Incumplimiento de la financiación autonómica de guarderías municipales: ¿genera intereses de demora?

Tribunal Supremo , 2-10-2025
, nº 1228/2025, rec.4213/2022,  

Pte: Bandrés Sánchez-Cruzat, José Manuel

ECLI: ES:TS:2025:4483

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el recurso contencioso-administrativo número 288/2018, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia el 27 de diciembre de 2021, cuyo fallo dice literalmente:

«Primero. Estimar en parte el presente recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Tiana, reconociendo su derecho a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso, considerando el número de alumnos reclamado en la demanda y cada uno de los cursos escolares corhprendidos entre el curso 2014-2015 y el curso 2D17-2018, más los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación. Segundo." No efectuar condena de las costas procesales. Notifíquese esta sentencia a las partes y hágaseles saber que en contra cabe interponer, en su caso, recurso de casación; recurso que se preparará ante esta sección en el plazo de treinta días contado desde su notificación de acuerdo con lo dispuesto en el. artículo 89.1 de la Ley de la jurisdicción cóntencioso-administrativa en la redacción efectuada por la Ley Orgánica 7/15, en relación con lo que prevén los artículos 86 y siguientes de la misma Ley. »

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimar el recurso contencioso-administrativo, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

«SEGUNDO.- Pérdida de objeto de la cuestión de incpnstitucionalidad planteada en este proceso. Hasta la.publicación de la Ley del Parlament de Catalunya 5/2020, esta Sala y sección ha ido estimando numerosos recursos interpuestos por los respectivos ayuntamientos con idénticas pretensiones y motivos. Muestra de ello es la sentencia núm. 844/17.

Durante la tramitación de este proceso, se promulgó la itiencionada Ley 5/2020, que fijó para el período reclamado una compensación de 425 euros por alumno y curso, lo que determinó que la Administración demandada solicitara la pérdida sobrevenida,de objeto del recurso.

Este Tribunal denegó la anterior solicitud y planteó cuestión de inconstitucionalidad en relación con la citada Ley, como se había planteado ya en otros procesos con el mismo objeto y en los mismos términos. Concretamente, por primera vez, en el recurso n.° 122/2018, resultando desestimada por el Tribunal Constitucional mediante sentencia n.° 159/2021.

Una vez conocida la citada sentencia, posteriormente reiterada en otras sentencias como la STC n.° 167/2021, se emplazó a las partes para valorar una eventual pérdida de objeto de la cuestión de'inconstitucionalidad planteada a las partes en este proceso.

Pues, bien, por razones de economía procesal, debemos declarar la pérdida de objeto de la .mencionada cuestión de inconstitucionalidad. " .

En efecto, ningún sentido tendría ya remitir al Tribunal Constitucional la cuestión inicialmente acordada en este recurso, cuando el citado Tribunal ha resuelto ya las dudas que podía suscitar la constitucionalidad de la Ley 5/20, como ha reiterado en las sucesivas cuestiones remitidas en su momento; al menos considerando la imposibilidad de modificar los términos en los que la cuestión fue inicialmente planteada.

Hay que precisar que el órgano jurisdiccional tiene la facultad de desistir del planteamiento de la cuestión mientras esta no haya sido admitida a trámite por el Tribunal Constitucional, ya que, como indica el pr.opio Tribunal en su auto n,° 313/1996, el órgano jurisdiccional remitente mántiene su competencia en el litigio; y únicamente le está vedado retirar la cuestión de inconstitucionalidad una vez que esta ha sido admitida a trámite, lo cual.no se ha producido en este caso, ya que [ni siquiera] se ha llegado a remitir el testimonio de los autos al Tribunal.

En segundo lugar, esta decisión es consecuencia de la imposibilidad de modificar los términos en los que se planteó la cuestión y en la improcedencia de plantear cuestiones nuevas relativas a la misma norma fundamentadas en los mismos motivos. En este sentido, lo que marca el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad es la provisión inicial, ya que el mecanismo responde a un sistema de control concreto, no abstracto, lo que determina que deban exteriorizarse desde el mismo momento de su planteamiento a las partes los motivos por los que el órgano jurisdiccional cuestiona la constitucionalidad de la norma a fin de que las partes puedan alegar sobre los mismos ( STC 224/2006; y ATO 56/2006, entre otros). Así lo establece el artículo 35.3 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, de modo que la cuestión no puede complementarse, modificarse o ampliarse en la 'misma instancia, sin perjuicio de que pueda volver a ser intentada en las sucesivas'instancias o grados mientras no se llegue a una sentencia firme.

En definitiva, dados' los precedentes desestimatorios de las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas y resueltas hasta entonces, es indudable el pronóstico de inadmisibilidad de. La cuestión prevista en este proceso, lo que en cualquier caso impediría la personación de las partes de ese proceso ante del Tribunal Constitucional prevista en el artículo 37 LOTC.

Cabe añadir que esté Tribunal ya planteó todas las cuestiones que alega la actora, al entender que la obligación de financiación de la Administración de la Generalitat debía satisfacer el objetivo de suficiencia, tal y como se había pronunciado este Tribunal en las sentencias precedentes, como se deducía, asimismo, de la Ley de Presupuestos de la Generalitat del año 2017. Un planteamiento que no compartió el Tribunal Constitucional al reconocer al legislador un amplio margen de discrecionalidad a la hora de fijar la cuantía de la financiación, en la consideración de que esta compensación tiene una naturaleza subvéncional, pudiendo fijar su cuantía y modular su pago sin quebrantamiento de los principios constitucionales, tal y como examinaremos posteriormente.

En consecuencia, procede declarar que la cuestión de inconstitucionalidad ha perdido su.objeto, lo que determina ef levantamiento de la suspensión provisional de los autos derivada del artículo 35.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; y la consiguiente reanudación del plazo para dictar sentencia.

TERCERO.-Antecedentes y aplicación al caso de la disposición adicional trigésima de la Ley de Educación, redactada por Ley del Parlament de Catalunya 5/2020.

