contra las sentencias de instancia que desestimaron los recursos contencioso-administrativos planteados contra diversas resoluciones denegatorias de la autorización de vertidos o contra las resoluciones desestimatorias de la petición de revisión de las denegaciones de vertidos siendo que, en todos estos recursos, se encontraba en la posición demandada la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que oponía como motivo de sus resoluciones denegatorias el artículo 246.2 e) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico que, en la redacción vigente en aquél momento, exigía que junto con la solicitud de autorización de vertido se presentase "Proyecto, suscrito por técnico competente, de las obras e instalaciones de depuración o eliminación que, en su caso, fueran necesarias para que el grado de depuración sea el adecuado para la consecución de los valores límite de emisión del vertido, teniendo en cuenta las normas de calidad ambiental determinadas para el medio receptor".

Dos de estas sentencias son de fecha 20 de enero de 2016, recursos 1191/2014 y 1198/2014. Resolvían dos recursos promovidos por la Mancomunidad de Municipios de la Comarca del Campo de Gibraltar que actuaba como entidad gestora de una Estación Depuradora de Aguas Residuales del municipio de San Roque- recurso 1191/2014- y de otra EDAR del municipio de Los Barrios - recurso 1198/2014-. El supuesto de hecho de ambos recursos era idéntico puesto que desde el año 1987 se habían autorizado los vertidos provisionales de estas dos depuradoras mediante Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente y ya en 2004 la Mancomunidad promovió sendas revisiones de estas autorizaciones que fueron denegadas por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía al no cumplir la solicitud con el artículo 246. 2 e) del RDPH (aportación del proyecto técnico). La Mancomunidad, en sus recursos, opuso una inactividad de la Junta de Andalucía ya que la normativa aplicable exigía una ampliación de las depuradoras siendo que las obras necesarias habían sido declaradas de interés general y su ejecución se había asumido, en un primer momento, por el Ministerio de Medio Ambiente, y, seguidamente, -en virtud de un Convenio firmado en 2006 entre la Administración Autonómica y el Ministerio- se había derivado la ejecución a la Junta de Andalucía con la consecuencia de que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía declaró esas obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma mediante un Acuerdo de 2010. La Sala entendió que la cuestión suscitada sobre la inactividad quedaba extramuros del debate, pero también significó que la Mancomunidad podría instar a la Junta de Andalucía el cumplimiento de su obligación.

A idéntica conclusión llegan las sentencias de 2016 dictadas por esta Sala y de fechas 4 de abril de 2016 (recurso 2111/2014 y recurso 2107/2014), 6 de abril de 2016 (recursos 3029/2014 y 2650/2014), de 5 de abril de 2016 ( recursos 3480/2014 y 3570/2014), de 13 de abril de 2014 ( recursos 2646/2014 y 2649/2014), de 9 de junio de 2016 ( recursos 4092/2014, 4070/2014, 648/2015, 650/2015 y 2284/2015). Los recursos de casación, en este caso, fueron planteados por Ayuntamientos integrados tanto en el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira como en el Consorcio de Sierra Nevada- Vega Sur - ambos Consorcios suscribientes del Convenio de 2006 con la Junta de Andalucía extractado en la letra C de este fundamento - y la problemática era también la denegación de autorizaciones de vertidos al no haberse aportado el proyecto exigido por el artículo 246.2 e) del Reglamento del Dominio Público hidráulico. En el contexto que ya hemos expuesto en el párrafo precedente la Sala reiteró que, con independencia de cuál debiera ser la Administración que ejecutase las obras, lo cierto era que la obligación de presentar el proyecto conforme al artículo 246.2 e) del RDPH correspondía al solicitante, es decir, al Ayuntamiento. No obstante, se volvió a sugerir en las numerosas sentencias recaídas que la conclusión alcanzada no era óbice para que los recurrentes instasen a la Junta de Andalucía el cumplimiento de aquella obligación y reaccionasen a través de los cauces procesales correspondientes.

F.- La sugerencia del TS - apuntada en la serie de sentencias relacionadas en la anterior letra E- de accionar contra la pasividad de la Junta de Andalucía dio lugar a que el Consorcio, aquí recurrente, plantease un recurso contencioso-administrativo contra la inactividad - ex artículo 29 LJCA - de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, actualmente Consejería de Fomento, de la Junta de Andalucía, en la tramitación de proyectos y ejecución de obras en cuanto al tratamiento de aguas residuales urbanas y ciclo integral del agua. Evidentemente, en aquel recurso, el Consorcio actuaba en su nombre y en defensa tanto del municipio de Chauchina como del resto de municipios integrados en el susodicho Consorcio. De este recurso contencioso-administrativo conoció la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía que dictó sentencia en fecha 31 de enero de 2022 estimando el recurso al identificar que existía una obligación específica y concreta para la Junta de Andalucía derivada del Convenio de 6 de octubre de 2006 en relación con las siguientes obligaciones:

«- Entrega al Consorcio de los proyectos y anteproyectos que ya están redactados, conforme a lo expuesto en el fundamento de derecho quinto de la sentencia.

- Convocatoria de la Comisión de Seguimientos del Convenio.»

