Nulidad de la declaración independentista aprobada por el Pleno municipal

Tribunal Supremo 3, 26-06-2019
, nº 920/2019, rec.5075/2017,  

Procedimiento:

ECLI: ES:TS:2019:2088

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Pleno del Ayuntamiento de Caldes de Montbui aprobó un Acuerdo el 28 de febrero de 2013 por mayoría absoluta de los presentes, que recogía 13 votos favorables de los miembros de los grupos municipales (10 de ERC y 3 de CIU) 3 abstenciones (2 del PSC y 1 de ICV-EUiA) y 1 voto en contra del PPC, en el que tras una amplia exposición introductoria, se recogía el siguiente contenido:

<< 1. Declarar que el municipi de Caldes de Montbui es territori català lliure i sobirà

2. Declarar que la voluntat majoritaria del seus ciutadans és que aquesta sobirania sigui exercida per un nou estat lliure i sobirá.

3. Demanar al Parlament de Catalunya que traballi per aconseguir aquesta fita com abans millor, i que entre tanti gestioni la solució des problemes que afronta Catalunya, pensant en aquest futur i en el present del mes necessitats del seus ciutadans.

4. Fer publics aquests acords, com a incentiu per altres municipis i com a solidaritat amb aquellos que están assetjats per haver-se manifestat en forma similar .>>

La Delegación del Gobierno en Cataluña interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho acuerdo. Entendió que estaba viciado de nulidad de pleno derecho por referirse a aspectos de trascendencia constitucional al margen de la competencia municipal y subsidiariamente porque infringía el principio de objetividad de las Administraciones Públicas en el cumplimiento de sus fines por decantarse por una posición ideológica determinada.

Por sentencia núm. 95/2014, de 25 de marzo de 2014, unida a los autos de instancia, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13, de los de Barcelona, estimó íntegramente el recurso y declaró la nulidad de pleno derecho del acuerdo por infracción de lo dispuesto en el artículo 62 1. b) de la Ley 30/1992 LRJPAC, con expresa imposición de las costas procesales a cargo de la parte demandada hasta el límite de 600 euros.

Considera el Juzgado que la actividad del Ayuntamiento se encuadra entre los que razona en forma amplia como actos administrativos impugnables; afirma que no es inocua la actividad impugnada y que tiene virtualidad frente a terceros, como se desprende de sus mismos términos. Razona que no es un acto político no susceptible de control, conforme a la vieja Ley de 1956, anterior a la Constitución, deteniéndose en la jurisprudencia recaída al respecto, y que no expresa una aspiración ideal porque adopta decisiones concretas que trascienden de la declaración institucional de soporte de una inquietud ciudadana. Sostiene que el acuerdo municipal revela el propósito de hacer realidad una mutación del orden jurídico constitucional por vías extralegales, que justifica la operatividad del control de la legalidad de la actividad administrativa que se asigna a la jurisdicción contenciosa, por lo que no acepta la invocación del artículo 69 c) LJCA , que le había hecho la Administración demandada.

Tras hacer mérito del alcance de la autonomía local, conforme a los artículos 137 y 140 CE , con una atención extensa y detallada a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la garantía institucional de la autonomía local, transcribe con amplitud la sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2010 y, en aplicación de su doctrina, entiende que corresponde a la legislación básica del Estado la determinación del contenido competencial del municipio conforme al artículo 25.2 de la LRBRL y al principio de subsidiariedad, que conecta con el artículo 4 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985.

Concluye que el supuesto que examina es paradigmático de un exceso competencial del municipio porque la resolución impugnada afecta a aspectos de neta trascendencia constitucional que afectan a la titularidad de la soberanía, integridad territorial del Estado y definición de sus fronteras, relaciones internacionales, organización territorial del Estado y derechos y libertades de sus ciudadanos. Por ello entiende que el acuerdo afecta competencias que solo incumben al Estado, conforme al artículo 168 de la CE y declara que el acto municipal impugnado está abocado a una nulidad de pleno Derecho por exigencia del artículo 62.1 b) de la LRJPAC. La declara y, en consecuencia, anula el acuerdo municipal impugnado y condena en costas al Ayuntamiento de Caldes de Montbui, hasta el límite, ya señalado más arriba, de 600 euros.

