Legalidad de la regulación municipal sobre terrazas de hostelería: motivación, proporcionalidad y competencia administrativa

TSJ C.Valenciana , 23-09-2025
, nº 522/2025, rec.189/2025,  

Pte: Narbón Lainez, Edilberto José

ECLI: ES:TSJCV:2025:2852

ANTECEDENTES DE HECHO 

Dictada resolución que se ha reseñado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, la parte que se consideró perjudicó perjudicada por la resolución interpuso el correspondiente recurso de apelación Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

La representación de la parte apelada contestó el recurso, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

No Habiéndose recibido el recurso a prueba, quedó el rollo de apelación pendiente para votación y fallo.

Se señaló la votación para el día veintitrés de septiembre de dos mil veinticinco.

En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

En el presente proceso la parte apelante HERMANOS CRIADO ROA, SOCIEDAD LIMITADA, con CIF B-97449425, (II) Desiderio, con DNI nº NUM000, (III) MAGIK LOUNGE BAR 2022, SOCIEDAD LIMITADA, con CIF nº B-10746881 y (IV) CHERRY BOSS 80 SOCIEDAD LIMITADA representadas por el Procurador D. ENRIQUE MIÑANA SENDRA y defendida por el Letrado Dña. MARÍA ISABEL CLARAMUNT ESTEBAN contra "sentencia núm. 54/2025 (419/2022) de 26 de febrero dictada por el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valencia que desestima recurso frente acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Valencia de 29 de julio de 2022, nº 102, que aprueba la moción suscrita el veintidós de julio de dos mil veintidós por la concejala de Igualdad, Pueblos de València y Espacio Público, para llevar a cabo un estudio especial por el Servicio de Ocupación del Dominio Público Municipal que establecerá los requisitos y condiciones técnicas de las terrazas de hostelería y restauración ubicadas en la plaza de Honduras y adyacentes".

La sentencia desestima el recurso con base a los siguientes argumentos:

1. Con notable acierto matiza la resolución impugnada, el acuerdo para llevar a cabo un estudio especial por el Servicio de Ocupación del Dominio Público Municipal que establecerá los requisitos y condiciones técnicas de las terrazas de hostelería y restauración ubicadas en la plaza de Honduras y adyacentes sería inadmisible conforme al art. 25 de la Ley 29/1998. El Juzgado matiza que el título del acuerdo es: moción para reducir la superficie de las terrazas de hostelería y restauración situadas en la zona de la plaza de Honduras y adyacentes mediante la realización de un estudio especial, con ese título igualmente sería inadmisible por el mismo precepto, matiza la sentencia que: con la lectura del contenido del acuerdo y la moción, se deduce claramente que el estudio ya se ha realizado, y que consiste en los planos y fichas adjuntados al expediente en folios 18-27, 32 a 84 y 89 a 91, siendo un plano general y planos individuales de cada uno de los locales, con determinación de localización y mediciones. En este caso sería recurrible con matices.

2. Estima que no existe falta de motivación ni de proporcionalidad. Que está planamente justificada. Tampoco existe arbitrariedad en la decisión.

3. No existe la vulneración del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.

4. La competencia del Ayuntamiento de Valencia para regular se basaría en el art. 43, 49, 58 y 59 de la Ordenanza Municipal sobre dominio público y art. 6, 86, y 92 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Los motivos del recurso de apelación son los siguientes:

i) Concurre la causa de nulidad del procedimiento administrativo sancionador del artículo 47.1, apartado e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con el artículo 34 del mismo Texto Legal, al considerar la sentencia que no se ha vulnerado en el dictado de la resolución impugnada el procedimiento legalmente establecido.

ii)por considerar la sentencia que, por su naturaleza, el acto administrativo impugnado no es necesario que fuera publicado, vulnerando el artículo 45 de la Ley 39/2015,

iii)por considerar la sentencia que el acto administrativo impugnado no es necesario que fuera notificado, vulnerando el artículo 40 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 4 del mismo Texto Legal.

iv)por considerar la sentencia que la resolución administrativa impugnada no vulnera la Ordenanza Municipal de Ocupación del Dominio Público del año 2014;

v)por considerar la sentencia que la resolución administrativa impugnada no vulnera el artículo 35 de la Ley 39/2015, y que está suficientemente motivada,

vi)por considerar la sentencia que la resolución administrativa impugnada no vulnera la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.