El fundamento de derecho quinto de la sentencia determinó qué proyectos se encontraban redactados, con base en un informe remitido por el Asesor Técnico de la Delegación Territorial de Granada de la Consejería de Agricultura Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenibles, y especificó que el "(...) Por tanto, respecto de este proyecto, por no existir, no puede consistir su entrega o remisión al Consorcio demandante como prestación concreta derivada del convenio, conforme a los requerimientos efectuados frente a la inactividad administrativa. Lo mismo ocurre respecto del Proyecto de Concentración de Ilora y Alomartes (Granada) y Anteproyecto Pliego de Bases de la EDAR de Illora y Alomartes (Granada), cuya fecha de redacción es de diciembre de 2009, pero respecto del que se informa que "se están tomando datos para ver si se actualizan los proyectos". Aclaramos que esta circunstancia supuso la estimación parcial ya que la entrega de los proyectos solo alcanzaría a aquellos que estuvieran redactados y también con excepción de dos proyectos que sí que habían sido ya entregados a petición del Consorcio.

Una vez expuestos los antecedentes precisos para la resolución del presente recurso de casación examinamos, en los siguientes fundamentos, la cuestión planteada.

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Tal como hemos reflejado en los antecedentes, el auto de la Sección Primera de esta Sala que ha admitido a trámite este recurso ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en resolver las siguientes cuestiones:

« (...) determinar si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo sancionador; todo ello teniendo presente lo dispuesto en la STS de 29 de julio de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 223/2020).»

Identifica, asimismo, a fin de que los interpretemos, el artículo 116.3 apartado f), en relación con el artículo 100, del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas [TRLA] y en relación con el artículo 245, del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico [RDPH]; todos ellos, en relación a su vez con el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL] y con el artículo 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público [LRJSP].

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

El escrito de interposición.

La Abogacía del Estado apunta, primeramente, que la sentencia recurrida infringe los artículos 116.3 apartados a), f) y g) - que tipifican la sanción impuesta- en relación con el artículo 100 - que conceptúa los vertidos - todos ellos del Texto Refundido de la Ley de Aguas, Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y el artículo 315 apartado i) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento; de todos los cuales resulta la tipificación de la infracción sancionada. Así, también relaciona la infracción de los artículos 118 TRLA y 323 RDPH que obligan al responsable a tomar medidas para reparar el daño y evitar la reiteración de la conducta dañosa. Las anteriores infracciones también las vincula con el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local que atribuye las competencias a los municipios. Y hace alusión, igualmente, al artículo 28 de la Ley 40/2015 que determina la posibilidad de sancionar a los responsables a título de dolo o culpa.

Indica que la sentencia de instancia yerra al fundar su decisión estimatoria en la sentencia de esta Sala de 29 de julio de 2021, recurso 223/2020, ya que el objeto de ambos asuntos es distinto. Así, la Abogacía del Estado no aprecia que la sentencia de 2021, que trató sobre la repercusión de las responsabilidades económicas, afecte a la responsabilidad de las Entidades Locales sobre vertidos municipales. Y, continúa exponiendo que la sentencia del TSJ se aleja de la jurisprudencia de este Tribunal que ya ha declarado que la competencia municipal sobre vertidos no se altera por el ejercicio de otras competencias propias de otras Administraciones públicas.

Insiste en que los vertidos contaminantes son responsabilidad municipal y al efecto alude al artículo 25.2 de la LBRL que atribuye a los Ayuntamientos la competencia en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales. Continúa su explicación remitiéndose a numerosas sentencias del TS y de doctrina menor en las que se declara que el Ayuntamiento no puede hacer dejación de funciones escudándose en que concurren otras competencias afectadas y de titularidad de otras Administraciones Públicas. Apunta que existiendo una competencia atribuida al Ayuntamiento también existe título de imputación suficiente para la imposición de sanciones y para el requerimiento de actuación; sin perjuicio de que, dentro de sus competencias, el Ayuntamiento pueda exigir a la entidad correspondiente las consecuencias derivadas de la sanción.

Siguiendo con el anterior argumento, señala la Abogacía del Estado que el Ayuntamiento, debido a sus competencias en vertidos, debería haber adoptado cuantas medidas fueran necesarias para evitar que se produjeran los mencionados vertidos y en apoyo de esta postura cita las sentencias de la Sala de 31 de octubre de 2007, recurso 9858/2003, de 9 de junio de 2016, recurso 2284/2015, de 20 de diciembre de 2022, recurso 1444/2022, de 15 de febrero de 2023, recurso 430/2021.

Incide en que la sentencia de 29 de julio de 2021 (referida a la acción de repercusión de responsabilidades por incumplimiento del derecho comunitario) no influye en la resolución del presente recurso ya que no es procedente excluir la culpabilidad de los Ayuntamientos por la determinación de la responsabilidad de la Administración autonómica en el incumplimiento de la normativa europea. Y aclara que la competencia de la Administración Autonómica, de realización de las infraestructuras, se la atribuye el artículo 56.7 del Estatuto de Autonomía de la CCAA de Andalucía y los artículos 8 y 11.5 de la Ley 9/2010 de Aguas de Andalucía con lo que no es confundible tal competencia con la que la LRBRL asigna a los municipios en relación con los vertidos y concluye que esta postura también es la acogida por la sentencia del TSJ de Andalucía, sede Sevilla, de 6 de febrero de 2023, recurso 742/2021.