El Ayuntamiento de Caldes de Montbui interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado, que fue estimado parcialmente por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) en la sentencia 522/2017, de 26 de junio , recurrida en casación, que resuelve con la siguiente parte dispositiva:

"HEM RESOLT

Primer.- Estimar parcialment el recurs d'apel lació interposat per la representació de l'Ajuntament demandat, revocar la sentència apel lada en allò que es refereix als apartats 3 i 4 de la part dispositiva de la resolució impugnada, i confirmar la sentència en allò que es refereix a la nul litat de la declaració del municipi com a territori català lliure i sobirà i la declaració que la voluntat majoritària dels seus ciutadans és que aquesta sobirania sigui exercida per un nou estat lliure i sobirà.

Segon.- No efectuar pronunciament sobre les costes causades".

La Sala del Tribunal de apelación resuelve por los fundamentos que se sintetizan a continuación:

"No es planteja en aquest recurs el fet que el contingut substantiu de la moció impugnada i el sentit de les manifestacions que s'hi contenen son objectivament i indudablement contràries a l'ordenament jurídic, específicament per col lisió amb els articles 1.2 i 2 de la Constitució. Aquesta és una obvietat que no discuteix l'Administració demandada. [...] Planteja la representació municipal [...] el dret de l'Ajuntament a efectuar les manifestacions en qüestió i a formular peticions, sense que aquestes manifestacions puguin ser objecte de control jurisdiccional. Cal partir de la base que la mera subscripció d'un enunciat inconstitucional no és un fet que per sí sol permeti una fiscalització judicial. En aquest sentit s'ha expressat el Tribunal Constitucional en la sentència núm. 42/14 . El control jurisdiccional serà possible en la mida que l'acord desbordi l'àmbit estrictament polític per desplegar efectes jurídics. Així doncs, el debat d'aquest procés queda centrat en la possibilitat de control jurisdiccional de l'acord impugnat atès el seu perfil peculiar [...].

En un principi cal admetre la facultat de l'Ajuntament per formular declaracions institucionals que expressin el sentir majoritari de la col lectivitat. Si aquestes declaracions es mouen només en un plànol metajurídic, no es pot concloure que excedeixin de les competències pròpies o que afectin competències alienes. Per contra, si l'acord té conseqüències jurídiques, la seva il legalitat per col lisió amb la Constitució i amb l'ordenament jurídic és patent per raó del seu contingut i no per motius competencials.

Per la mateixa raó cal descartar la qüestió sobre el principi d'objectivitat. Aquest és un principi predicable de l'Administració municipal, no necessàriament de l'acció de govern, almenys quan aquesta es manifesta en àmbits de discrecionalitat. Uns àmbits en els que el govern municipal respon a la voluntat de la majoria d'acord amb el principi democràtic. El cas és que, si estem davant una declaració institucional de contingut merament polític, cal reconèixer un àmbit de discrecionalitat i, per tant, de subjectivitat democràtica. Pel contrari, si estem davant una acte de repercussions jurídiques, la discrecionalitat queda limitada per l'imperatiu de respecte a la Llei i a l'ordenament d'acord amb la declaració general de l' article 103 CE .

[...] En aquesta matèria s'ha produït una novetat important com és el pronunciament del Tribunal Constitucional a partir de la sentència núm. 42/2014 , sobre la " Declaració de sobirania i del dret a decidir del poble de Catalunya ", que és una declaració d'un perfil similar a la que ens ocupa.