Comenzando por el primero de los motivos, sobre la falta de motivación se ha pronunciado al sentencia del Tribunal Constitucional núm. 102/2014, de 23 de junio, FJ 3, reiterada en la núm. 101/2015, de 25 de Mayo de 2015, el Ato Tribunal afirma que tiene la condición de relevante a efectos de producir indefensión cuando no expresa los criterios esenciales que han llevado al Juzgado o Tribunal a tomar una decisión, cuando la motivación es arbitraria o irrazonable o cuando la motivación tiene una argumentación formal pero carente de motivación material, convirtiéndose en puro voluntarismo judicial ( STC 30/2017-fd 5º). Igualmente ha señalado el Alto Tribunal que constituye infracción constitucional no dar respuesta a los motivos sustanciales debidamente planeados en un recurso contencioso administrativo ( STC 23/2018), singularmente la doctrina fijada por el TJUE con base al principio de primacía o la propia doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 51/2016 o 77, 101 y 102/ 2021).

Por lo que se refiere a la resolución administrativa, Los fundamentos de derecho 178 y 179 de la sentencia TGJUE de 12 de febrero de 2020-T-605/18, nos dice sobre la motivación:

(...) la exigencia de motivación establecida por el artículo 296 TFUE , también recogida en el artículo 25, párrafo segundo, del Estatuto, tiene por objeto permitir al juez de la Unión ejercer su control de la legalidad de las decisiones lesivas y proporcionar a los interesados una indicación suficiente sobre si dichas decisiones están bien fundadas o si, por el contrario, adolecen de un vicio que permita impugnar su legalidad ( sentencias de 26 de noviembre de 1981, Michel/Parlamento, 195/80, EU:C:1981:284, apartado 22 ; de 14 de junio de 2018, Spagnolli y otros/Comisión, T-568/16 y T-599/16 , EU:T:2018:347 , apartado 68, y de 14 de diciembre de 2018, UC/Parlamento, T-572/17 , no publicada, EU:T:2018:975 , apartado 57)(...).

El fundamento de derecho núm. 29 de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( TJUE) de 12 de enero de 2023 C-719/21 P, ECLI- EU:C:2023:15 reiterando doctrina (30 de noviembre de 2016, Comisión/Francia- Frédéric Jouvin, C-486/15 P, EU:C:2016:912, apartado 79, y de 30 de junio de 2022, Fakro/Comisión, C-149/21 P, no publicada, EU:C:2022:517, apartado 180) pone de relieve que debe distinguirse la motivación de una resolución, bien judicial o administrativa, del fundamento de la motivación, que pertenece, por su parte, al ámbito de la legalidad de fondo del acto controvertido.

En nuestro caso, el fundamento son las constantes "quejas vecinales" que niegan los demandantes. Las quejas vecinales llevan décadas en la Plaza de Honduras y adyacentes, basta citar la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 16 de noviembre de 2004 (Moreno Gómez/España-origen en 1997) que corrige al Tribunal Constitucional ( STC 37/2011) en su recepción de la doctrina López Ostra, criterio que reitera frente al Ayuntamiento de Valencia en la sentencia de lo mismo TEDH 16 de enero de 2018 (asunto CUENCA ZARZOSO v. ESPAÑA-Barrio San José). Por lo que se refiere esta Sala podemos citar respecto a la Plaza de Honduras sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 5 de Valencia núm. 182/2023 de 20 de junio de 2023 (rec. 241/2022) referida a la solicitud de los vecinos para la declaración de Zona Acústicamente Saturada (ZAS) o sentencia de la Sección Primera del TSJ de Valencia núm. 271/2025 de 19 de mayo de 2025 (rec. 473/2023). Con estos precedentes, a los que podríamos añadir otros tantos, podemos afirmar que la intervención del Ayuntamiento Valencia está justificada; por más que sea el responsable directo de la situación al haber concedido autorizaciones a lo largo de décadas sobre una misma zona de Valencia sin analizar las consecuencias globales de su actuación. La motivación dada y su justificación descarta la arbitrariedad en su decisión, casi podríamos afirmar que las sentencias del TEDH empujaban al Ayuntamiento de Valenciana a una actuación para mitigar y reducir las molestias al vecindario.

