Declaración responsable para el cambio de uso de local a garaje: ¿es necesaria la previa autorización municipal para el acceso al dominio público?

TSJ Granada , 28-07-2025
, nº 3437/2025, rec.175/2023,  

Pte: Galindo Sacristán, Beatriz

ECLI: ES:TSJAND:2025:13545

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Jaén dictó sentencia n º 294/2022 el 2 de noviembre de 2022 en el procedimiento ordinario 495/2021, desestimatoria del recurso interpuesto contra:

La resolución de 28 de julio de 2021, dictada en expediente NUM000 que estima parcialmente, el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 14 de mayo de 2021, que declara la ineficacia de la declaración responsable de ejecución de obras de adaptación de local a cocheras en plaza de Cervantes número tres de Jaén, declarando que la actuación de referencia puede ser objeto de la citada declaración responsable, siempre que vaya acompañada de la preceptiva autorización municipal de la que se carece en el caso concreto.

La parte antes indicada interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia. El juzgado lo admitió y dio traslado a la apelada para que en el plazo de 15 días formulara su oposición, quien presenta escrito solicitando la desestimación del recurso de apelación.

Elevadas las actuaciones a esta Sala, formó el oportuno rollo, lo registró, designó ponente al Iltmo. Sra. Magistrada D ª Beatriz Galindo Sacristán y, al no haberse solicitado el recibimiento a prueba ni vista o conclusiones, declaró conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente y señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

La cuantía de este proceso es indeterminada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El objeto del recurso seguido ante el Juzgado es la resolución indicada en el antecedente de hecho primero de esta Sentencia.

La Sentencia apelada resuelve sobre las cuestiones planteadas señalando que conforme al artículo 169 bis de la ley de ordenación urbanística de Andalucía, el cambio de uso del dominio público requiere autorización administrativa a efectos de los accesos al aparcamiento, que debe realizarse por zona de dominio público peatonal. Se remite la sentencia, al artículo 157 del Plan general de ordenación urbana de Jaén que ha sido interpretado por la Gerencia municipal de urbanismo, de manera que el cambio de uso de local a garaje necesita autorización y no puede entenderse concedida en base a los informes técnicos y de la policía local obrantes en el expediente número NUM001.

Incongruencia de la Sentencia.

Como señala el propio apelante, en este caso la procedencia de la declaración responsable para el cambio de uso no se discute, y así lo entiende también la Sentencia que, partiendo de la procedencia de tal declaración, añade la necesidad de obtener autorización del aprovechamiento del dominio público especial, al igual que hace la resolución impugnada que confirma.

Por tanto, la sentencia no es incongruente, puesto que al igual que la resolución, no declara la improcedencia de la declaración responsable siendo necesario valorar la procedencia de la autorización municipal para el cambio de uso tal y como hace la sentencia apelada, ya que esta es la cuestión esencial que se debate. Por otra parte, el apelante señala genéricamente que la sentencia omite pronunciarse sobre algún argumento, pero no se refiere a ninguno, y en todo caso, ello no produciría una indefensión real sino puramente formal, al no existir omisión de pronunciamiento sobre las pretensiones propiamente dichas, no expresamente señaladas cuando se efectúa el reproche de incongruencia.

En realidad, el apelante no se conforma con la exigencia de la autorización municipal para la actuación propuesta, pero tal pronunciamiento - que no hace incongruente a la Sentencia- habrá de examinarse como cuestión de fondo.

Suficiencia de la declaración responsable. Innecesariedad de licencia urbanística.

Es cuestión central del recurso de apelación determinar si la declaración responsable para "adaptación de local a cocheras" en plaza Cervantes n º 3 de Jaén, y cuya ineficacia se declara en la resolución impugnada, era suficiente y habilitaba la actuación contemplada en el proyecto técnico del apelante, teniendo en cuenta la existencia de informes administrativos previos favorables tanto urbanístico como de tráfico.

Como se indica en la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid de 10 de octubre de 2023 en el recurso de apelación 124/2023, y la de 19 de diciembre de 2023, "los efectos de una declaración responsable valida y eficaz son similares a los de una licencia urbanística, instrumento de intervención en la actividad de los particulares a la que han sustituido, por lo que debe tener una naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente "debe" otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable. La finalidad, por tanto, como se ha señalado es verificar la conformidad de la actividad proyectada con el ordenamiento".

