¿El informe preceptivo del art. 81.1 LPACAP debe pronunciarse sobre la relación de causalidad en un procedimiento de responsabilidad patrimonial?

Planteamiento

En un procedimiento de responsabilidad patrimonial, ¿qué información debe contener el informe del servicio? ¿Es necesario que se pronuncie sobre la relación de causalidad? En caso afirmativo, ¿en qué artículo se establece la obligación de analizar la causalidad y la valoración de los hechos?

Respuesta

En el ámbito de la responsabilidad patrimonial, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública hace referencia a la responsabilidad civil extracontractual de la Administración y se configura actualmente como un mecanismo resarcitorio por los daños causados a los particulares a consecuencia de la actuación de aquélla (funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos). A diferencia del sistema que con carácter general se diseña en los arts. 1902 y 1903 del Código Civil español -CC-, la actual legislación positiva, que se contiene en el art. 106.2 CE y en las vigentes Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- la configura como una responsabilidad objetiva, integral y directa.

En consecuencia, como señala la sentencia de la AN de 18 de mayo de 2007, cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo, de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad.

En este sentido, el TS (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998 ha recordado que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento.

En relación a lo expuesto, los arts. 32 y ss LRJSP recogen los principios básicos a los que debe responder el régimen de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas; de modo que, para poder acreditar que, efectivamente, existe responsabilidad patrimonial de una administración pública, es fundamental que se acredite la concurrencia de los siguientes elementos necesarios:

• 1º. Que se haya producido un daño efectivo.

• 2º. Que el daño ocasionado pueda evaluarse económicamente y que esté debidamente individualizado.

• 3º. Que se haya producido una lesión antijurídica, esto es, que el afectado no tenga la obligación legal de soportar la lesión en su patrimonio.

• 4º. Que haya una relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración -ya sea normal o anormal- y el daño ocasionado; es decir, que haya un nexo causal.

Partiendo de dichas premisas, una de las principales novedades que se operó por parte del legislador estatal a la hora de dictar la LPACAP y la LRJSP fue el hecho de que los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial, así como los procedimientos sancionadores, dejan de ser configurados como procedimientos especiales y pasan a ser concebidos como especialidades del procedimiento administrativo común.

Por ello, el art. 81.1 LPACAP, en lo referente a la emisión de informes en el seno del procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial, prevé expresamente que:

• “1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión.”

Dicho informe parte de la necesidad de que el departamento municipal responsable de la infraestructura o servicio público que supuestamente es la fuente del daño que ha sufrido el tercero acredite si se dan o no los elementos arriba señalados, esto es: que se haya producido un daño efectivo; que el daño ocasionado pueda evaluarse económicamente y que esté debidamente individualizado; que se haya producido una lesión antijurídica, esto es, que el afectado no tenga la obligación legal de soportar la lesión en su patrimonio y, en relación a todo ello, que haya una relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración -ya sea normal o anormal- y el daño ocasionado (nexo causal).

A modo de ejemplo, la sentencia del TSJ de Castilla y León de 29 de junio de 2022 afirma en su FJ 7º que:

• “(…) Nos parece conveniente recordar que el artículo 75.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas obliga a la Administración a practicar de oficio todos los "actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución" , así como que el artículo 77 de la misma norma dice que "cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba".

• Asimismo, no hay que olvidar que, sin perjuicio de que la Administración solicite aquellos informes que juzgue convenientes (art. 79.1 LPACAP) deberá, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, recabar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable (art. 81 LPACAP).

• Así pues, y teniendo en cuenta las alegaciones y documentación de la reclamación inicial y la documentación que la acompaña, que es la misma que ahora aporta (informe pericial ya referido y actas de los agentes medio ambientales), lo procedente hubiese sido comprobar las conclusiones que como hipótesis planteaban los agentes medio ambientales y recabar los informes oportunos que pudiesen arrojar luz sobre los ataques de buitres a los animales vivos, máxime cuando para la misma explotación ya se admitió en el procedimiento ordinario ya referido (nº 765/2018) estos ataques. (...)”

Al margen del informe preceptivo al que alude el art. 81.1 de la LPACAP, por otro lado, tal y como determinan los arts. 172 y 175 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, resultará preceptivo el informe-propuesta de resolución, con un contenido de índole jurídica, en base al cual el órgano competente pueda formar su voluntad y resolver en consecuencia.

Dicho informe, conforme determina el art. 172.1 ROF, será emitido por la Jefatura de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio, y, tal y como dispone el art. 175 ROF, se redactará en forma de propuesta de resolución y contendrá los extremos siguientes:

• a) Enumeración clara y sucinta de los hechos.

• b) Disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina, y

• c) Pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva.

Todo ello, claro está, sin perjuicio de la previsión del art. 81.2 LPACAP, que prevé que:

• “2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

• A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

• El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley.”

Conclusiones

1ª. El informe preceptivo al que se refiere el art. 81.1 LPACAP parte de la necesidad de que el departamento municipal responsable de la infraestructura o servicio público que supuestamente es la fuente del daño que ha sufrido el tercero, acredite si se dan o no los elementos arriba señalados, esto es, que se haya producido un daño efectivo; que el daño ocasionado pueda evaluarse económicamente y que esté debidamente individualizado; que se haya producido una lesión antijurídica, es decir, que el afectado no tenga la obligación legal de soportar la lesión en su patrimonio y, en relación a todo ello, que haya una relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración -ya sea normal o anormal- y el daño ocasionado (nexo causal).

2ª. Por tanto, dicho informe debe pronunciarse necesariamente sobre la relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración -ya sea normal o anormal- y el daño ocasionado (nexo causal), de acuerdo con los arts. arts. 32 y ss LRJSP.

3ª. Al margen de este informe, por otro lado, tal y como determinan los arts. 172 y 175 ROF, resultará preceptivo el informe-propuesta de resolución, con un contenido de índole jurídica, en base al cual el órgano competente pueda formar su voluntad y resolver en consecuencia.

4ª. Todo ello, claro está, sin perjuicio de la previsión del art. 81.2 LPACAP, en relación a los supuestos de emisión de dictamen preceptivo por parte del correspondiente órgano consultivo.