La controversia sobre ía financiación de las guarderías municipales fue objeto de diversos recursos contencio'sos-administrativos interpuestos en.los años 2014 y 2015 ante esta Sala y sección. Las correlativas sentencias reconocieron el derecho de los Ayuntamientos demandantes a percibir de la Generalitat de Catalunya ía cantidad de 1.300 euros por alumno y por cadá uno de los cursos escolares reclamados. En este sentido, se pronunciaron las sentencias número 844/2017, 849/17, 853/2017, 940/2017, 946/2017 y 967/2017.

En síntesis, las sentencias mencionadas constatan que la normativa general garantiza que la atribución de competencias a las administraciones locales debe ir necesariamente acompañada de la atribución de los recursos correspondientes, siendo indiferente que la educación infantil sea una competencia atribuida como propia por el Estatuto de Autonomía, o ante una competencia delegada en los términos de la Ley 7/85, de bases del régimen local.

El caso es que, en su momento, la Generalitat de Catalunya fue conviniendo con los ayuntamientos la creación de sucesivas guarderías y la correlativa asunción de la competencia dé gestión. Una situación que, de acuerdo con la normativa, comporta el deber de transferir los correspondientes recursos económicos.

Se consideró, a la vez, que iPs artículos 1 y 4 de la Ley 5/2Ó04 habían incorporado las guarderías municipales a la red de titularidad pública como parte del sistema educativo. Una circunstancia que comporta la responsabilidad financiera de la administración educativa según lo que disponen el artículo 112 de la Ley orgánica 2/2006 y 204 de la Ley catalana 12/2009, de educación; responsabilidad que, de acuerdo con lo que establece el art. 42.3 de la citada Ley, debe cumplirse en términos de suficiencia financiera de los entes locales afectados.

La actora, en este recurso, básicamente sigue la anterior argumentación, reclamando el importe mencionado por plaza y curso. -

A lo largo de este proceso, se promulgó la Ley catalana 5/2020, que entró en vigor el día 1 de mayo de 2020. Esta Ley introdujo una nueva redacción de la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009, de Educación fijando una cuantía de 1.300 euros por plaza en el curso escolar 2019-2020. Para los cursos escolares de los años 2012 a 2019, se estableció.una cuantía de 425 euros por curso y plaza.

Dado que la anterior regulación alcanzaba expresamente el período aquí reclamado, este Tribunal entendió que era de aplicación al caso y, dadas las duda's que suscitaba sobre su ajuste constitucional, se planteó cuestión devolutiva ante la jurisdicción constitucional, tal y como examinaremos posteriormente.

El caso es que la norma aplicable al caso es la disposición adiciona! trigésima de la Ley 12/2009, de Educación en la redacción introducida por el artículo 172.3 de la Ley 5/2020. Un precepto que, en lo que aquí interesa, establece lo siguiente:

"2. La financiación del coste de las plazas de las guarderías de todos los municipios de Cataluña desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019 se establece en 425 euros por plaza, que supone un total de 2.975 euros por plaza para el total de los siete años del período indicado.

3. El importe total al que se refiere el apartado 2 debe satisfacerse en un plazo de diez años, mediante la creación de un fondo específico, con el siguiente calendario de pago:

a) El curso 2019-2020, 200 euros por plaza.

b) El curso 2020-2021, 175 euros por plaza. n

c) Los cursos 2021-2022, 2022-2023 y 2023-2024, 200 euros por plaza y curso.

d) Desde el curso 2024-2025 hasta el curso 2028-2029, 400 euros por plaza y curso.

4. La financiación a la que hace referencia el apartado 3 se reconoce a todos los ayuntamientos de Cataluña, con independencia^de que hayan reclamado administrativa o judicialmente su pago; sin derecho a recibir cuantías adicionales por este concepto correspondientes al período indicado.

5. El número de plazas de guardería por ayuntamiento es el que resulte de los datos que anualmente hayan sido comunicados al departamento competente en materia de educación". Como se ha indicado, los apartados reproducidos suscitaron dudas de constitucionalidad a este Tribunal, de forma que se dispuso el planteamiento de la cuestión dictada en el recurso número 122/2018, en idénticos términos a los que se plantearon a las partes en este proceso.

El caso es qúe Tribunal Constitucional validó, en la citada sentencia 159/2021, el ajuste constitucional de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña introducida por el art. 172.3 de la Ley 5/2020. Se consideró, en este sentido, que la Ley General de Subvenciones reconoce que una norma con rango de Ley puede obligar a la Administración a la concesión de subvenciones, determinando la cuantía de estas. Así, en el fundamento jurídico cuarto, establece que la utilización de una norma con rango legal para determinar la cuantía de las subvenciones a las guarderías municipales no puede ser considerada algo excepcional.

Asirnismo, entiende que tampoco supone una merma de las garantías del Ayuntamiento recurrente en cuanto a la obtención del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), y menos -aún afecta al monopolio de la potestad jurisdiccional.consistente en juzgar y-hacer ejecutar lo juzgado ( art. 117.3 CE). Precisa en este sentido que, en todo caso, queda asegurado el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa, de forma que el órgano judicial no se ve privado del enjuiciamiento en el ulterior recurso contencioso-administrativo "con sometimiento al imperio de la ley".

En el fundamento jurídico quinto, el Tribunal expresa que la norma cuestionada se inserta en el conjunto de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público necesarias para completar el régimen jurídico de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el ejercicio de 2020, en un contexto de prórroga de los presupuestos del ejercicio 2017. Por tento,, su razón de ser es clara: la ordenación del gasto público, entre otros, en el ámbito de la educación. El hecho de fijar la cuantía de la subvención y modular su pago en jos casos en que no se haya dictado una sentencia firme no se evidencia como una opción del legislador carente de justificación, razonable. Entiende, en este sentido,. que el Parlament de Catalunya tiene competencia para obligar a la Generalitat a asignar una subvención y para determinar su importe, sin que le séa exigióle una justificación objetiva o calificada.

El mismo fundamento quinto añade que no puede objetarse la inconstitucionalidad de la norma desde el prisma de la prohibición de irretroactividad, mientras que, en los fundamentos sexto y séptimo, el Tribunal descarta la vulneración de los principios de igualdad y de suficiencia financiera establecido [sic] en el artículo 142 CE.