Por último, expresa que la interpretación realizada por la sentencia recurrida conlleva una indefinición del responsable del incumplimiento de una autorización de vertido que permite un espacio de impunidad.

Suplica que se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación.

Escrito de oposición.

La representación del Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira y del Ayuntamiento de Chauchina consideran que la sentencia recurrida se ajusta cabalmente a la sentencia del TS de 21 de julio de 2021, recurso 223/2020, con lo que atiende a la jurisprudencia de la Sala sobre el principio de responsabilidad objetiva y a la reciente sobre la competencia municipal en materia de tratamiento de aguas residuales y a la doctrina del TC sobre el principio de prohibición de responsabilidad objetiva.

Alude, en primer término, a la sentencia n.º 1642/2024 de esta Sala de 16 de octubre de 2024, que fijó como doctrina casacional que: "ni la legislación estatal básica de régimen local ( arts. 25.2 y art. 26 de la LRBRL ) ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas (Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas) contienen una atribución directa de competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias".

Y al hilo de lo anterior señala que, por tanto, no se puede compartir la afirmación de la Abogacía del Estado de que el artículo 25.2 de la LBRL atribuye a los Ayuntamientos, en todo caso, competencias en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales siendo por ello el ente local responsable de cualquier ilícito relacionado con los mismos.

Considera la parte recurrida que la sentencia del TSJ de Andalucía respeta el reparto competencial de las Entidades Locales y de las Comunidades Autónomas y destaca que la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, atribuye la competencia para la prestación del servicio de depuración a los municipios pero sujeta su efectivo ejercicio a que: i) las obras para dotar de infraestructuras de depuración a los municipios se ejecuten por la administración autonómica; ii) que los municipios depuren sus aguas en las aglomeraciones urbanas determinadas en esta ley andaluza; y iii) para lo anterior les limita a los municipios la posibilidad de financiar la ejecución de obras de depuración so pena de incurrir en doble imposición tributaria a los vecinos - tanto en el canon de mejora como en el caso de dotar la ejecución de obras de infraestructura de depuración en el presupuesto municipal-. Infiere de lo anterior que, aunque fuese su voluntad, no podría prestar el servicio de depuración hasta que la Administración autonómica le entregue las infraestructuras de depuración.

La parte recurrida infiere de lo anterior que, aunque fuese su voluntad, no podría prestar el servicio de depuración hasta que la Administración autonómica le entregue las infraestructuras de depuración.

Explica que el TS, en la sentencia de 9 de junio de 2016, recurso 2284/2015, en el marco de un procedimiento de revisión de autorización de vertidos, trasladó al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira la posibilidad de instar a la Junta de Andalucía a cumplir con la construcción de las infraestructuras de evacuación. En consideración a lo anterior, el Consorcio interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la administración autonómica en la tramitación de proyectos y ejecución de obras de infraestructuras de depuración del que conoció el TSJ de Andalucía, que dictó sentencia de fecha 31 de enero de 2022, recurso 764/2019, estimando el recurso y declarando, por tanto, la existencia de inactividad por parte de la administración autonómica por incumplimiento en la tramitación de proyectos y ejecución de las actuaciones requeridas por el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira. Se formula la conclusión, por tanto, de que no se le pueden imputar ni al Consorcio ni al Ayuntamiento de Chauchina la culpabilidad por los vertidos.

Niega que las sentencias aducidas por el recurrente en su escrito de interposición tengan vínculo o conexión con el presente recurso.

Por último, alude a la jurisprudencia de esta Sala en cuanto al principio de culpabilidad en materia sancionadora.

Por último, contesta a la "laguna de impunidad" escudada por la Abogacía del Estado en el sentido de que la protección del Medio Ambiente corresponde a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir - artículos 106 y 107 del TRLA y 265 y 266 del RDPH- pudiendo ejecutar de forma subsidiaria las infraestructuras de depuración y que la CHG puede dirigir también un procedimiento sancionador contra la Junta de Andalucía- artículo 116.2 y 3 f) TRLA y 315 a) y k) del RDPH-.

Termina interesando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación.

La normativa aplicable al caso.

El Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de aguas residuales, es el que define el adecuado grado de depuración de las aguas para la consecución de los valores límite de emisión del vertido.

El TRLA no incluye mención alguna al Real Decreto-ley 11/1995 ni a su reglamento de desarrollo 509/1996 y es que en su Exposición de Motivos ya anuncia que "no se ha entendido adecuado incluir en el texto refundido, el Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas".Esta ausencia de mención expresa en el TRLA no impide que el artículo 100.2 del TRLA se remita a los límites fijados reglamentariamente y que no son otros, tal como especifica el artículo 251 bis del RDPH - reglamento que sí se remite a la legislación sectorial de la que hablamos-, que los establecidos en el "texto refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre (IPPC), para todos los parámetros característicos de la actividad causante del vertido y según lo establecido en el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas".