Y dado el carácter eminentemente reglado del otorgamiento de licencias, la Administración debe limitarse a realizar un juicio técnico ante cada una de las solicitudes que se presenten, de tal manera que si el proyecto es acorde con la legislación urbanística aplicable vigente, otorgará la licencia; y en caso contrario la denegará, sin que sea posible adoptar soluciones intermedias ( Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1990 , 21 de diciembre de 1993 y 29 de marzo de 1994 ). El único juicio comparativo pues, que debe llevar a cabo la Administración para otorgar o denegar la licencia solicitada, es si el proyecto acompañado a la misma es o no conforme con la Legislación urbanística que le sea de aplicación.

El artículo 169 bis LOUA vigente a la fecha de presentación de la declaración responsable el 5 de mayo de 2021, establece:

Actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa

"1. Están sujetas a declaración responsable ante el Ayuntamiento las siguientes actuaciones urbanísticas:

a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación.

b) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes, en suelo urbano consolidado y conformes con la ordenación urbanística, que no alteren los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o el número de viviendas.

c) La ocupación o utilización de las obras del apartado anterior, siempre que las edificaciones e instalaciones se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación.

d) La primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones, siempre que se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación y con la licencia de obras concedida.

e) Los cambios de uso en las edificaciones señaladas en el apartado b), o en parte de las mismas, dentro de los permitidos por la ordenación urbanística vigente.

2. Cuando las actuaciones del apartado anterior requieran de alguna autorización o informe administrativo previo para el ejercicio del derecho conforme a la normativa sectorial de aplicación no podrá presentarse la declaración responsable sin que la misma se acompañe de los mismos o, en su caso, del certificado administrativo del silencio producido.

3. La declaración responsable faculta para realizar la actuación urbanística pretendida en la solicitud desde el día de su presentación, siempre que vaya acompañada de la documentación requerida en cada caso, y sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección posterior que correspondan...".

En este caso consta que tras la declaración presentada para la adaptación de local a cocheras en plaza de Cervantes n º 3 de Jaén, con presentación de proyecto básico y de ejecución, se dio traslado al Arquitecto de la Gerencia municipal de urbanismo y a la Jefatura de Policía Local.

El informe técnico municipal emitido en el expediente NUM001 (folio 11 del expediente) sobre consulta de cambio de uso de local a garaje en Plaza de Cervantes n º 3 de 11 de noviembre de 2019 señala que:

"desde el punto de vista del planeamiento urbanístico, no habría inconveniente en adaptar el local de referencia al uso de Aparcamiento, siempre que, mediante el correspondiente proyecto de adaptación, se justificara el cumplimiento de la normativa de aplicación, siempre que quedara resuelto el acceso al mismo en las condiciones que determine el plan general vigente y las condiciones del viario URBANO lo permitiera. En este sentido debería pedirse informe al servicio municipal competente en materia de tráfico, con el fin de determinar cuál de las propuestas de Acceso que presenta el interesado pudiera ser autorizada".

El informe a la policía local se emitió el 24 de febrero de 2020 en el siguiente sentido:

"no existe inconveniente en que se autorice la entrada y salida de vehículos al garaje de referencia por la plaza Cristo de la Expiración, si bien como quiera que en la confluencia de dicha plaza con la calle doctor Sánchez de la Nieta hay una anchura de 205 cm, estaría limitado dicho acceso a vehículos que no esté donde estas medidas. En cuanto al acceso por plaza de Cervantes esta policía local considera que se puede autorizar el mismo aprovechando el acceso ya existente a la cochera con licencia municipal número 832 correspondiente al edificio sito en plaza de Cervantes número cinco, por lo que tan solo sería necesario adaptar el tramo comprendido entre dicha cochera y la entrada de nueva apertura al garaje de nueva creación".

Se emitió informe jurídico el 14 de mayo de 2021 y por él se hizo constar que, según el proyecto presentado por el promotor, la obra afecta la estructura del inmueble, siendo necesario, por ello, la obtención de previa licencia municipal conforme al artículo 169 de la ley del suelo, además de poner de manifiesto que era necesario contar con la previa autorización de la comunidad de propietarios por afectar las obras a realizar a elementos estructurales comunes del edificio.

Por fin se emitió resolución en el sentido de declarar la imposibilidad de continuar la actuación solicitada, poniendo en conocimiento del interesado, que deberá presentar solicitud de licencia para realizar las obras de referencia o de legalización, si las obras estuvieran realizadas, procediendo al archivo de la declaración responsable y declarando su ineficacia.

Ya la resolución del recurso de reposición estimando en parte las alegaciones del recurrente, señala que el contenido de los informes emitidos, no tienen carácter de autorización que es necesaria, porque resulta afectada la vía pública por la que se accedería a dicho garaje aparcamiento.