Una vez desestimada la cuestión de inconstitucionalidad, corresponde aplicar sin más los apartados .2 a 5 de la disposición adicional trigésima de la Ley de Educáción aí período aquí reclamado, lo que impone la estimación parcial de este recurso, reconociendo el importe de 425 euros por plaza y curso, durante los cursos escolares reclamados por el Ayuntamiento demandante, tal y como se exprésará en el fundamento quinto.

CUARTO." Cuestiones no resueltas en la STC 159/2021 e inexistencia de pérdida sobrevertidade objeto del recurso.

La STC 159/2021 despejó las dudas de constitucionalidad del precepto, en sus apartados 2 a 5, en la medida en que el fallo dependía de la aplicación de la norma, de modo que quedaron sin enjuiciar algunos aspectos que no afectan al fallo que debe adoptarse en la sentencia que pone fin a este proceso, pero que pueden proyectarse, si procede, en fases procesales sucesivas.

Concretamente, la STG 159/2021 excluía del enjuiciamiento la prescripción recogida en el apartado 3 de la disposición adicional, que establecía un calendario de pagos, de la cantidad resultante durante los diez añós siguientes (cursos 2019 a 2029).

Así, el fundamento jurídico primero in fine de la sentencia acoge la alegación de la Abogacía de la Generalitat y excluye del enjuiciamiento el apartado tercero de la disposición adicional trigésima de la Ley controvertida, de forma que no entra a examinar si se ha podido producir una infracción del art. 149.1.6 GE, al modificarse las reglas dé ejecución de sentencias sin competencia, para hacerlo. La sentencia no se pronuncia sobre la compatibilidad del precepto con los artículos 103 y siguientes de la Ley jurisdiccional que regulan la ejecución de las sentencias, pues no son de aplicación para resolver este recurso contencioso-administrativo, sino cuando se haya dictado sentencia firme que deba ser ejecutada.

De ello se deriva la improcedencia del archivo del recurso por pérdida sobrevenida del objeto, al subsistir el interés legítimo del Ayuntamiento actor en obtener una sentencia judicial favorable a sus pretensiones, mientras que ha quedado imprejuzgada la cuestión relativa a los trámites de la ejecución de la sentencia que pueda dictarse. ,

En este extremo, la sentencia n.° 159/2021 valida la cuantía establecida, pudiendó incluso afirmarse que no plantea dudas en cuanto al calendario de pagos del apartado 3 en los supuestos en los que la reclamación de.financiación no está judicializada. Sin embargo, cuando, como es el caso, ya se había interpuesto la demanda con anterioridad, no queda despejada la controversia relativa al devengo de intereses durante este calendario legalmente establecido, ni si es aplicable en el caso de condena dinerada en un título ejecutivo judicial, ya que, bien podría estimarse que debe sujetarse a las reglas de ejecución de sentencias de la LJGA por vía interpretativa, o bien podría suscitar dudas de constitucionalidad en cuanto a la compatibilidad de este calendario de pagos con la reserva estátal en materia de legislación procesal establecida en eíart. 149.1.6 GÉ, este aspecto no ha sido enjuiciado en la cuestión de inconstitucionalidad fallada.

En definitiva, la posición jurídica del Ayuntamiento es muy distinta si su derecho queda concretado en su alcance y reconocido en una sentencia susceptible de ejecución, que es lo que pidió a este Tribunal al Interponer este recurso.

Al margen de ello, la sentencia debe concretar también el número de alumnos matriculados que da derecho a compensación, y resolver las discrepancias que puedan surgir en este extremo valorando la prueba practicada.

Por último, es necesario resolver asimismo, sobre la pretensión de condena al pago de intereses de la cantidad reclamada, cuestión que no fue objeto de pronunciamiento por parte de lá jurisdicción constitucional.

En definitiva, no cabe duda de que el interés legítimo que llevó al Ayuntamiento recurrente a interponer este recurso era Obtener un titulo ejecutivo; esto es una sentencia, que le diera acceso al cobro de la cantidad que entendía que le correspondía por la prestación del servicio de guarderías; y esto con independencia de que este título tenga ,una u ótra cobertura jurídica. En efecto, lo que la Ley 5/2020 ha cambiado es la cobertura jurídica y el alcance económico del derecho del/Ayuntamiento; no cabe duda de que el interés del recurrente radica en la consecución de una ejecutoria que permita acceder al cobro bajo la tutela judicial, por lo que subsiste el interés legítimo, no resultando el archivo procedente por pérdida sobrevenida del objeto del proceso.

.QUINTO.- Cuantía de la financiación La aplicación al caso de la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009 determina el reconocimiento de la cuantía de 425 euros por alumno en cada uno de los cursos escolares reclamados.

Como se .ha expresado, la doctrina constitucional admite que el legislador fije la cuantía de la financiación y module su pago en los casos en que no se haya dictado una sentencia firme, sin que ello resulte afectado por la previsión contenida en la disposición adicional 49 de la. Ley catalana de Presupuestos de 2017 (Ley 4/2017, prorrogada). ,

Esta última Ley dirigía un mandato al Gobierno para garantizar una cantidad de 1.600 euros por

alumno y curso, si bien esta cantidad debía reconocerse dentro de "las disponibilidades presupuestarias", por lo que la facultad legislativa de revisar el importe de la subvención no queda menoscabada, según la interpretación que realiza la jurisdicción constitucional antes expuesta.

En lo que se refiere al número de plazas, el apartado 5 de la disposición adicional trigésima dispone que será el que resulte de los datos que anualmente hayan sido comunicados al Departamento competente en materia de educación.

El Ayuntamiento reclama el número de alumnos por curso expresado en la demanda, y que se

recoge en él informe de la interventora aportado como documento número 1 de la demanda, el

cual no ha sido desvirtuado, por lo qué se debe establecer el número de alumnos reclamado, los

cuales deben ser incluidos en el importe de la subvención conforme a la disposición adicional

trigésima.

En consecuencia, es necesario estimar en parte el recurso, fijando la cantidad de 425 euros por alumno y plaza en el número de alumnos reclamado en la demanda.