Esta normativa - tanto el Real Decreto-ley 11/1995 como el Real Decreto 509/1996 - tiene una especial relevancia en este asunto puesto que no solo definen los límites de emisión, sino que establecen también la obligación de tratar las aguas antes de su vertido de acuerdo con la Directiva 91/271/CEE. Concretamente, el Real Decreto 509/1996 sirve a los fines técnicos de desarrollo y especificación del Real Decreto-ley 11/1995, que traspone la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, en la que se establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que dichas aguas sean tratadas correctamente antes de su vertido para lo que la norma comunitaria impone la obligación de someter dichas aguas residuales a tratamientos, más o menos rigurosos, en diferentes plazos. Para el anterior objeto se ha de contar con los sistemas colectores y las instalaciones de tratamiento de las aguas residuales.

Para definir las diversas obligaciones que contiene, el referido Real Decreto-ley 11/1995, en línea con la directiva que traspone, se abstrae del concepto de municipio y del concepto de número de habitantes - tal como dijimos en la sentencia de 16 de octubre de 2024, recurso 7868/2022- y utiliza otros parámetros como "aglomeraciones urbanas" para determinar la obligatoriedad de disponer de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales y para imponer el empleo de distintos tratamientos a los que deberán someterse dichas aguas antes de su vertido a las aguas continentales o marítimas y también maneja el parámetro o criterio de "habitantes equivalente" para concretar, en definitiva, las distintas obligaciones que contempla.

La delimitación del nuevo término de "aglomeraciones urbanas" -definido en la Directiva como "zona cuya población y/o actividades económicas presenten concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales urbanas a una instalación de tratamiento de dichas aguas o a un punto de vertido final"-, corresponde, según el artículo 3 del citado Real Decreto-ley, a las Comunidades Autónomas, con audiencia de los Ayuntamientos afectados. Este cometido de definición de las "aglomeraciones urbanas" fue acatado por la Junta de Andalucía mediante el Decreto 310/2003 de la Consejería de Obras públicas de la Junta de Andalucía - según es de ver en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia del TSJ de Andalucía de 31 de enero de 2022 que declara el incumplimiento de la Junta de Andalucía y que extractamos en el fundamento primero de la presente sentencia-. Y, como bien recogió la sentencia del TSJ de Andalucía de enero de 2022, una vez definidas las aglomeraciones urbanas en Granada capital y su entorno, se procedió a suscribir el Convenio de colaboración de 2006 con la administración autonómica.

Sobra aclarar que dicha normativa comunitaria, la Directiva 91/271/CEE, fue incumplida y derivó en una sanción al Reino de España por el TJUE. A esta sanción le sucedió el Acuerdo del Consejo de Ministros resolviendo el procedimiento de repercusión de responsabilidad; resolución contra la que se interpuso recurso contencioso-administrativo que se decidió por sentencia de esta Sección, de 29 de julio de 2021 y dicha sentencia es objeto de obligada consideración dado el tenor de la cuestión casacional planteada.

La sentencia n.º 1.100/2021 de 29 de julio, recurso 223/2020 .

Como adelantamos en el precedente fundamento, es preciso efectuar una breve referencia a la sentencia de 29 de julio de 2021, puesto que la cuestión casacional planteada nos obliga a tenerla presente para resolver el presente recurso.

Dicha sentencia dirimió el recurso contencioso-administrativo planteado por la Junta de Andalucía contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020 por el que se resolvió el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10, en materia de recogida y tratamiento de aguas residuales según Directiva 91/271/CE.

En aquella sentencia se empezó por asentar que de la Disposición Adicional Segunda de la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho de la Unión Europea o de tratados o de convenios internacionales de los que España sea parte) y del Real Decreto 515/2013, dictado en desarrollo de la LO, se infería que "para repercutir las responsabilidades derivadas de sanciones ejecutivas por incumplimiento del Derecho de la UE será imprescindible identificar a aquellas Administraciones Públicas o entidades que, en el ámbito competencial que tengan asignado por el ordenamiento jurídico español, realicen una acción u omisión que dé lugar a un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que el Reino de España sea sancionado".

Y al hilo de lo anterior, la sentencia diferenció entre las competencias sobre saneamiento y depuración de aguas residuales y la competencia sobre la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio y que no son otras que la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales y al efecto señaló que "estando acreditado -tal como se deduce del conjunto de lo actuado y, singularmente de los términos de la demanda presentada ante el TJUE por la Comisión Europea contra el Reino de España en el asunto C- 205/17 , del que deriva el procedimiento aquí cuestionado- que la sanción impuesta a nuestro país tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras hidráulicas necesarias para poder llevar a cabo la depuración y tratamiento de aguas residuales, es lógico que la responsabilidad derivada del incumplimiento sea atribuida en su totalidad a quien ostentando la competencia para la ejecución de esas infraestructuras incumplió su obligación, impidiendo de esta manera cumplir con la suya al encargado de la prestación del servicio de depuración y tratamiento de aguas residuales".