Y recuerda que al señalar el artículo 157 del Plan general de ordenación urbana de Jaén que "los accesos a los garajes podrían no autorizarse en lugares que inciden negativamente en la circulación de vehículos o peatones, en lugares de concentración y especialmente en las paradas de transporte público. Los accesos se situarán de forma que no se destruya el arbolado y mobiliario urbano existente. El acceso desde la calzada se realizará mediante vado o bordillo rebajado según el ancho de la acera y con las condiciones que establezcan los servicios técnicos municipales".

Es decir, según la resolución lo que establece dicho artículo, es que los garajes deben ser autorizados, sobre todo en lugares que inciden negativamente la circulación de vehículos y peatones, como sucede en el caso y con las condiciones que establezcan los servicios técnicos municipales.

Además, el aprovechamiento que se pretende dar al dominio público viario, supone una variación del mismo, ya que el uso general es peatonal, pretendiendo con la actuación, un aprovechamiento especial y, necesitando título autorizante para ocupar bienes de dominio público o utilizarlo en forma que excede el derecho de uso que corresponde a todos.

Posición de la Sala.

Como se viene a reconocer en la propia resolución y visto el contenido de los informes técnico y de la Policía Local emitidos en el expediente, no existe inconveniente u obstáculo urbanístico ni de tráfico alguno, que impida el cambio de uso de local a aparcamiento, ni tampoco se ha señalado ningún obstáculo absolutamente impeditivo del acceso a dicho aparcamiento. Por otro lado, también se reconoce que no se trata de acometer obras de la entidad para las que el artículo 169 bis excluye la declaración responsable.

Así lo señala la resolución del recurso de reposición que traslada el problema a la necesaria autorización municipal de la invasión del dominio público que supone el establecimiento de dicho acceso.

Y situándonos en ese punto, compartimos con la juzgadora que nos encontramos frente al pretendido ejercicio del uso común especial, que conforme al artículo 30 de la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, (n º 7/99), exige licencia.

Aunque ciertamente la propuesta de resolución no hizo mención alguna a tal extremo, y pese también, a la tramitación descoordinada de varios expedientes relativos a la misma actividad (solicitud de concesión de acceso para el garaje), sin embargo no es posible efectuar la disociación material que pretende el apelante, y es correcto condicionar la eficacia de la declaración de cambio de uso, a la efectiva obtención de la autorización municipal para el acceso al garaje, sin la cual no es posible el ejercicio de la misma.

Así se desprende además del informe urbanístico que invoca el apelante emitido por la arquitecta GMU de 11 de noviembre de 2019, que era favorable al cambio de uso, pero condicionado a la resolución del acceso al garaje en las condiciones del Plan y del viario urbano. Y el hecho de que el acceso al garaje supone el aprovechamiento o uso especial del dominio público, es indubitado, a tenor del artículo 20.3 h) de la Ley de Haciendas Locales (entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase), así como que se precisa licencia conforme al artículo 157 PGOU y artículo 30 de la ley de Bienes de las Entidades Locales, que diferencia los distintos tipos de uso de los bienes de dominio público y así "El uso común general de los bienes de dominio público se ejercerá libremente de acuerdo a su naturaleza y tendrá carácter preferente frente a cualquier otro, especial o privado, que resulte incompatible con el mismo. Las entidades locales posibilitarán el uso común general de los bienes de uso público a las personas discapacitadas mediante la supresión de las barreras arquitectónicas que lo impidan o dificulten.

2. El uso común especial se sujetará a licencia.

3. El uso privativo requerirá el otorgamiento de concesión administrativa."

La falta de obtención de dicha licencia municipal impide que la declaración responsable surta efectos, pues ninguna eficacia puede tener el cambio de uso de local a garaje si no consta la autorización que permita la entrada y salida de vehículos a un garaje privado.

Como consecuencia de tales razonamientos obligada resulta la desestimación del recurso de apelación, confirmación de la sentencia apelada.

Las circunstancias en la tramitación de los expedientes administrativos, antes mencionadas, hacen que no impongamos las costas procesales.

FALLO 

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por Don Carlos Francisco contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Jaén n º 294/2022 de 2 de noviembre de 2022 recaída en el procedimiento ordinario 495/2021, que se confirma por ser ajustada a derecho.

Sin costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1759000024017523, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Diligencia.- Entregada, documentada, firmada y publicada la anterior resolución, que ha sido registrada en el Libro de Sentencias, se expide testimonio para su unión a los autos . Doy fe.