Finalmente, es necesario descartar la posibilidad de descontar de la deuda de la Generalitat las

ayudas o subvenciones que haya, podido conceder la Diputación. En primer lugar, no se ha acreditado que estas ayudas sumadas a la financiación que la Ley 5/20 impone a la demandada

puedan dar como resultado una sobrefinandación del.servicio.

En segundo lugar, no existe base para considerar que estas ayudas provinciales se hicieran por cuenta y en sustitución de la Generalitat de Catalunya. Hay que considerar, en este sentido, que la Diputación actuó en cumplimiento de una competencia propia dé cooperación con los Ayuntamientos de acuerdo con lo que dispone el artículo 36 dé la Ley 7/85, de bases del régimen local.

SEXTO.- Los intereses '

En cuanto a la reclamación de intereses, debe considerarse que estamos ante una obligación de financiación de la Administración de la Generalitat que ha estado vigente durante todo el período reclamado, obligación que no ha sido atendida. Tal y como se indicaba en las sentencias de este Tribunal del año 2017 antes mencionadas, existe responsabilidad de la Administración educativa en la financiación de este servicio público. Así lo disponen el artículo 112 de la. Ley orgánica 2/2006 y el artículo 204 de la Ley catalana 12/2009, de Educación. Una financiación que debe llevarse a cabo en términos de suficiencia conforme a lo establecido en el artículo 42.3 de la citada Ley.

Este deber de fondo queda ratificado por las sucesivas normas, tanto la Ley 4/2017, de presupuestos para el año 2017, como la propia Ley 5/2020.

Así, cuando la disposición adicional 49 de la Ley 4/2017 dirige un mandato al Gobierno para que garantice un módulo económico de 1.600 euros por alumno, lo hace considerando la necesidad de "recuperar la corresponsabilidad en la financiación" de las guarderías municipales, por lo que es patente que existía una obligación de financiación en términos de suficiencia que no se estaba cumpliendo. Por eso, esta responsabilidad debe "recuperarse" según el tenor literal de la disposición.

En el mismo sentido, la Ley 5/2020 reconoce la obligación de financiación respecto de todo el período controvertido a partir de 2012, moménto en que la Administración demandada dejó de abonar cantidad alguna. Así se desprende también del apartado 4 de la disposición adicional de referencia cuando reconoce el derecho a todos los Ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hubieran reclamado administrativa o judicialmente el pago.

Estamos, en todo caso, ante una obligación de financiación de las guarderías municipales que se ha mantenido constante durante todo este tiempo; obligación que, sin embargo, no se ha hecho efectiva.

Cabe remarcar que esta obligación de financiación en ningún momento quedó suspendida ni aplazada.

En este sentido, el acuerdo de Gobierno de Cataluña GOV/63/2013, de 7 de mayo, aplazó la aprobación del calendario de desarrollo de la Ley 12/2009, de Educación, aprobado por Acuerdo del Gobierno GOV/181/2009. Este último acuerdo no incidía en la obligación de financiación de las guarderías municipales por parte de la Administración de la Generalitat, sino que únicamente contemplaba la aprobación de una "nueva regulación" de la financiación (punto 1.6). Portante, el acuerdo de 2013 no habilitaba para dejar de financiar las guarderías; ni podía haberlo hecho sin infringir el. deber establecido en el marco jurídico general. La obligación ha subsistido todo el tiempo y ha quedado finalmente determinada en la Ley 5/2000.

Esta última Ley reconoce el derecho de, cobro de los ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, pero, lo hace fijando una cuantía que disminuye la que percibían (v. gr. 1.300 euros por alumno y curso), aminorando, asimismo, la cuantía que se manifestaba como idónea por parte del legislador en la disposición adicional 49 de la Ley de Presupuestos de 2017 (v. gr. 1.600 euros) y en la misma disposición trigésima a partir de su entrada en vigor (v. gr., 1.300 euros para el curso 2019-20).

Por tanto, esta retroactividad supone una determinación de la cuantía, pero también implica el reconocimiento a posteriori de una situación de mora que se ha mantenido durante este período; mora que constituye la base del derecho a» la indemnidad del acreedor mediante [a institución dé los intereses.

Así pues, existe mora de la Administración demandada corresponsable de la financiación y, llegados a este punto, se debe estar a la doctrina del Tribunal Supremo expresada, entre otras, en la sentencia de 3 de diciembre de 2002 dictada en interés de ley. Declara esta sentencia la necesidad de alcanzar la plena indemnidad del perjuicio causado, resultado que puede lograrse de diversas formas, una de las cuales es el abono del interés legal de la deuda contando desde la reclamación en vía administrativa.

A la misma conclusión se llega si se entiende de aplicación el régimen de intereses establecido en las normas presupuestarias, puesto que, como indica el Tribunal Constitucional en su sentencia, núm. 69/1996, comprende el interés que, con carácter indemnizatorio, corhpensa la mora o el retraso en el pago, como complemento de una prestación de dar una cantidad de dinero ( art. 1.100 Código Civil) y su devengo se produce, con o sin sentencia, cuando se perfecciona la obligación que los origina, exigiendo, como presupuesto fómial, la existencia de una interpelación por escrito, judicial o extrajudicial, con un plazo de gracia -tres meses- para que se produzca la mora.

En este caso, la Adrhinistración demandada no realizó el pago cuando le fue reclamado por escrito, a pesar de existir la obligación de financiación que era exigible, y no ha abonado cantidad alguna en todo este tiempo.

El hecho de que no se hubiera concretado la cuantía líquida antes de la reforma operada por la Ley 5/2020 no impide la fijación de estos intereses indemnizatorios de resarcimiento, ya que se ha superado en vía jurisprudencial la rígida aplicación de la regla "in ilíquidos non fit mora" para atender criterios como el de la razonabilidad de la reclamación, la naturaleza de la obligación, el justo equilibrio' de los intereses en juego, la indemnidad del acreedor, él carácter productivo o fructífero del dinero y, en definitiva, la plenitud de la tutela judicial.