La segunda de las cuestiones a examinar es la concurrencia de la causa de nulidad del procedimiento administrativo sancionador del artículo 47.1, apartado e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con el artículo 34 del mismo Texto Legal, al considerar la sentencia que no se ha vulnerado en el dictado de la resolución impugnada el procedimiento legalmente establecido.

Vamos a comenzar por analizar la naturaleza de la resolución impugnada, a caballo entre un acto administrativo y una disposición de carácter general ya que establece las condiciones a las futuras licencias o actividades turísticas en la zona.

(...) La Ordenanza reguladora de la Ocupación del Dominio Público Municipal de 27 de junio de 2014.

De conformidad con los anteriores hechos y fundamentos de Derecho, se acuerda:

Único. APROBAR la moción suscrita en fecha 22 de mayo de 2022, por la concejala de Igualdad, Pueblos de València y Espacio Público, para la realización de un estudio especial que establezca los requisitos y condiciones técnicas en las terrazas de hostelería y restauración ubicadas en la plaza de Honduras y adyacentes y que son las siguientes:

1. No se autorizarán nuevas terrazas de hostelería en la zona de la plaza de Honduras y adyacentes coincidente con el ámbito físico del estudio especial elaborado por el Servicio de Ocupación del Dominio Público Municipal. A tal efecto, no tendrán la consideración de nuevas terrazas aquellas autorizaciones que hayan sido revocadas como consecuencia de las deudas de cualquier naturaleza contraídas por los titulares con el Ayuntamiento de València.

2. No se autorizarán ampliaciones, modificaciones o revisiones de adaptación de las terrazas ya autorizadas que comporten una ampliación de la superficie ocupada en todas aquellas vías públicas y espacios privados de uso público incluidas en ese mismo ámbito físico.

3. Los requisitos que resultarán de aplicación a la revisión de las terrazas ya existentes serán los siguientes:

No se autorizarán terrazas que excedan de la anchura de la fachada del establecimiento ni frente a locales colindantes. Si el local colindante se encuentra en una fachada perpendicular a la del establecimiento solicitante, la terraza no podrá exceder de la bisectriz del ángulo formado entre ambas fachadas.

- La anchura máxima de la terraza será de 1,80 metros. La longitud máxima de terraza será la de la fachada del establecimiento frente a la que se sitúa.

- En los establecimientos que recaigan a varias fachadas sólo se autorizará terraza frente a una de ellas.

- No se autorizarán terrazas cruzando un carril bici ni un carril de circulación. (...).

En cuanto a los efectos la moción nos dice:

(...) El presente acuerdo será de aplicación tanto a las solicitudes de autorización, ampliación, modificación o revisión de adaptación de terrazas que se presenten en fecha posterior a la adopción de este, como a las solicitudes presentadas con anterioridad y que estén pendientes de resolución expresa, así como aquellas en las que se haya procedido a la señalización de los límites de la ocupación en virtud de lo establecido en el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de

fecha 8 de mayo de 2020 (...)

