¿Tiene un particular derecho de acceso a la documentación de un expediente de información reservada en su calidad de denunciante?

Planteamiento

Un particular ha denunciado una actuación municipal que considera incorrecta y ha solicitado la apertura de los procedimientos disciplinarios que correspondan, así como la comunicación de la situación al Ministerio Fiscal.

Tras un análisis detallado en el marco de una información reservada, el instructor ha concluido que no procede la incoación de procedimientos disciplinarios ni la comunicación de los hechos al Ministerio Fiscal.

Los arts. 27 y 48.3 del Reglamento aprobado por RD 33/1986 disponen que debe informarse al denunciante cuando se inicia un procedimiento disciplinario sobre la base de su denuncia.

En este contexto, surge la cuestión de la comunicación al denunciante de la decisión de no abrir procedimiento disciplinario: cuando se decide no incoar, ¿debe comunicarse también esta decisión al denunciante?

En caso afirmativo, ¿debería hacerse mediante resolución de alcaldía con pie de recurso?

Asimismo, ¿tendría el denunciante acceso a la información reservada, con la debida disociación de los datos personales?

Respuesta

En primer lugar, según señala el art. 93.1 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, bajo la rúbrica de la “Responsabilidad disciplinaria”, los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el TREBEP y en las normas que las leyes de función pública dicten en desarrollo de ese Estatuto.

Partiendo de lo dispuesto en el art. 150.2 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, el órgano competente para acordar la incoación de expediente disciplinario puede instruir diligencias previas antes de decidir sobre tal incoación, tramitándose dicho expediente de conformidad con lo que establezca la legislación de la comunidad autónoma respectiva y supletoriamente el reglamento disciplinario de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, siendo de aplicación el RD 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, cuyo art. 28 indica que:  

• “El órgano competente para incoar el procedimiento podrá acordar previamente la realización de una información reservada.”

Es decir, como indicamos en multitud de consultas, entre otras, la consulta “Galicia. Actuación del ayuntamiento ante denuncia por posible acoso laboral. Información reservada y expediente sancionador”, la información reservada o diligencias previas son unas actuaciones administrativas anteriores a la incoación de un procedimiento disciplinario cuyo objeto es la obtención de suficiente información para decidir el ejercicio de la acción que corresponda, es decir, la averiguación de hechos constitutivos de una presunta conducta que implique una infracción administrativa que pudiera tener como consecuencia la incoación de un expediente disciplinario.

Además, como bien indica la entidad consultante, los arts. 27 y 48.3 del RD 33/1986 disponen que debe informarse al denunciante cuando se inicia un procedimiento disciplinario sobre la base de su denuncia, sin indicar nada de si debe informarse en caso de que se decida no incoar el procedimiento.

En este sentido, el art. 62 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- indica que se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo. Añade este precepto en su apartado 5 que:

• “La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.”

En ese sentido, la sentencia del TS de 16 de diciembre de 1992 define la denuncia en los términos siguientes:

• “La denuncia es una simple participación de conocimiento al órgano (sea administrativo o judicial) para que, en su caso, éste inste «de oficio» un procedimiento, de manera que el denunciante carece de aquella condición de parte procesal o procedimental que tiene quien ejercita la acción popular. Así se desprende del art. 68 LPA, aún en vigor, y del art. 69 LRJAP, ambos coincidentes en que la denuncia es uno de los modos de iniciación de oficio de los procedimientos administrativos.”

Además, de conformidad con el art. 62.3 LPACAP:

• “3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento.”

Igualmente, dispone el art. 64.1 LPACAP:

• “1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.

• Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.”

Por todo lo expuesto, en aplicación de la normativa que resulta de aplicación concluimos que, salvo que se invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas o así lo prevean las normas reguladoras del procedimiento (que no lo prevé el RD 33/1986), no debe comunicarse también al denunciante la decisión de no abrir procedimiento disciplinario.

Por otro lado, en caso de que sí deba ser comunicada la decisión, consideramos que debería hacerse mediante resolución de alcaldía con pie de recurso como acto administrativo que pone fin al procedimiento de información reservada.

Por último, en cuanto a la cuestión de si tendría el denunciante acceso a la información reservada, con la debida disociación de los datos personales, debe hacerse referencia al art. 105.b) de la Constitución Española -CE- y al art. 13.d) LPACAP, precepto que reconoce el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LT-.

De conformidad con el art. 14.1.e) LT, el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, y según el art. 15.1 LT:

• “Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.”

En consecuencia, podrían dar acceso al denunciante a las actuaciones llevadas a cabo durante la información reservada, debiendo realizarse una ponderación del interés público en la divulgación de la información y el derecho a la protección de datos de carácter personal, teniendo en cuenta los criterios previstos en el precepto, salvo que se efectúe la disociación o anonimización de los datos.

Igualmente, podrían inadmitir la solicitud si se dan alguna de las circunstancias previstas en el art. 18 LT.

Conclusiones

1ª. De la normativa que resulta de aplicación concluimos que salvo que se invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas o así lo prevean las normas reguladoras del procedimiento, no debe comunicarse también al denunciante la decisión de no abrir procedimiento disciplinario.

2ª. En caso de que deba comunicarse, a nuestro juicio, se realizará mediante resolución de alcaldía con pie de recurso.

3ª. Por último, consideramos que, previa ponderación efectuada por la entidad consultante, podría tener acceso el denunciante a la información reservada, con la debida disociación de los datos personales.