Dicho en otras palabras, ciertamente, es la Ley catalana 5/2020 la que determina la cantidad líquida que percibir por los Ayuntamientos en compensación por el coste de las guarderías; una liquidación de la deuda que se retrotrae a los ejercicios que se han sucedido del 2012. Ahora bien, esta retroacción de la cantidad líquida debe serlo con carácter general, lo mismo en cuanto al ahorro que supone para las finanzas de la Generalitat en contraste con las cuantías que se abonaban y con las exteriorizadas por el propio legislador autonómico como adecuadas, que a efectos del devengo de intereses a favor de los acreedores. Si existe retroacción, debe ser a todos los efectos. Por otra parte, es cierto que la Ley 5/2020 fijó un plan de pagos decenal, pero esto no incide en el régimen de intereses cuando se ha formalizado la reclamación por el acreedor, siendo que se trata de.una obligación de pago preexistente y que, posteriormente, resultó reconocida y fijada legalmente, siendo una obligación vencida, líquida y exigible. En este sentido, el aplazamiento o la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, tal y como se prevé con normalidad en la legislación tributaria en casos de aplazamiento o fraccionamiento y, como es el caso, y el acreedor ha reclamado formalmente el cumplimiento de la obligación a la Administración demandada.

En definitiva, ponderando las circunstancias expresadas, que evidencian la razonabilidad del fundamento de la reclamación actora, se debe estimar la. pretensión de condena al pago de intereses de las cantidades adeudadas desde la fecha de la reclamación.

SÉPTIMO.- Fallo del recurso

Por todo ello, debe estimarse en parte el recurso, reconociendo el derecho del Ayuntamiento recurrente a percibir la cantidad de 425 euros por alumno y curso respecto de cada uno de los cursos escolares y en el número de alumnos reclamado, en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009, de Educación.

Estas cantidades devengarán el interés legal desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada.»

Contra la referida sentencia, el Letrado de la Generalidad Cataluña preparó recurso de casación, que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Cataluña tuvo preparado mediante auto de 21 de abril de 2022, que al tiempo, ordeno remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 15 de diciembre de 2022., cuya parte dispositiva dice literalmente:

« 1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 4213/2022 preparado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia n.º 5180/2021, de 27 de diciembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo n.º 288/2018.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), los artículos 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), los artículos 1089, 1100 y 1113 del Código Civil, y los artículos 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.».

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por Providencia de 6 de marzo de 2024 acordó:

«Dada cuenta del estado de las actuaciones, habiéndose acordado en su día suspender la decisión sobre la admisibilidad del presente recurso de casación en tanto la Sección de Enjuiciamiento no proceda a dictar sentencia en cualquiera de los asuntos RCA 1990, 2306, 8281 y 1927 de 2022, y como quiera que se han dictado sentencia, entre otros, en el RCA 1927/2022 (sentencia de fecha 15 de noviembre de 2023), se acuerda alzar la suspensión y, de conformidad con lo establecido por el artículo 94 LJCA, traer testimonio de las citadas sentencias a las presentes actuaciones y notificarlas a las partes, concediendo a la parte recurrente el plazo de diez días para alegaciones a fin de que pueda interesar la continuación del trámite de su recurso de casación, con valoración en ese caso de la incidencia que la sentencia tiene sobre su recurso, o bien desistir del mismo. Transcurrido el plazo, dese cuenta»

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó auto el 22 de mayo de 2024, cuya parte dispositiva dice literalmente:

1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 4213/2022 preparado por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia n.º 5180/2021, de 27 de diciembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo n.º 288/2018.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), los artículos 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), los artículos 1089, 1100 y 1113 del Código Civil, y los artículos 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Por diligencia de ordenación de 27 de mayo de 2024, habiendo sido admitido a trámite el recurso de casación, y recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se establece que una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. El Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa legalmente atribuida presentó escrito de interposición del recurso de casación el 26 de junio de 2024 , en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«Que tenga por presentado este escrito, con sus copias, por interpuesto el recurso de casación contra de la STSJC de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo, nº 5180/2021, de 27 de diciembre, (RO 288/2018), lo admita y, previos los trámites procesales oportunos, dicte Sentencia por la que estime el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la Sentencia recurrida, fijando la doctrina casacional solicitada en consecuencia.»

Por Providencia de 28 de junio de 2024, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y personada, para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación procesal del Ayuntamiento de Tiana mediante escrito de oposición de fecha 16 de septiembre de 2024, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyo con el siguiente SUPLICO:

« Que tenga por presentado este escrito, con sus copias y documentos unidos, por formulado escrito de contestación-oposición al recurso de casación formulado por la representación de la Generalitat de Cataluña, contra la Sentencia 5180/2021, de 27 de diciembre, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, a fin de que, reinterpretando la doctrina de esta misma Sala y Sección, conforme a los hechos antecedentes y fundamentos del presente escrito de oposición, declare la procedencia de abono del interés demora a favor del Ayuntamiento de Tiana, confirmando la Sentencia nº 5180/2021, de 27 de diciembre, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. »

Por providencia de 3 de octubre de 2024, se acuerda no ha lugar al señalamiento de vista; y por providencia 18 de junio de 2025 se designo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señala este recurso para votación y fallo el 30 de septiembre de 2025, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso relativo a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 5180/2021, de 27 de diciembre de 2021 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto, por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la disposición final de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 5180/2021, de 27 de diciembre de 2021, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Tiana, reconociendo su derecho a percibir la cantidad de 425 euros por alumno y curso, considerando el número de alumnos reclamados en la demanda, y cada uno de los cursos comprendidos entre el curso 2014-2015 y el curso 2017-2018, más los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, sustenta la decisión de estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo, en el extremo que concierne a la determinación de los intereses, en el argumento de que, tratándose de la obligación de financiación de las guarderías municipales que corresponde a la Administración de la Generalitat de Cataluña, según lo dispuesto en el articulo 112 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y el artículo 204 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación, que ha sido incumplida durante los periodos reclamados, y que en ningún momento ha quedado suspendida por el Gobierno de la Generalitat, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, que reconoce el derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo, desde el curso 2012-2013, que minora la cantidad que venían percibiendo, implica también el reconocimiento "a posteriori" de una situación de mora, de modo que para alcanzar la plena indemnidad del perjuicio causado, los intereses indemnizatorios o resarcitorios deben devengarse desde la fecha de la reclamación a la Administración.