Así, tras enumerar las competencias de la Junta de Andalucía sobre las infraestructuras hidráulicas a raíz de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía y de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, en aquel pronunciamiento se concluyó que la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía correspondía a la Junta de Andalucía y al respecto se indicó:

«(...) esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras, pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.1 de la Ley 9/2010, la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público».

Igualmente, la meritada sentencia se detuvo en la relevancia que representa el Acuerdo de 26 de octubre de 2010 (BOJA de 10 de diciembre de 2010) del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de calidad de las aguas de Andalucía y explica que en aquel caso incluía en su Anexo la infraestructura correspondiente a ciertos núcleos de población que se cuestionaban en aquel recurso.

Adelantamos que este Convenio también es relevante al objeto de resolver el recurso que nos ocupa ya que en su Anexo se incluye que en la provincia de Granada se declara de interés la infraestructura consistente en "Agrupación de vertidos y colectores en Chauchina, Cijuela y sus núcleos".

Pues bien, efectuada la anterior concreción y tras exponer los términos de la sentencia de 2021, sí que debemos reconocer la obviedad de la diferente naturaleza de la acción de repercusión de responsabilidad regulada en el RD 515/2013, en la que la atribución de responsabilidad depende del título competencial, y del procedimiento sancionador, en el que la responsabilidad es de carácter subjetivo y personal y, por tanto, se atribuye al sujeto autor de una determinada acción u omisión mediando culpa o negligencia. Y, a pesar de esta patente diferencia de acciones, la influencia de la sentencia de 2021 en el presente procedimiento sancionador es muy relevante ya que en ella se declara, de forma terminante, que la Junta de Andalucía es la competente para acometer las infraestructuras de depuración y tratamiento de las aguas residuales exigidas por la normativa europea y que, no existiendo dichas obras, deviene impracticable la competencia de los municipios.

Análisis de la culpabilidad en la conducta sancionada. Exclusión de la antijuricidad.

Como es sabido, el Derecho Administrativo sancionador se inspira en los principios del Derecho Penal, principios que actúan como límites de la potestad sancionadora. Entre estos principios destaca el de culpabilidad que implica que no puede imponerse una sanción si no existe dolo o culpa en la conducta del infractor. Es decir, la Administración no puede sancionar automáticamente por el mero resultado (responsabilidad objetiva), sino que debe probar que la persona física o jurídica actuó con intención (dolo) o negligencia (culpa).

Para el examen de la culpabilidad es necesario analizar el desarrollo de los hechos que están tipificados como infracción y su participación en ellos del infractor.

Los hechos por los que se sancionó al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira y al Ayuntamiento de Chauchina se consideran constitutivos de una infracción administrativa leve del Texto Refundido de la Ley de Aguas, tipificada en su artículo 116.3 apartados a), f) y g) en relación con el artículo 100 y el artículo 316 apartado g) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento.

Dicha infracción consiste en "causar daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas" (apartado a) del artículo 116.3); realizar "vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización pertinente" (apartado f) y; "el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga" (apartado g).

En definitiva, la acción típica consiste en realizar vertidos por el titular de la actividad generadora del mismo en determinadas condiciones que causan daños a los bienes de dominio público hidráulico sin contar con la autorización pertinente.

Efectivamente, el RDPH en su artículo 246.2 determina que el titular de la autorización de vertido será el titular de la actividad generadora del mismo siendo que, en el caso del vertido de aguas residuales urbanas, el titular de la autorización sería "el ayuntamiento o la entidad local correspondiente, así como cualquier otra administración o entidad de derecho público o empresa pública relacionada con la gestión del ciclo del agua, incluyendo consorcios siempre que las normas que los regulan les atribuyan la competencia de la gestión del sistema de saneamiento o depuración, así como las empresas de vertido constituidas conforme al artículo 108 del TRLA". La titularidad del vertido supone, en primera instancia, la imputación de las infracciones derivadas de dicho vertido, e implica, al mismo tiempo, que el procedimiento sancionador se dirija primeramente contra la entidad local y/o la entidad competente - en nuestro caso se imputó al Consorcio pues, como dice la resolución sancionadora, tiene asumidas las competencias municipales.

La parte recurrida no niega que sea la titular de la actividad generadora del vertido, ni que este no se haya llevado a cabo, por lo que la acción típica se habría realizado.

Tampoco se niega que los vertidos se hayan realizado con conocimiento y voluntad de los responsables de ambas administraciones, de manera que concurre el elemento subjetivo del reproche que es propio de la culpabilidad.

Así lo observa la propia sentencia recurrida que atinadamente señala cuando analiza la conducta sancionada que "se proyecta no, directamente, sobre la culpabilidad del ente local como titular de la competencia en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales y "titular" del vertido denunciado, sino, propiamente, sobre la "sancionabilidad" de tal conducta o, si se prefiere, sobre la ausencia (exoneración) de responsabilidad por concurrir circunstancias o situaciones que de manera efectiva y plena han impedido el cumplimiento de obligaciones propias de su competencia. Obviarlo entendemos que supondría atentar contra el principio de prohibición de responsabilidad objetiva en materia sancionadora."