[...] D'acord amb l'anterior plantejament, cal considerar com actes subjectes a control jurisdiccional els acords o aspectes de la decisió impugnada formulats materialment com una resolució jurídica; això és, els acords que tenen un contingut assertiu i inclouen una declaració formal que es projecta en l'estatus jurídic de les institucions o les persones.Un control jurisdiccional que, com s'ha avançat, no por tenir altre resultat que la declaració de nul litat atès el seu contingut substantiu resulta òbviament inconstitucional.

No canvia les coses el perfil simbòlic que puguin tenir els acords en qüestió. Allò rellevant als efectes que ens ocupen és que han estat adoptats amb una forma de mandat jurídic de manera que correspon la seva anul lació encara que sigui per una raó de seguretat jurídica.

En aquesta situació es troba l'acord relatiu a la declaració del municipi com a territori català lliure i sobirà, i la declaració que la voluntat majoritària dels seus ciutadans és que aquesta sobirania sigui exercida per un nou estat lliure i sobirà.

En canvi, no es pot entendre que les peticions o exhortacions que inclou la resolució impugnada estiguin en el mateix cas. Cal considerar que una petició no desplega ordinàriament efectes més enllà de la comunicació al seu destinatari, que en tot cas no queda vinculat per la mateixa. Per tant, el seu perfil no sobrepassa l'àmbit polític. Cal estar en aquest sentit a la doctrina de la sentència del Tribunal Constitucional núm. 42/14 pel que fa a l'exclusió del control judicial".

El Abogado del Estado preparó recurso de casación contra esta sentencia, que fue tenido por preparado en auto de la Sala territorial de 18 de septiembre 2017, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.

La Sección Primera de esta Sala, de admisión de recursos, admitió a trámite el recurso de casación en Auto de 30 de mayo de 2018, por entender que, siendo indiscutido que la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende a toda clase de actos de la Administración local, tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes cuestiones: a) Si cabe anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento consistente en una declaración de naturaleza política sobre un tema que, aun siendo considerado por la mayoría de los Concejales de interés para el conjunto de los vecinos, no está dentro de las competencias municipales; b) si, a estos efectos, puede ser relevante el contenido o la finalidad de dicha declaración política; y c), siempre en este orden de consideraciones, si es relevante que la declaración política agote su eficacia en el hecho mismo de hacerla, sin pretender surtir otro tipo de efectos.

Identificó como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 1.1 y 2.a) LJCA , en relación con los artículos 2 , 9.3 , 103 , 137 a 140 CE , así como con el artículo 25 de la LBRL .

Recibidas las actuaciones en esta Sección Cuarta el Abogado del Estado interpuso recurso de casación por escrito de 29 de junio de 2018.

Destaca que el Ayuntamiento de Caldes de Montbui figura en la página web de la Asociación de municipios para la independencia como municipio adherido y que se instó a todos ellos que comiencen a ejercer en forma inmediata la soberanía fiscal por la cual pasen a integrar todos los impuestos de sus trabajadores en la Agencia Tributaria de Cataluña en lugar de hacerlo en la Agencia Española.

Aduce ya en cuanto al caso la vulneración de los artículos 1.1 y 2.a) LJCA , por entender que el acto recurrido es un acto de una Administración Pública sometido al Derecho Administrativo y susceptible, en consecuencia, de ser objeto de control por la jurisdicción contencioso-administrativa y pide que se responda a las tres preguntas formuladas entendiendo que es manifiesta la falta de competencia del Ayuntamiento para adoptar el acuerdo recurrido; que acuerdos como el adoptado no carecen de efectos jurídicos que, además, puede condicionar la actuación futura del Ayuntamiento y que el Tribunal Supremo, en las sentencias que invoca, ha rechazado que los Ayuntamientos puedan promocionar, difundir o sustentar proyectos políticos en ámbitos en los que no les corresponde la competencia dando preferencia a una determinada orientación política. Lo cual debe conducir a la nulidad del acuerdo impugnado y a la estimación del recurso de casación.