La moción aprobada en cuanto impide los usos de nuevas terrazas de hostelería en la zona de la plaza de Honduras y adyacentes coincidente y no se autorizarán ampliaciones, modificaciones o revisiones de adaptación de las terrazas ya autorizadas que comporten una ampliación de la superficie ocupada en todas aquellas vías públicas y espacios privados de uso público incluidas en ese mismo ámbito físico, a juicio de esta Sala, tiene naturaleza de acto/disposición de carácter general en cuanto supone para esa zona una limitación singular clara y una excepción al art. 21 de la Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de la Generalitat, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos que a nuestro juicio debió ser objeto de publicación, se trataría de los actos del art. 45.1.a) de la Ley 39/2015 por tener como destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas. Su naturaleza es asimilable al actual art. 68.4 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje que se repite en todas las leyes del suelo (proviene del art. 27 de Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), el precepto exige la publicación como condición de eficacia: la eficacia del acuerdo de suspensión, o la reanudación de esta, requiere su publicación en el «Diari Oficial de la Generalitat Valenciana», indicando los ámbitos y tipo de licencias afectadas por la suspensión o anunciando su alcance por remisión al documento expuesto al público. Si para suspender licencias dos años la ley exige la publicación, con mayor motivo para suspender licencias en materia de hostelería sine die y modificar eventualmente las existentes.

Ahora bien, eso no significa que se infrinja el art. 47.1, apartado e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con el artículo 34 del mismo Texto Legal ya que sólo afectaría a su eficacia.

Por lo que se refiere a la notificación, se refiere a las licencias y modificaciones a futuro vamos a examinar la situación de los apelantes.

Tras el análisis de las alegaciones examinadas las alegaciones de las partes y las pruebas que presentan concluimos:

a) La moción tiene precedentes -folio 10 del escrito de demanda-en la resolución de la Junta de Gobierno Local de Valencia de 11 de marzo de 2022, al que se hace igualmente referencia en la "moción para reducir la superficie de las terrazas de hostelería y restauración situadas en la zona de la plaza de Honduras y adyacentes mediante la realización de un estudio especial".

b) Al folio 5 de la demanda nos dice que existe contradicción en la actividad de la Administración. Señala que a partir del folio 18 tenemos las fichas de los distintos establecimientos, todas ellas fechadas en el mes de septiembre de 2022, y esto resulta sorprendente porque la moción de 22 de julio dice que tanto el estudio especial como las fichas están ya elaboradas a fecha de la moción:

"... se ha realizado por parte del técnico municipal adscrito al Servicio de Ocupación del Dominio Público Municipal un estudio especial... por parte del técnico encargado de la elaboración del estudio ha sido necesario realizar una revisión de todas las autorizaciones concedidas en el ámbito físico objeto del estudio especial a que nos hemos referido más arriba a fin de fijar los criterios técnicos que se van a adoptar, a cuyo efecto se han elaborado unas fichas individuales para cada uno de los locales afectados..."

Justifica el Ayuntamiento de Valencia que no existe contradicción ya que el estudio técnico indicado como antecedente se encuentra en el f. 91 del expediente administrativo. Así, no hay contradicción, hay un estudio previo al acuerdo de localización de establecimientos públicos (f. 91 EA) y se ordena otro estudio con el detalle de cada establecimiento que obran en f. 18-27, 32-84 y 89-90 EA, todos posteriores al acuerdo impugnado.

c) Respecto a la falta de notificación y publicación, el propio folio 10 de la demanda nos dice:

- la publicación del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Valencia de 29 de julio de 2022, acuerdo que está a los folios 10 y siguientes EA,

- la notificación a los recurrentes del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Valencia de 29 de julio de 2022, acuerdo que está a los folios 10 y siguientes EA.

d) Consecuencia de la moción que estamos analizando dieron lugar a resoluciones individualizadas de cada uno de los locales, tal como consta a los folios 15, 16 y 17 del escrito de demanda. A mayor abundamiento, esos concretos expedientes están siendo enjuiciados en los diferentes Juzgados Contencioso-Administrativo de Valencia:

1. Para la mercantil HERMANOS CRIADO ROA, SL, el Procedimiento Ordinario 456/2022 que se sigue en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de València (Documento nº 12 que se acompaña).

2. Para Desiderio, el Procedimiento Ordinario 107/2023, que se sigue en el Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo nº 4 de València (Documento nº 13 que se acompaña).