Aunque el razonamiento final no es correcto -la responsabilidad objetiva viene referida a la no exigencia de la culpabilidad- su conclusión sí lo es. Efectivamente, siendo la conducta culpable no debe ser sancionada. La representación procesal de las dos administraciones involucradas (el Consorcio para el Desarrollo de la Vega de Sierra Elvira y el Ayuntamiento de Chauchina) en sus diversos escritos procesales en ningún momento ha negado la realidad de los vertidos, sin la obligada depuración y saneamiento, y su conocimiento de esta situación. Su línea de defensa, aunque no se exprese en estos términos, se asienta en la ausencia de antijuricidad, al no serles exigible un comportamiento diferente, dado el incumplimiento de la Junta de Andalucía de su obligación de proveer de las infraestructuras necesarias para realizar la depuración de vertidos. Ello es así porque el grado adecuado de depuración de las aguas, del que habla la resolución sancionadora, solo puede alcanzarse a través de determinadas infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía.

Esta circunstancia última es esencial para evaluar una posible exención de responsabilidad y al efecto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala, de fecha 29 de julio de 2021, por la que se ha declarado que la Junta de Andalucía es la competente para la ejecución de las infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales y que ha existido un incumplimiento autonómico de tal competencia que llega a interferir en las competencias municipales. Esta decisión es de plena aplicación al caso presente ya que se asentó, entre otros motivos, en la existencia del Acuerdo de 26 de octubre de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía - Acuerdo extractado también en la letra D del primer fundamento jurídico-por el que se declaraban de interés para la comunidad autónoma ciertas obras hidráulicas concernidas en aquel recurso, entre ellas "Agrupación de vertidos y colectores en Chauchina, Cijuela y sus núcleos." Esta circunstancia última es esencial para evaluar una posible exención de responsabilidad y al efecto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala, de fecha 29 de julio de 2021, por la que se ha declarado que la Junta de Andalucía es la competente para la ejecución de las infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales y que ha existido un incumplimiento autonómico de tal competencia que llega a interferir en las competencias municipales. Esta decisión es de plena aplicación al caso presente ya que se asentó, entre otros motivos, en la existencia del Acuerdo de 26 de octubre de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía - Acuerdo extractado también en la letra D del primer fundamento jurídico-por el que se declaraban de interés para la comunidad autónoma ciertas obras hidráulicas concernidas en aquel recurso, entre ellas "Agrupación de vertidos y colectores en Chauchina, Cijuela y sus núcleos."

Debemos concluir, por tanto, que el incumplimiento de las competencias autonómicas conduce, irremediablemente, a que el Ayuntamiento y el Consorcio implicados no puedan desarrollar sus competencias de depuración y tratamiento de aguas residuales de acuerdo con la legislación vigente. La misma norma que fija los límites de emisión de los vertidos es la que determina qué tratamientos e infraestructuras son precisos para alcanzar tales niveles o límites. En definitiva, los límites de emisión de vertidos, que garantizan la calidad de las aguas, solo se consiguen a través de los tratamientos que proporcionan las instalaciones comprometidas y no ejecutadas por una Administración ajena a la Administración sancionada.

La exclusión de la antijuridicidad en el Derecho Administrativo sancionador significa que, aunque un hecho encaje formalmente en un tipo infractor, y dicho hecho sea imputable subjetivamente a una persona física o jurídica, no será sancionable si concurre una causa que justifique la conducta realizada.

Una de las causas que excluyen la antijuricidad es el estado de necesidad, causa de justificación que debe ser apreciada cuando se comete un hecho sancionable para evitar un mal mayor o un peligro grave, propio o ajeno, siempre que ese peligro sea real e inminente para bienes jurídicos relevantes como la vida, la salud, integridad, etc..., siempre que esa acción que contraviene el ordenamiento jurídico sea necesaria para evitarlo, al no existir otra vía menos lesiva y el bien jurídico que se trata de preservar tenga más valor que el bien lesionado.

En nuestro caso, el hecho que ha motivado la sanción (realización de vertidos no autorizados) se ajusta formalmente al tipo infractor, como antes señalamos, y es imputable tanto al Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira como al Ayuntamiento de Chauchina. Para poder realizar el vertido ajustado a la legalidad era preciso contar con la obtención previa de la autorización y para que esa autorización se concediera era preciso también la existencia de unas infraestructuras de depuración de aguas residuales, cuyo proyecto y ejecución corresponde a la Junta de Andalucía, que ha incumplido esa responsabilidad, sin que las administraciones sancionadas puedan sustituirla en esa tarea por carecer de capacidad económica y competencia para realizarlas.