En providencia de 13 de julio de 2018 la Sección Cuarta, competente para la tramitación y decisión del recurso acordó, en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA , tener por interpuesto el recurso de casación y dar traslado a la representación procesal del Ayuntamiento de Caldes de Montbui para que presentase escrito de oposición en el plazo de treinta días.

El Procurador don Juan Deleito García, en representación del Ayuntamiento de Caldes de Montbui presentó escrito de oposición en el que pidió que se confirme la sentencia recurrida desestimando la casación con condena en costas.

En providencia de 9 de octubre de 2018 declararon conclusas las actuaciones y el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo.

En providencia de 30 de abril de 2019 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de junio de 2019, fecha en la que tuvo lugar, en deliberación conjunta con los recursos 352/2018, 4810/2017 y 4889/2017.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

De acuerdo con lo establecido en el artículo 93.1 de la LJCA debemos fijar la interpretación de las normas sobre las que el auto de admisión de este recurso extraordinario de casación considera necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo. Han de ser objeto de interpretación, en este caso, las contenidas en los artículos 1.1 y 2.a) de la LJCA , en relación con los artículos 2 , 9.3 , 103 y 137 a 140 CE , así como el artículo 25 de la LBRL .

Todo ello en relación con las siguientes cuestiones, a las que ya hemos hecho referencia en el extracto de antecedentes: a) Si cabe anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento consistente en una declaración de naturaleza política sobre un tema que, aun siendo considerado por la mayoría de los Concejales de interés para el conjunto de los vecinos, no está dentro de las competencias municipales; b) si, a estos efectos, puede ser relevante el contenido o la finalidad de dicha declaración política; y c), siempre en este orden de consideraciones, si es relevante que la declaración política agote su eficacia en el hecho mismo de hacerla, sin pretender surtir otro tipo de efectos.

Subraya el auto de la Sección de admisión que resulta indiscutido que la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende a toda clase de actos de la Administración local.

Así es, aunque la sentencia de la Sala territorial recurrida no llega a la misma solución, lo que nos exige un examen de cierto detalle.

El artículo 106.1 CE , reiterado en el artículo 8.1 LOPJ , establece el principio de impugnabilidad universal de las disposiciones y resoluciones administrativas, connatural a nuestro Estado de Derecho. Todos los poderes públicos están sometidos a la ley ( artículo 9.1 y 9.3 CE ) y, por ello, lo está la propia Administración Pública, entendida ésta en un sentido lato ( artículo 103.1 CE ). Por eso el artículo 1.1 de la LJCA cuando determina el ámbito de este orden de jurisdicción lo hace en relación con toda la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, incluyéndose en dicho ámbito, como no podía ser de otro modo, las entidades que integran la Administración local [ artículo 1.2 c) LJCA ].

El artículo 2 a) LJCA , en correlación con la redacción actual del artículo 29.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , operada por la disposición final 3ª de la Ley 40/2015 , llega aún más allá cuando dispone que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes, todo ello respecto de los actos, la inactividad o las vías de hecho del Gobierno, lo que hay que extender a los actos de gobierno de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Esos actos, inactividad o vías de hecho del Gobierno, o de los citados Consejos de Gobierno son los que tradicionalmente se han denominado actos políticos . No están sometidos necesariamente al Derecho administrativo pero, sin embargo, la LJCA no niega el control judicial sobre ellos que, por otra parte, ya había sido declarado y ejercido con intensidad por nuestra jurisprudencia, en todos los supuestos en los que ese control es judicialmente asequible [por todas, sentencias de 28 de junio de 1994 (Rec. 7105/1992 ), 4 de abril de 1997 (Recs. 602/1996 , 634/1996 y 726/1996 ) ó, más recientemente, 20 de noviembre de 2013 (Rec. 13/2013 )].

Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, que la vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto, de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional.

Para hablar de actos políticos de Gobierno - o de los Consejos de Gobierno- es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA ), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada "dirección política" del órgano que la emite que ostente total libertad en el fin, de forma que el contenido de esa decisión permita optar entre varias opciones y que todas ellas sean lícitas y admisibles en el sentido constitucional y legal de la palabra, con la consecuencia de que el acto no será controlable judicialmente en sus elementos de fondo, pero sí en los elementos reglados que nuestra jurisprudencia ha denominado "judicialmente asequibles".

