Precios públicos. ¿Es posible establecer beneficios fiscales a empadronados y a mayores de 65 años y sus acompañantes?

Planteamiento

En este Ayuntamiento hay actualmente aprobados por Ordenanza determinados beneficios fiscales, tales como diferentes precios para empadronados o no empadronados, o para mayores de 65 años, así como para sus parejas o acompañantes. Hablamos en todo caso de Precios Públicos.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 9.1 TRLRHL y el art. 8 LTPP, en concordancia con el art. 24.4 TRLRHL, en teoría, no se puede otorgar beneficios fiscales en función del empadronamiento porque entendemos que atenta contra el principio de igualdad, pero sí a determinados colectivos (como jubilados) atendiendo su capacidad económica. Asimismo, hay dudas sobre si a sus acompañantes o parejas se les puede también bonificar.

¿Es procedente bonificar a empadronados, jubilados y acompañantes de estos últimos?

Respuesta

Como hemos señalado en numerosas consultas, con carácter general el empadronamiento en un municipio no puede justificar el otorgamiento de unos beneficios tributarios o un tratamiento fiscal más favorable, independientemente de que nos encontremos ante una tasa o un precio público, porque el Ayuntamiento no puede establecer en las Ordenanzas una discriminación entre personas empadronadas y no empadronadas en el municipio. En tal sentido, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

• - Viabilidad de exigir el empadronamiento como requisito para ser beneficiario de una subvención otorgada por el ayuntamiento.

• - Establecimiento de bonificaciones en la tasa por acceso a la piscina municipal en caso de vecinos del municipio.

• - Ordenanza fiscal que establece tarifas distintas para empadronados y no empadronados: ¿vulnera el principio constitucional de igualdad?

• - Posibilidad de establecer bonificación en tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local por razón de la vecindad.

• - Establecimiento de precio público diferenciado para vecinos y no vecinos del municipio.

• - ¿Es legal el establecimiento de tarifas reducidas en la prestación de un servicio público por el hecho de estar empadronado en el municipio?

• - Posibilidad de aplicar bonificaciones potestativas en el IAE en materia de creación o fomento de empleo sólo para desempleados empadronados en la localidad.

Es cierto que las bonificaciones por empadronamiento en el municipio se producen con cierta frecuencia en las Ordenanzas fiscales; sin embargo, dichas previsiones no se ajustan a la normativa vigente, por lo que siempre que se ha planteado ante los Tribunales, éstos han fallado en contra del Ayuntamiento, anulando la bonificación correspondiente cuyo motivo sea el empadronamiento.

Y es que el requisito del empadronamiento en un municipio no puede justificar el otorgamiento de unos beneficios tributarios o un tratamiento fiscal más favorable, porque el Ayuntamiento no puede establecer en la Ordenanza fiscal una discriminación entre personas empadronadas y no empadronadas en el municipio.

El art. 9.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales y que, no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley.”

Añadiendo el art. 12 TRLRHL que:

• “La gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. A través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa.”

Este precepto ha sido interpretado por la jurisprudencia (Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 18 de marzo de 2002), de tal manera que:

• “El régimen legal anteriormente descrito que se completa con lo dispuesto en los arts. 9.1 de la LHL, 18 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y 10.b) de la Ley General Tributaria, interpretados en la forma en que lo ha venido haciendo la Jurisprudencia, por ejemplo y por citar uno de sus pronunciamientos más recientes, la STS de 22.6.99, en el sentido de que no se pueden establecer ni reconocer otros beneficios fiscales ni bonificaciones tributarias en los tributos locales, que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales. Ciertamente (segundo párrafo del art. 9.1) dispone la LHL que no obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley, pero tendrá que darse este específico supuesto, que una norma con rango de ley prevea de forma concreta la aplicación de tales beneficios.”

Así pues, la consideración del empadronamiento como requisito para el disfrute de un beneficio fiscal en los tributos locales atenta contra el principio constitucional de igualdad ante la ley.

Siguiendo la Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994, el principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 de la Constitución -CE-, según se ha expresado reiteradamente por dicho Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la CE.

Concretamente, el TC ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que “para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados” (Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994).

En consecuencia, resulta del todo punto necesario que los beneficios fiscales estén previstos en una norma con rango de Ley, de manera que las Ordenanzas fiscales, que tienen naturaleza reglamentaria, sólo pueden regular la aplicación del beneficio fiscal previamente establecido en la Ley, sin que aquéllas puedan crear beneficios o establecer requisitos que no estén previstos en la norma, como ocurre con el caso del empadronamiento.