3. Para MAGIK LOUNGE 2022, SL, el Procedimiento Ordinario 476/2022, que se sigue en este Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de València (Documento nº 14 que se acompaña)..

4. Para la mercantil CHERRY BOSS 80, SL el Procedimiento Ordinario 427/2022, que se sigue en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de València (Documento nº 15 que se acompaña).

En definitiva, no pueden ser objeto de análisis en este proceso y no podemos decretar la nulidad por falta de notificación.

En cuanto a la posible vulneración del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, con cita de la sentencia la sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Tercera, nº 898/2022 y sentencia 79/2017 del Tribunal Constitucional de 22 de junio de 2017 (ECLI:ES:TC:2017:79).

En esta materia que la parte actora/apelante relaciona con la Ley 17/2009 de 23 de Noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que transpone en el ordenamiento español la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento y del Consejo de la Ley 17 / 2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, nos remitimos al contenido de los fundamentos de derecho de la sentencia de esta Sala y Sección Cuarta núm. 463/2024 de 30 de julio de 2024 (rec. 321/2023-ECLI:ES:TSJCV:2024:4259), con la diferencia en nuestro caso que hemos justificado la actuación de la Administración en el fundamento de derecho cuarto, tanto la necesidad como la proporcionalidad de la medida, supuesto que no se daba en nuestra sentencia citada, por tanto, estimamos que no se ha infringido el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.

En cuanto a la competencia del Ayuntamiento de Valencia para dictar la resolución impugnada, asumimos el criterio de la sentencia apelada y seguimos el marcado para caso análogo por la sentencia de esta Sala y Sección Cuarta núm. 227/2024 de 9 de abril de 2024 (rec. 298/2023-ECLI:ES:TSJCV:2024:1614):

(...) En efecto, el art. 92.4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , establece que "las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general".

En el mismo sentido, el art. 43.3 de la Ordenanza reguladora de la ocupación del dominio público municipal del Ayuntamiento de Valencia establece que, "dado el carácter discrecional de este tipo de autorizaciones y su otorgamiento a precario, el Ayuntamiento estará facultado en cualquier momento para limitar, reducir o dejar sin efecto las mismas si entendiera que existen motivos de interés público que lo justificasen, sin derecho a indemnización o compensación alguna a las personas o entidades autorizadas, sin perjuicio del reintegro, en su caso, de la parte proporcional del importe abonado de la tasa correspondiente al período no disfrutado (...).

En definitiva, la Administración contaba con soporte legal y reglamentario para la aprobación de la moción. Vamos a desestimar el motivo y recurso en su totalidad.

De conformidad con el art. 139 de la Ley 29/1998, procede hacer expresa imposición de costas a la parte demandante/apelante, se limitan a 1800 € por todos los conceptos.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

FALLO 

DESESTIMAR el recurso de planteado por HERMANOS CRIADO ROA, SOCIEDAD LIMITADA, con CIF B-97449425, (II) Desiderio, con DNI nº NUM000, (III) MAGIK LOUNGE BAR 2022, SOCIEDAD LIMITADA, con CIF nº B-10746881 y (IV) CHERRY BOSS 80 SOCIEDAD LIMITADA contra "sentencia núm. 54/2025 (419/2022) de 26 de febrero dictada por el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valencia que desestima recurso frente acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Valencia de 29 de julio de 2022, nº 102, que aprueba la moción suscrita el veintidós de julio de dos mil veintidós por la concejala de Igualdad, Pueblos de València y Espacio Público, para llevar a cabo un estudio especial por el Servicio de Ocupación del Dominio Público Municipal que establecerá los requisitos y condiciones técnicas de las terrazas de hostelería y restauración ubicadas en la plaza de Honduras y adyacentes". Procede hacer expresa imposición de costas a la parte demandante/apelante, se limitan a 1800 € por todos los conceptos.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016), previa consignación de un depósito de 50 euros en la cuenta 4318.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.