La alternativa al vertido, ante la imposibilidad de obtener la autorización y para no cometer la infracción, sería retener las aguas residuales en los hogares, circunstancia que, de forma notoria, pone en grave riesgo la salud de las personas que habitan en esos núcleos de población. En el caso que examinamos, los vertidos de aguas residuales urbanas proceden del colector municipal de Chauchina al cauce público del arroyo del Salado y, es de advertir que, en núcleos urbanos pequeños como Chauchina-según el Instituto Nacional de Estadística contaba en el año 2024 con un total de 5.798 habitantes- las aguas residuales urbanas serán casi exclusivamente aguas que proceden de actividades domésticas y del metabolismo humano - según los conceptos que proporciona la Directiva 271/91/CEE sobre aguas residuales urbanas y domésticas-. De ahí que, de no realizar el vertido por no tener autorización, el peligro para ese bien jurídico -la salud de las personas-, sería más real e inminente que el que se trata de precaver con la tipificación de la infracción, que es el daño al dominio público hidráulico y los valores que representa, especialmente los medioambientales y, en menor medida, de salud pública, aunque estos últimos de menor intensidad que los que apreciamos en la no realización del vertido.

Esa mayor intensidad del peligro para la salud de las personas que habitan en ese núcleo de población es el que determina la no exigibilidad de la conducta debida, lo que excluye la antijuricidad y determina, en palabras de la Sala de instancia, su no sancionabilidad.

Resta por examinar la alegación del Abogado del Estado sobre las consecuencias que para los bienes jurídicos protegidos por la legislación de aguas tendría la impunidad de conductas como la que aquí fue sancionada.

Al hilo de esta argumentación, conviene recordar que la Ley de Aguas en su artículo 106 autoriza al Gobierno, de forma subsidiaria -a través de la correspondiente Confederación Hidrográfica- a adoptar las medidas precisas de corrección de aquellas actividades que den origen a vertidos no autorizados, a lo que añade el artículo 107 que el Organismo de cuenca podrá hacerse cargo directa o indirectamente, por razones de interés general y con carácter temporal, de la explotación de las instalaciones de depuración de aguas residuales, cuando no fuera procedente la paralización de las actividades que producen el vertido y se derivasen graves inconvenientes del incumplimiento de las condiciones autorizadas, pudiendo reclamar al responsable de esa situación, incluso por vía de apremio, las cantidades necesarias para modificar o acondicionar las instalaciones en los términos previstos en la autorización y los gastos de explotación, mantenimiento y conservación de las instalaciones. Criterio de subsidiariedad que se reproduce en los artículos 265 y 266 de Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Además, la Ley de Aguas no impide que el procedimiento sancionador se dirija también contra la Junta de Andalucía, que es la responsable última del incumplimiento por no realizar las obras de infraestructura que le corresponden para que los vertidos puedan realizarse en las condiciones exigidas.

Respuesta a la cuestión casacional y contestación al caso concreto.

La cuestión casacional exige que nos pronunciemos sobre si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente.

Para dar la debida respuesta a esta pregunta debemos dejar sentadas determinadas premisas que se han ido examinando a lo largo de los anteriores fundamentos de esta sentencia.

A.- La Administración autonómica- en este caso la Junta de Andalucía- ha incumplido sus obligaciones en materia de ejecución de obras hidráulicas, según estableció la STS n.º 1.100/2021 de 29 de julio, recurso 223/2020.

B.- Las administraciones aquí recurridas -el Ayuntamiento de Chauchina y el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira - son competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales para la que deben obtener la correspondiente autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.

C.- Pese a esa competencia, el grado adecuado de depuración de las aguas, del que habla la resolución sancionadora, preciso para obtener la autorización, solo puede alcanzarse a través de las infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía.

Concurriendo estas tres premisas, la contestación al interrogante casacional ha de ser afirmativo.

Se da la circunstancia, además, en el presente caso que las administraciones sancionadas fueron especialmente diligentes en la exigencia de que la Junta de Andalucía cumpla con las obligaciones que le corresponden.

Sobre este punto, recordemos que el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira - en representación del Ayuntamiento de Chauchina y del resto de municipios que en él se integran- ha operado de forma proactiva para instar el cumplimiento del Convenio de 2006 para la consecución de las obras. Como parte interesada, el Consorcio presentó en fecha 11 de julio de 2016 dos escritos ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y ante la Delegación Territorial de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de Granada en los que solicitaba que se remitieran los distintos proyectos de ejecución de las infraestructuras de saneamiento que resultaban necesarias para el tratamiento de las aguas residuales urbanas - folios 52 y siguientes del expediente administrativo-. En tales escritos también interesaba la convocatoria de la Comisión de Seguimiento que preveía la cláusula décima del Convenio de 2006 y reiteró tal solicitud mediante escritos también presentados en marzo de 2016- folio 64-.

La desatención de la Junta de Andalucía ante los anteriores requerimientos del Consorcio condujo a la interposición del recurso contencioso-administrativo por inactividad del que conoció el TSJ de Andalucía y que terminó con sentencia estimatoria - que extractamos en la letra F del primer fundamento jurídico de la presente sentencia- en la que se declaró la obligación de la Junta de Andalucía de remitir los proyectos que estuvieran redactados y de convocar la Comisión de Seguimiento. Para el caso del proyecto "Agrupación de vertidos y colectores en Chauchina, Cijuela y sus núcleos" - que no se incluye en los ya entregados ni en los no redactados- no se había entregado el proyecto por lo que se impedía al municipio y al Consorcio solicitar la autorización para el vertido.