En este mismo sentido, la Sentencia del TS de 14 de noviembre de 2012 viene a admitir los planteamientos de la Sala de instancia que considera que la Corporación municipal carece de facultades para establecer exenciones y bonificaciones tributarias en base al principio de reserva de Ley; y que el simple hecho de empadronarse en un municipio determinado no puede constituir objeto de subvención alguna, por lo que más bien hay que calificarlo como de una exención o bonificación encubierta.

También en la Sentencia del TS de 19 de mayo de 2014, partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, la Sala respalda el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLRHL y de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT- (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales.

También se ha pronunciado al respecto el Defensor del Pueblo (Recomendación 21/1998, de 19 de marzo), que ha señalado que constituye una discriminación contraria al principio de igualdad consagrado en el art. 14 CE, en relación con la igualdad tributaria del art. 31 CE; y llega a afirmar que “debe convenirse que el establecimiento de una cuantía diferente en la tasa por la prestación de este servicio según un criterio de vecindad no se ajusta a los límites de tal habilitación”.

Respecto de los mayores de 65 años, coincidimos con el consultante respecto de la posibilidad de beneficios fiscales sobre la base de la presunción de la capacidad económica. La capacidad económica para la determinación de las tasas viene expresamente contemplada en el art. 24.4 TRLHRL.La Sentencia del TSJ Madrid de 3 de junio de 2005 considera que:

• “El principio de capacidad económica , tal como señaló la STS de 11 de diciembre de 1992, no puede erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria, como única medida de la justicia de los tributos, siendo constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza y basta con que dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que dicho principio constitucional quede a salvo.

• En esa línea esta Sala entiende que el Ayuntamiento por el hecho de establecer un beneficio fiscal a favor de determinados colectivos, que tal como sostiene su defensa, está procurando una ayuda a los que normalmente en una situación económica desfavorecida en relación a la generalidad, (jubilados, familias con más de tres hijos y jóvenes de 30 años) y precisamente está dando cumplimiento a un requisito del principio de igualdad como es tratar de forma diferente los casos desiguales. El hecho de que no se haya establecido como requisito para conceder la bonificación el que se acrediten los ingresos que tienen dichas personas no puede entenderse como atentatorio del principio de capacidad económica, puesto que entra dentro de la política que decida seguir el Ayuntamiento a efectos del cobro de dichas tasas.”

Y el TS en Sentencia de 31 de enero de 2019 concluye que:

• “Una vez respetado el límite máximo que significa el coste total del conjunto de servicios, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios de capacidad económica; estos criterios habrán de estar objetivados y ser razonables; y el reparto individual habrá de efectuarse con pautas de proporcionalidad que tengan en cuenta el grado de utilización del servicio (FJ 5º.4)”

Respecto de los acompañantes, no parece que sea lógico que deban gozar de los beneficios fiscales por el hecho de que la persona a la que se acompaña tenga derecho a los beneficios. Los beneficios fiscales son tratados a título individual salvo excepciones (por ejemplo, la familia numerosa y, desde luego, los beneficios fiscales vinculados a la edad). Por ello, en el caso de los mayores de 65 años, la presunción de la capacidad económica se realiza por razón de la edad, de tal manera que los que no tienen esa edad no pueden gozar de la presunción de menor capacidad económica; por ello, a los acompañantes de los mayores de 65 años que sean menores de esa edad no les puede ser aplicable el beneficio fiscal.

De todas las maneras, este aspecto debe resolverse en la Ordenanza fiscal, bien entendido que cuando se refiere a “acompañantes” debe referirse a la pareja de hecho o de derecho, sin que se pueda trasladar a otros acompañantes (hijos, nietos, etc.) salvo que el mayor de 65 años tenga una minusvalía que requiera de una asistencia de otra persona.

Conclusiones

1ª. Los beneficios fiscales aplicables en función de que estén o no empadronados en el municipio no se ajustan a la legalidad vigente.

2ª. Los beneficios fiscales aplicables a los mayores de 65 años, por estar basados en la capacidad económica, son legales.

3ª. A nuestro juicio, a los acompañantes de los mayores de 65 años que sean menores de esa edad no puede serles aplicable el beneficio fiscal.

4ª. No obstante, será la Ordenanza reguladora la que establezca los límites del beneficio fiscal para las parejas de hecho o de derecho de los mayores de 65 años, o de los que requieran asistencia de otras personas por razón de su discapacidad.