El recurso de casación se fundamenta en la infracción de los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, los artículos 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con los artículos 1089, 1100 y 1113 del Código Civil, los artículos 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84. 2) y 131 del Estatuto Autonómico de Cataluña.

Aduce el Abogado de la Generalitat de Cataluña que la concesión de intereses de demora de la subvención desde la reclamación en vía administrativa por el Ayuntamiento vulnera los arts. 22.2 b), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones (en lo sucesivo, LGSub), los arts. 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP), los arts. 1100 y 1113 del Código Civil, los arts. 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y los arts. 84.2.g) y 131 del Estatuto de autonomía de Cataluña, así como la STC 159/2021, de 16 de septiembre, que declaró la constitucionalidad de la disposición adicional trigésima ( DA 30a)de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación de Cataluña , introducida por la Ley 5/2020, de 29 de abril.

Alega que la norma que atribuye el derecho a la subvención es la mencionada Disposición Adicional 30a,norma con rango de ley incluida por dicha Ley 5/2020 , cuya fecha es posterior a la reclamación administrativa del Ayuntamiento demandante y hasta cuya promulgación no nació la obligación de pago de la Administración autonómica. De acuerdo con el artículo 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones la obligación de pago de las subvenciones que pesa sobre la Administración no es una obligación pura, sino condicionada por sus especiales normas reguladoras y las disponibilidades presupuestarias. Por tanto, es inexigible hasta que haya un acto de concesión y/o un acto de liquidación previa consignación en los presupuestos. Antes de su disponibilidad presupuestaria, los beneficiarios de la subvención ostentan meras expectativas y no un derecho a la percepción de cantidades concretas y determinadas.

El requerimiento de pago que efectuó el Ayuntamiento antes de la entrada en vigor de la Disposición Adicional 30ade la Ley 5/2020 sería irrelevante para que naciera la obligación de abonar los intereses, ya que aún no poseía un crédito líquido y exigible. La sentencia recurrida aplica de manera extensiva e incorrecta las previsiones sobre el reconocimiento legal de la subvención y el devengo de intereses de demora al considerar de manera indebida que existía una obligación de financiación derivada de la legislación preexistente.

Asimismo, alude a la causa esencialmente gratuita de las subvenciones, aparentemente incompatible con el pago de intereses por ser ésta una obligación que cumple una función indemnizatoria de los daños y perjuicios derivados de la mora del acreedor ( arts. 1101 y 1108 CC).

Considera que la STS de 3 de diciembre de 2002 en que se fundamenta el Tribunal de instancia no es aplicable al caso, pues recae sobre una expropiación forzosa donde los intereses operan ope legis. Y en apoyo de su postura invoca las SSTS de 7 de noviembre de 1996 (RC 13802/1991), 7 de abril de 2003 (RC 11437/1998) y 28 de mayo de 2008 (RC 6421/2002), la última de las cuales dispone que es la consignación presupuestaria de la subvención el factor determinante del nacimiento del deber pago.

Por último, insiste en el criterio de la STC 159/2032 de que los Ayuntamientos beneficiarios de la financiación de las escuelas infantiles solo ostentaban una expectativa antes de la DA 30a.La sentencia del Tribunal de Cataluña debió circunscribirse al contenido de esta disposición legal y a su interpretación constitucional según los arts. 5 LOPJ y 38 y 40.2 LOTC, y al no hacerlo de esta forma infringe el sistema de fuentes con vulneración de la tutela judicial efectiva de la Administración demandada.

Sobre el marco jurídico aplicable y acerca de la doctrina jurisprudencial que resulta relevante para resolver el recurso de casación

Antes de abordar el examen de la cuestión jurídica planteada en este recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, procede reseñar las normas jurídicas aplicables, así como recordar la doctrina del Tribunal Constitucional que consideramos relevante para resolver el presente recurso de casación.

A) El Derecho Estatal.

El artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, bajo epígrafe «Procedimientos de concesión», en su apartado 2 b), dispone:

«2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.»

El articulo 22 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaría, bajo el epígrafe «Extinción de las obligaciones», establece:

«1. Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del ordenamiento jurídico.

2. La gestión de los créditos presupuestarios en orden a extinguir las obligaciones de la Hacienda Pública estatal se realizará de conformidad con lo dispuesto en el título II de esta ley y disposiciones de desarrollo»

El artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaría, bajo el epígrafe «intereses de demora», dispone:

«Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 17 apartado 2 de esta ley, sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación. En materia tributaria, de contratación administrativa y de expropiación forzosa se aplicará lo dispuesto en su legislación específica.»

El articulo 73 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaría, bajo el epígrafe «Fases del procedimiento de la gestión de los gastos», en su apartado 4, establece:

«4. El reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.

El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto.»

El artículo 12 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, bajo el epígrafe «Principios generales», en su apartado 3 dispone:

«La educación infantil tiene carácter voluntario y su finalidad es la de contribuir al desarrollo físico, afectivo, social, cognitivo y artístico del alumnado, así como la educación en valores cívicos para la convivencia»

El artículo 15, de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, bajo el epígrafe «Oferta de plazas y gratuidad», en su apartado 2, establece:

«2. El segundo ciclo de la educación infantil será gratuito. A fin de atender las demandas de las familias, las Administraciones educativas garantizarán una oferta suficiente de plazas en los centros públicos y concertarán con centros privados, en el contexto de su programación educativa.»

B) El Derecho de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

La disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, bajo el epígrafe «Financiación de las guarderías municipales», dispone:

«1. La financiación de las plazas de las guarderías municipales a cargo del departamento competente en materia de educación se establece en un módulo fijo por año distribuido del siguiente modo:

a) 1.300 euros por plaza el curso 2019-2020.

b) 1.425 euros por plaza el curso 2020-2021.

c) 1.600 euros por plaza desde el curso 2021-2022 hasta el curso 2028-2029. 2. La financiación del coste de las plazas de las guarderías de todos los municipios de Cataluña desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019 se establece en 425 euros por plaza, que supone un total de 2.975 euros por plaza para el total los siete años del período indicado.