En definitiva, y en respuesta a la cuestión casacional, el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas que resulten imprescindibles o necesarias para el tratamiento de aguas residuales podrá eximir de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales cuando realicen vertidos que incumplan la normativa vigente, siempre que la no realización de esos vertidos pueda comprometer gravemente la salud de las personas.

En el caso que se juzga, concurren todas las circunstancias que hemos considerado necesarias para la exención de responsabilidad, tanto del Ayuntamiento de Chauchina como del Consorcio para el desarrollo de la Vega de Sierra Elvira, por lo que la sentencia impugnada, que así lo apreció, debe ser confirmada con desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. Fijar como criterio interpretativo aplicable a la cuestión que precisó el auto de admisión el reflejado en el fundamento de derecho octavo de esta sentencia.

Segundo. No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de fecha 23 de febrero de 2023 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada (Sección primera).

Tercero. Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

VOTO PARTICULAR CONCURRENTE QUE EMITE EL EXCMO. SR. MAGISTRADO D. JOSÉ LUIS QUESADA VAREA A LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 4089/2024. 

El estado de necesidad consiste en la comisión de la infracción para evitar un mal igual o superior, lo que denota la elección entre dos bienes jurídicos puestos en grave peligro. Uno de estos bienes es el que resulta efectivamente lesionado por la acción del responsable, que en nuestro caso es la protección del dominio público hidráulico -con sus derivaciones en el medio ambiente y la salud de las personas-, y el otro bien es aquel cuya lesión trata de precaver el autor de la infracción. Estos bienes han de hallarse en una peculiar relación, pues el mal causado no debe ser mayor que el que se trata de evitar ( artículo 20.5 del Código Penal), y este último «ha de ser actual y absoluto; real y efectivo, imperioso, grave e inminente; injusto e ilegítimo» (así, en STS, Sala Segunda, 156/2003, de 10 de febrero, rec. 3422/2001, con cita de otras resoluciones semejantes).

La sentencia de la mayoría considera que el mal que con el vertido trataba de evitar el Ayuntamiento es el perjuicio que provocaría para la salud de las personas la retención «de las aguas residuales en los hogares». De este modo, para la Sala la única alternativa imaginable al vertido se reduce al almacenamiento por los vecinos en sus propias viviendas de «las aguas que proceden de actividades domésticas y del metabolismo humano».

No comparto esta declaración por las siguientes razones:

1º.- Porque la conservación en las viviendas de los residuos no es un daño real ni efectivo.

Es difícil imaginar que pueda ejecutarse eficazmente una solución que pasa porque los habitantes del municipio, en vez de verter al alcantarillado los residuos, habiliten un espacio «en los hogares» para almacenarlos. Además, lógicamente el Ayuntamiento carece de potestades para imponer una obligación semejante y controlar su cumplimiento.

2º.- Porque ese mal no es absoluto ni inminente.

Existen en la actualidad múltiples sistemas técnicos para impedir que las aguas residuales sean vertidas sin depurar. Es decir, entre el vertido y la conservación en la propia vivienda hay otras medidas intermedias, más o menos costosas y provisionales, pero aplicables sobre todo en municipios con un número de habitantes como los que suelen estar implicados en recursos como el actual.

3º.- Porque existe el riesgo de que una interpretación errónea de la sentencia ampare otras conductas similares.

Al existir una única alternativa a los vertidos que es el mantenimiento de los residuos en los hogares, podría darse el caso de que algún Ayuntamientos encontrara justificado verter las aguas residuales sin depurar cuando exista cualquier inconveniente que no les sea imputable, quedando liberados de su deber de adoptar otras medidas a su alcance en defensa de valores de los que no puede sustraerse ninguna Administración, entre los que se encuentra la protección del medio ambiente, también de innegable incidencia en la salud de las personas.

No obstante, coincido con la mayoría y con la sentencia recurrida, en que no es reprochable la acción sancionada, pero entiendo que por falta de exigibilidad de otra conducta, no por la existencia de un estado de necesidad.

Dadas las muy especiales circunstancias que concurren en todos los supuestos que está resolviendo la Sala, no se puede imponer razonablemente al Ayuntamiento que asuma todas las consecuencias que provoca el incumplimiento de las obligaciones de otras Administraciones.

Es la Administración autonómica la obligada a realizar las inversiones y tomar las medidas adecuadas para la depuración de los vertidos mediante la ejecución de las infraestructuras necesarias. Esta obligación le ha sido recordada reiteradamente por distintas vías -entre ellas por la sentencia de esta Sala de 29 de julio de 2021 - y también por varios Ayuntamientos afectados, que incluso se han visto abocados a acudir a los Tribunales para intentar su cumplimiento. La sentencia de la mayoría es tan clara sobre la obligación de la Junta de Andalucía que no considero necesario abundar en esta idea.

En tales condiciones, realmente extraordinarias, no cabe exigir razonablemente al Ayuntamiento un desproporcionado esfuerzo que seguramente paliaría solo en parte las consecuencias del incumplimiento de la Junta. La responsabilidad en que haya podido incurrir la entidad local por la realización del vertido queda subsumida o absorbida por la muy superior de la Administración de la Comunidad autónoma.