Viniendo ya al caso objeto de enjuiciamiento resulta significativo que el articulo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos - del Gobierno o de los Consejos de Gobierno- lo que es índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente libre en cuanto al fin.

Y es que la doctrina que se acaba de exponer no conoce ni admite excepción en relación con las entidades locales, por lo que la sentencia de apelación que enjuiciamos hace una apreciación errónea y debe ser casada.

En efecto, la sentencia recurrida es favorable a la existencia de una exclusión del ámbito de control judicial en los ámbitos que denomina políticos de los entes locales y funda su razón de decidir tratando de apoyarse en forma repetida en la doctrina de la STC 42/2014, de 25 de marzo . Por ello, anula los apartados 1 y 2 de la resolución municipal aquí impugnada, transcritos en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, por entender que han sido formulados materialmente como una resolución jurídica; que tienen un contenido afirmativo y que incluyen una declaración formal que se proyecta sobre las instituciones y las personas. Pero viene a sostener, en cambio, que las peticiones o exhortaciones del Ayuntamiento al Parlamento de Cataluña para que construya cuanto antes mejor " un nou estat lliure i sobirá" (sic) no sobrepasan ese ámbito político y constituyen una mera petición que no desplegaría efectos más allá de su destinatario. Por ello las excluye de control judicial, basándose, de nuevo, en la doctrina de la STC 42/2014 . Es esa la única razón por la que revoca parcialmente la sentencia del Juzgado de Barcelona número 13 y por la que mantiene en vigor los apartados 3 y 4 del acuerdo municipal impugnado, que es lo que el Abogado del Estado impugna y ha suscitado esta casación por interés objetivo para la formación de jurisprudencia.

El precedente que se invoca carece de relevancia. La ya citada STC 42/2014 se pronunció sobre la resolución del Parlamento de Cataluña de 23 de enero de 2013, por la que se aprobaba la declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Se ejercía en el caso resuelto por esa STC 42/2014 una de las muy escasas impugnaciones formuladas ante el Tribunal Constitucional conforme al Título V de su Ley orgánica ( artículos 76 y 77 LOTC ), que, como excepción a las competencias normales del Tribunal Constitucional, admite impugnaciones respecto de disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas.

Pues bien, todas las declaraciones de la STC 42/2014 que la sentencia recurrida ha traído a colación para nutrir su razón de decidir se refieren al FJ 2 de la repetida STC 42/2014 y dicho FJ 2 examina, única y exclusivamente, una cuestión procesal previa referente a la admisibilidad o inadmisibilidad de un proceso constitucional concreto del que únicamente puede conocer el Tribunal Constitucional y que, como es obvio, no se puede extrapolar válidamente al ámbito de lo contencioso-administrativo. Por ello las afirmaciones que se efectúan son inanes para la impugnación que nos ocupa.

La impugnación en vía contencioso-administrativa es, en cambio, la sede de control natural de cualquier acuerdo municipal como el impugnado [ artículo 1.2 c) LJCA ] y suscita, desde luego, problemas procesales distintos a los que plantea el Título V de la LOTC, que, repetimos, regula un proceso constitucional específico, singular y exclusivo del Tribunal Constitucional.

Por ello que el acto municipal al que se refiere esta casación se mueva, o no, en un terreno político y produzca, o deje de producir, efectos jurídicos o efectos vinculantes (Cfr., FJ 2 de la STC 42/2014 ) es susceptible de control jurisdiccional y la doctrina que se esgrime de contrario carece de todo valor a efectos de la impugnación que ahora nos ocupa.

A diferencia de lo que declara el FJ 2 de la STC 42/2015 la impugnación actual no se refiere a una Comunidad Autónoma ni a un proceso del Título V de la LOTC ni, menos aún, a un requisito de admisibilidad procesal ceñido a un proceso del Tribunal Constitucional.