3. El importe total a que se refiere el apartado 2 debe satisfacerse en un plazo de diez años, mediante la creación de un fondo específico, con el siguiente calendario de pago:

a) El curso 2019-2020, 200 euros por plaza.

b) El curso 2020-2021, 175 euros por plaza.

c) Los cursos 2021-2022, 2022-2023 y 2023-2024, 200 euros por plaza y curso.

d) Desde el curso 2024-2025 hasta el curso 2028-2029, 400 euros por plaza y curso.

4. La financiación a que se refiere el apartado 3 se reconoce a todos los ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa o judicialmente el pago, sin derecho a recibir cuantías adicionales por este concepto correspondientes al período indicado.

5. El número de plazas de guardería por ayuntamiento es el que resulte de los datos que anualmente hayan sido comunicados al departamento competente en materia de educación.

6. Los municipios que en el momento de la entrada en vigor de la presente disposición adicional tengan reconocida por sentencia judicial firme una cuantía superior a los 425 euros por plaza que establece el apartado 2 tienen derecho a percibir la diferencia a cargo del fondo para cubrir la financiación del curso 2012-2013 hasta el 2018-2019, prorrateada en un plazo de diez años.»

C) La doctrina del Tribunal Constitucional.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de septiembre, resolviendo la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en relación con los apartados 2, 3 4 y 5 de la disposición adicional trigésima (Financiación de las guarderías municipales) de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/20009, de educación, redactados por el articulo 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, se fijó la siguiente doctrina:

«Debe compartirse con el órgano judicial que el preámbulo de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, omite cualquier consideración que justifique las cuantías acordadas en concepto de subvención para las guarderías municipales durante los cursos 2012 a 2019, como tampoco lo hace -debe resaltarse- para los cursos 2020 al 2029. Sin embargo, ello no equivale a que el contenido de la disposición "carezca de toda explicación racional". Como se ha expuesto, la norma cuestionada se inserta en el conjunto de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público necesarias para completar el régimen jurídico de los presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el ejercicio de 2020, en un contexto de prórroga de los presupuestos del 2017. Por tanto, su razón de ser es clara, la ordenación del gasto público, entre otros, en el ámbito de la educación. Fijar la cuantía de la subvención y modular su pago, en los casos en que no se haya dictado una sentencia firme, no se evidencia como una opción del legislador que carezca de toda justificación razonable. El Parlamento de Cataluña, como se ha indicado [art. 22.2 b) LGSub], tiene competencia para obligar a la Generalitat a asignar una subvención, así como para determinar su importe, sin que le sea requerida una justificación objetiva o cualificada.

No debe olvidarse que la disposición se aprueba, siete años después de que por el acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), de 7 de mayo, se hubiera aplazado la aprobación del calendario de ayudas para la creación, la consolidación y el sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en guarderías o escuelas maternales de titularidad de los entes locales. Dicho aplazamiento obedeció, como se expresa en el propio acuerdo, a las políticas de racionalización y ajuste del gasto, adoptadas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, que vienen impuestos por el art. 135 CE, del que resulta la obligación del Estado, las comunidades autónomas y de los entes locales, cada cual en el marco de sus competencias, de adoptar aquellas medidas que permitan además de realizar los principios de eficiencia ( art. 31.2 CE) y eficacia ( art. 103.1 CE), alcanzar la situación presupuestaria de equilibrio o superávit ( STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7).

Es por ello, que, cuando el legislador, decide ordenar el pago de determinadas cantidades en concepto de subvenciones a las guarderías municipales, que hasta entonces, por las dificultades presupuestarias, no habían sido autorizadas, lejos de contravenir el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), lo garantiza. Con ello se obliga a la Generalitat de Cataluña a ajustar su conducta económica al contenido de la disposición adicional cuestionada y se protege la confianza de los ayuntamientos, quienes a partir de la entrada en vigor de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña, conocen la programación de las ayudas que percibirán de la Generalitat de Cataluña en los próximos diez años.

No puede afirmarse que el ayuntamiento haya visto sacrificado el principio de confianza legítima, con fundamento en la expectativa de que se dictara una sentencia continuista con el criterio sostenido por la misma Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. En tal sentido, si hemos afirmado que un órgano judicial no se encuentra vinculado por sus resoluciones precedentes, de las que puede ap artarse mediante un razonamiento fundad o, exento de arbitrariedad ( SSTC 150/2001, de 2 de julio, FFJJ 3 y 4; 162/2001, de 5 de julio, FFJJ 2 y 4, y 229/2001, de 26 de noviembre, FFJJ 2 y 4), menos aún el criterio de dicho órgano judicial puede constreñir el ejercicio de potestades propias del Parlamento de Cataluña en relación con la programación de las subvenciones en asuntos no resueltos en virtud de pronunciamientos firmes.

Finalmente debe afirmarse que tampoco desde el prisma de la prohibición de irretroactividad ( art. 9.3 CE) puede objetarse la constitucionalidad de la disposición adicional trigésima de la Ley autonómica de educación, pues "como ha reiterado este tribunal 'la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación pública o de una privada- dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987 de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989 , de 2 de noviembre, FJ 9], de lo que se deduce que solo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 CE, cuando incide sobre 'relaciones consagradas' y afecta a 'situaciones agotadas' [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)]" ( STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17).

b) También debe descartarse que los apartados cuestionados de la disposición adicional trigésima de la Ley cuestionada vulneren el principio de igualdad ( art. 14 CE), por determinar que los ayuntamientos que tienen recursos contenciosoadministrativos pendientes de resolver tienen derecho a recibir, en concepto de subvención, una cantidad significativamente inferior a la que han visto reconocida quienes han visto resuelta su reclamación en virtud de una sentencia judicial firme antes de la entrada en vigor del art. 173.2 de la Ley 5/2020.

En primer lugar, procede recordar que el art. 14 CE garantiza la protección frente a la disparidad de trato injustificada a los "españoles", pero no a los entes locales, que en "cuanto poderes públicos, tienen competencias y potestades fiduciarias, pero no, con carácter general, derechos fundamentales ( STC 175/2001, de 26 de julio, FFJJ 4 a 8), entendidos como garantías de 'libertad en un ámbito de la existencia' ( SSTC 25/1985, de 14 de julio, FJ 5, y 81/1998, de 2 de abril, FJ 2) " [ STC 11 1/2017, de 5 de octubre, FJ 5 b)].

A lo anterior debe añadirse que la doctrina de este Tribunal Constitucional -por todas STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 9- ha venido rechazando, para efectuar un juicio de igualdad, aquellas comparaciones que intentan establecerse "entre la configuración jurídica que se encontraba vigente en distintos momentos temporales", pues el principio de igualdad "establece la interdicción de la desigualdad injustificada o arbitraria, no de la desigualdad causada por la sucesión temporal de normas de contenido distinto, adoptadas por el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa dentro del marco de la Constitución; ni tampoco proscribe dicho precepto los perjuicios ocasionados por los cambios legislativos" ( STC 53/1999, de 12 de abril, FJ 5).

De este modo el principio de igualdad "no impide el distinto tratamiento temporal de situaciones iguales motivado por la sucesión normativa, porque no exige que se deba dispensa r un idéntico tratamiento a todos los sup uestos con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos" ( SSTC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 4; 339/2006, de 11 de diciembre, FJ 3, y 84/2008, de 21 de julio, FJ 7).

De ello se deriva que en los supuestos de sucesión de normas "la diferencia de trato en razón de las distintas condici ones de cada régimen o sistema" ( SSTC 158/1990, de 18 de octubre, FJ 5, y 58/1991, de 14 de marzo, FJ 4), "no puede hacerse equivaler a una desigualdad de trato tempor al ni constituye, en sí misma, infracción del art. 14 de la Constitución" ( STC 128/1989, de 17 de julio, FJ 3). »

D) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1419/2023, de 13 de noviembre de 2023, en relación con la misma cuestión casacional a la controvertida en este recurso de casación, dijimos:

«En respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del recurso residenció el interés casacional objetivo debemos declarar que en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta.»

Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 22.2 b ), 28 y 34 de la Ley 28/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de los artículos 7.2 , 21 , 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , en relación con lo dispuesto en los artículos 1101 y 1108 del Código Civil .

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, consiste en determinar, tal como se expone en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 22 de mayo de 2024, si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, cabe referir, con base en el principio de igualdad en la aplicación judicial del Derecho que, tal como sostuvimos al resolver el recurso de casación 2290/2022, por sentencia núm.1419/2023, de 13 de noviembre de 2023, el problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en fijar el momento en que nació la obligación del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Cataluña de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante el curso escolar 2018-2019. Con evidencia, la obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( arts. 24 y 73.4 LGP, en relación con los arts. 1001 y 1108 CC).

En el presente caso, es cierto que las previsiones legales autonómicas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el art. 198.2 de su Ley de Educación. A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, después el Gobierno decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que «se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias» lo permitan, medida restrictiva del gasto que justificaba en el «contexto presupuesto y financiero». No puede omitirse que la obligación de financiar las escuelas está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria, no ya por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones, sino también porque la propia Ley de Educación así lo requiere en sus arts. 42.3 y 204.

La Ley de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional antes transcrita que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales «dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año».

El precepto se refiere al deber de recuperar la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013 en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera. Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación. En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente la aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación. No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es sino hasta la aprobación de la Ley 5/2020, la cual «se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017», según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley de Educación de la DA 30a . Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalitat, recurso previsto en el art. 22.2.b) LGSub y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada en la STC 159/2021.

En razón de lo expuesto, esta Sala sostiene que la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria ( arts. 22.2, 28 y 34 LGSub y art. 21 LGP), y el nacimiento de las obligaciones de la Administración y el devengo de intereses de demora ( arts. 24 y 73.4 LGP y 1100 y 1113 CC).

El pronunciamiento de la instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley catalana 5/2020 del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada.

Sin embargo, el propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en el reconocimiento de un derecho incondicionado de los Ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas cantidades hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalitat, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones al respecto y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por Ley 5/2020 un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

El Ayuntamiento recurrente, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el art. 29 LJCA, con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la citada disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica reconocer el derecho de los Ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a apreciar la mora, ya que la cuantía subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a lo dispuesto en la Ley 5/2020, por lo que no cabe adicionar a esas cantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento recurrente.

Somos conscientes que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat de Cataluña fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las Llars d' Infants en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos, no es equiparable al que en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto, determina que declaremos haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda, para los cursos escolares 2014-2015 a 2017-2018, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, intereses que no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente.

Sobre la formación de doctrina jurisprudencial referida a la interpretación aplicativa del artículo 22.2 b) de Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con lo dispuesto en los artículos 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos en el precedente fundamento jurídico tercero, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

Los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con lo dispuesto en los artículos 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, no se oponen a que, en aquellos supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surja desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, siempre que no se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 5180/2021, de 27 de diciembre de 2021, dictada en el recurso contencioso-administrativo 288/2018, que casamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede anular la sentencia recurrida en lo que respecta a la condena a la Administración demandada al pago de intereses legales desde la fecha de reclamación del abono de subvenciones en los términos que hemos expuesto en el fundamento de derecho tercero, manteniendo el pronunciamiento de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Tiana, en lo que respecta al reconocimiento del derecho a percibir del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Cataluña la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en los cursos escolares comprendidos entre 2014-2015 y 2017-2018, que no ha sido controvertido en este recurso de casación, desestimando la pretensión deducida relativa al abono de los intereses de referencia.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación ni de las originadas en el procedimiento de instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : una vez fijada en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia la doctrina jurisprudencial:

Primero.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de diciembre de 2021, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 288/2018, que casamos.

Segundo.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento Tina contra la resolución del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Cataluña, reconociendo el derecho a percibir de la Administración demandada las cantidades referenciadas, en los términos fundamentados, desestimando la pretensión deducida relativa al abono de los intereses legales devengados desde la fecha de la reclamación a la Administración.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, ni de las originadas en el proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.