El contrarrecurso del Ayuntamiento de Caldes de Montbui aduce, en apoyo del razonamiento de la sentencia de la Sala de Barcelona, el FJ 2 del ATC 135/2004, de 20 de abril . La invocación no prospera porque se trata en dicho FJ del mismo problema procesal y el asunto era el antecedente inmediato a otra impugnación por el mismo Título V de la LOTC, que en aquel caso resultó inadmitida. Invoca también el Ayuntamiento recurrido otro precedente constitucional (el ATC 85/2006 ) que trata de una cuestión diferente y es irrelevante en forma clara para este caso.

No es pertinente obviar, profundizando en el argumento que la afirmación de que " el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución, en efecto, no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal " es extravagante si se extrae del contexto procesal en el que la formula el FJ 2 de la STC 42/2014 . Y es que la propia STC 42/2014 aclara, en su FJ 4 c), en referencia al principio de legalidad que, " en él se manifiesta la preeminencia del Derecho entendido en este contexto como la subordinación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico " y que " la primacía incondicional de la Constitución requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella ". Concluyendo que, de esta forma, se protege el principio democrático pues la garantía de integridad de la Constitución ha de ser vista como preservación del respeto a la voluntad popular [ STC 42/2014 FJ 4 c)].

Estas últimas afirmaciones, de carácter sustantivo, sí son aplicables al caso que ahora enjuiciamos y resultan de relevancia para nuestra resolución porque no existe en nuestro Derecho ningún espacio franco o libre de la Ley, en el que puedan actuar poderes públicos. Abundando en lo que afirma el FJ 4 c) de la STC 42/2014 , la Constitución se fundamenta en el principio de vinculación positiva de todas las Administraciones públicas al principio de legalidad. Así resulta de los artículos 9.1 ("los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico") y del artículo 103.1 CE "la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho", lo que alude a una conformidad total de la actuación a las normas y a los principios que las inspiran y no una libertad básica de actuación con el único límite externo de las normas mismas. El artículo 70 LJCA es, ya en la legalidad ordinaria, un adecuado reflejo de este principio esencial, que sirve para anticipar la respuesta que daremos a las cuestiones que plantea el auto de admisión.

Lo hasta aquí expuesto reduce la cuestión planteada a determinar si el acuerdo municipal respeta o no los límites que la Constitución, el Estatuto de autonomía de Cataluña, el derecho supranacional y las leyes que enmarcan la autonomía municipal conceden al Ayuntamiento de Caldes de Montbui en la materia en la que ha dictado el acuerdo recurrido.

Los municipios, provincias y Comunidades Autónomas son entidades territoriales, fundamentales del principio democrático y políticamente representativas de los intereses de los grupos humanos asentados en ellas. Conforme al artículo 137 de la CE todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Si se atiende al artículo 2 de la Carta Europea de Autonomía Local (en adelante CEAL) de 15 de octubre de 1985 (BOE de 24 de febrero de 1989) el principio de autonomía local está reconocido en España tanto en la Constitución como en la legislación que la desarrolla y además protegido jurisdiccionalmente conforme a las exigencias del artículo 11 de la CEAL.

Es conocida, y casi de cita innecesaria, la jurisprudencia de esta Sala que precisa que el artículo 137 de la Constitución delimita el ámbito de autonomía de los distintos entes territoriales en que se vertebra territorialmente el Estado, circunscribiéndolo a la gestión de sus intereses respectivos. La jurisprudencia ha utilizado reiteradamente el criterio del interés respectivo (que también acoge el Tribunal Constitucional desde la sentencia 4/1981, de 2 febrero ) para una definición positiva y negativa de la autonomía, afirmando que - positivamente- la autonomía significa un derecho de la comunidad local de que se trate a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de las materias o asuntos de que se trate y -negativamente- que la autonomía no se garantiza por nuestra Norma Fundamental para incidir de forma negativa sobre los intereses generales, que prevalecen en caso de conflicto sobre los intereses locales o sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local de que se trate [por todas sentencia de 31 de diciembre de 2001 (Rec. 43/2000 ) y las que en ella se citan].

A este marco cabe añadir lo que supone hoy, en lo que afecta a las competencias locales, la normativa del Consejo de Europa o de la misma Unión Europea sobre actividades transfronterizas de cooperación (Convenio Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza de 11 de mayo de 1980 (BOE de 16 de octubre de 1990) o Reglamento UE 1302/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento 1082/2006 sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT).

Pues bien, ni en la legislación básica del Estado ni en los artículos 151 y 160 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio ) o en la legislación de desarrollo existe elemento alguno que permita colegir que la petición que formula el acuerdo municipal impugnado afecte al ámbito del interés municipal o al de las relaciones entre el municipio y la Generalitat de Cataluña. Y, como ha sintetizado en forma reciente el Tribunal Constitucional, "el legislador[...] debe asegurar que el grado de capacidad decisoria que conserve el municipio sea tendencialmente correlativo al nivel de interés municipal presente en el asunto de que se trate" ( STC 111/2016, de 9 de junio , FJ 12).

La misma respuesta negativa resulta de la regulación legal de las competencias municipales. La Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes locales y, en consonancia con la estructura territorial compuesta del Estado que establece en su art. 137, encomienda la regulación y la asignación de las competencias locales al Estado y a las Comunidades Autónomas, con el respeto obligado a la autonomía local, que garantizan los arts. 137 , 140 y 141 CE (por todas, STC 41/2016, de 3 de marzo , FJ 9 y STC 143/2013, de 11 de julio , FJ 3).

Si se atiende al artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local , es ostensible la falta de competencia municipal para dictar el acuerdo impugnado porque no existe entre las competencias municipales, ninguna atribución que consienta a un municipio terciar en aspectos de evidente trascendencia constitucional, que afecten a la titularidad de la soberanía, a la petición de una fragmentación del Estado, ni a trastocar, o pedir que se trastoque, la organización territorial básica del Estado mismo.

No puede contradecir esta afirmación la referencia que hace el contrarrecurso del Ayuntamiento al artículo 46.2 e) de la LBRL porque las mociones a que se refiere son un mecanismo de control por el Pleno de la Corporación de los demás órganos de la misma, pero no una cláusula que permita al ente local efectuar en forma innominada declaraciones totalmente desvinculadas del ámbito de las competencias municipales.

Lo expuesto determina que proceda dar lugar a la casación y anular la sentencia dictada en apelación por la Sala territorial de Cataluña.

Lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto. De esa valoración resulta en forma evidente que el acuerdo incurre en un vicio patente de falta de competencia que debe determinar su nulidad de pleno Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la LRJPAC aplicable al mismo.

No son relevantes para este caso los precedentes jurisprudenciales de esta Sala que consienten a los Ayuntamientos manifestaciones de deseos, aspiraciones ideales, inquietudes o preocupaciones de sus vecinos. De los que se invocan puede tener algún relieve la sentencia de esta Sala de 23 de abril de 2008 (Casación 10444/2003 ). El precedente no es aplicable, sin embargo, al presente caso porque aquí la actividad municipal tiene unos efectos prácticos directos y un contenido administrativo relevante que debe determinar su anulación. En cuanto a los demás precedentes que se citan hay que recordar que esta Sala resuelve, en estos recursos de casación por interés casacional objetivo, impugnaciones concretas, por lo que carece de sentido pronunciarse con carácter general y abstracto sobre cuestiones que resultan ajenas al enjuiciamiento de lo que se plantea en este caso. Los actos de una Administración Pública, y el Ayuntamiento recurrido sin duda lo es, se deben ejercer en todo caso en el marco de lealtad institucional con las restantes Administraciones Públicas, que exige el artículo 55 de la LBRL . En este caso la llamada a una modificación total de la organización territorial del Estado, sin observar ni contemplar siquiera el procedimiento de reforma constitucional, es evidente que no las respeta. Es obvio que la declaración es totalmente ajena a las competencias que la Ley asigna al municipio recurrido y, también, que al ejercerse se ha vulnerado el principio de objetividad que invoca el Abogado del Estado y se desprende del artículo 103.1 CE . También vulnera el acuerdo, tanto en su parte dispositiva como en la exposición que la precede, ese principio constitucional de objetividad de la actividad administrativa, que el artículo 6.1 LBRL impone a los entes locales, ya que asume - e identifica a la Corporación municipal con ella - una posición de parte que, lejos de someterse a la Ley y al Derecho, está en abierta contradicción con la Constitución.

Una Administración Pública no se puede manifestar en una materia de la trascendencia de la que aborda el acuerdo recurrido asumiendo una posición de parte e identificando con ella a la Corporación misma, mucho menos sin manifestar que la misma no se adopta con el acuerdo unánime de los miembros de la Corporación, que en este caso no ha existido.

No es preciso dictar, en lugar de la que hemos anulado, una nueva sentencia. La anulación de la apelada debe determinar, y así lo declaramos, la vigencia de la sentencia 95/2014 del Juzgado número 13 de Barcelona, recaída en el proceso 191/2013 que es confirmada por esta Sala en sus mismos y atinados razonamientos, de los que nos hemos hecho eco en el extracto de antecedentes de esta sentencia.

Podemos dar respuesta a las tres cuestiones que plantea el auto de admisión. En cuanto a la primera es procedente anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que consista en una declaración de naturaleza política, siempre que la misma se encuentre al margen de las cuestiones de interés municipal y de las competencias que corresponden a la entidad local, de acuerdo con la Constitución y el marco normativo que le sea aplicable.A estos efectos carece de relevancia la doctrina del FJ 2 de la STC 42/2014 .

En cuanto a la segunda cuestión, el contenido de la declaración y su finalidad ha de respetar en todo caso el principio de vinculación positiva a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vigente en nuestro Derecho cualquiera que sea el contenido o finalidad de esa declaración y en cuanto a la tercera carece de relevancia que la declaración agote, o no, sus efectos en el hecho de la propia declaración.

No procede imponer las costas de esta casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una de ellas las causadas a su instancia y las comunes por mitad, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.3 en relación con el artículo 93.4 de la LJCA , al no ser apreciable temeridad o mala fe. Respecto de las costas del recurso de apelación procede imponer las costas al Ayuntamiento recurrente ( artículo 139.2 LJCA , limitando la Sala las mismas a la cantidad de mil euros, excluido el IVA, si fuere procedente ( artículo 139.4 LJCA ). Al dar lugar al recurso de apelación se mantiene íntegramente la sentencia del Juzgado número 13 de Barcelona, que confirmamos en sus propios fundamentos, por lo que no procede pronunciarse sobre las costas de la primera instancia.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido teniendo en cuenta lo expresado en el fundamento de Derecho noveno

1.- Que debemos dar lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y, en su virtud, debemos casar y casamos la sentencia recurrida, dictada en apelación por la Sección Quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 26 de junio de 2017 .

2.- Anulamos dicha sentencia y, en su lugar, con desestimación del recurso de apelación, anulamos íntegramente el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Caldes de Montbui de 28 de febrero de 2013. Condenamos en las costas de la apelación al citado Ayuntamiento, en los términos expresados en el último fundamento jurídico.

3.- Y en su lugar, debemos confirmar y confirmamos, en sus propios fundamentos, la sentencia del Juzgado número 13 de Barcelona de 25 de marzo de 2014. La firmeza de dicha sentencia hace innecesario cualquier pronunciamiento sobre las costas de la primera instancia, que se mantienen.

4.- Cada parte abonará sus costas respecto de las de esta casación, en los términos expresados en el último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-