¿Debe reconocerse en el ayuntamiento de destino el grado personal que un funcionario tenía consolidado en el de origen tras una movilidad interadministrativa?

Tribunal Supremo , 23-06-2025
, nº 802/2025, rec.3553/2023,  

Pte: Sospedra Navas, Francisco

ECLI: ES:TS:2025:2956

ANTECEDENTES DE HECHO 

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, Sección Segunda, se dictó sentencia el día 10 de febrero de 2023, en el recurso de apelación n.º 57/2022 cuyo fallo es el siguiente:

<< Desestimar el recurso de apelación nº 57/2022 interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos representado por el Procurador D. Eugenio Echevarrieta Herrera y defendido por el Letrado Consistorial D. Juan José González López, contra la sentencia n.º 220/2022, de fecha 4 de octubre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Burgos , en el recurso contencioso- administrativo seguido por el Procedimiento Abreviado n.º 296/2021, resolución que se confirma en sus propios términos, y todo ello sin que proceda hacer especial imposición de costas>>.

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de los demandantes preparó recurso de casación contra la misma, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, Sección Segunda, tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal Supremo, por diligencia de ordenación de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, se tuvo por personadas y partes, en concepto de parte recurrente al Ayuntamiento de Burgos y, como parte recurrida a don Emilio.

Por auto de 8 de mayo de 2024, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso de casación, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

<< 1.º) Admitir el recurso de casación n.º 3553/2023 preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia 46/2023 de 10 de febrero de 2023 de la Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Recurso de Apelación 57/2022 ).

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si resulta encuadrable dentro de la regulación que realiza el artículo 84 del TREBEP sobre la movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas el supuesto de un Policía Local de un determinado Ayuntamiento, que adquiere la condición de Policía Local de otro Ayuntamiento, quedando en situación de excedencia en el Ayuntamiento de origen tras superar el proceso selectivo y obtener la plaza en el Ayuntamiento convocante. Y su incidencia sobre la consolidación del grado personal.

3.º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación el artículo 84 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP y los artículos 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL en adelante), artículo 3 del TREBEP y 70.3 del Real Decreto 364/1995,de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA . (....)>>.

En el plazo concedido para la interposición del recurso, la procuradora doña Luisa Velasco Vicario presentó escrito el día 24 de junio de 2024, en el cual solicitó:

<< Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo, y, en su virtud, me tenga por personada y parte, y tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN, en tiempo y forma, contra la Sentencia n.º 46/2023, de fecha 10 de febrero de 2023, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos (recurso de apelación 57/2022 ), previos los trámites procesales procedentes, en su día dictar Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados. >>

Conferido trámite de oposición mediante resolución de 26 de junio de 2024, la parte recurrida, el procurador don Jesús Miguel Prieto Casado presentó escrito el día 9 de septiembre de 2024, en el que solicitó:

<< Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias el/la secretario/a judicial se sirva admitirlo y tener por interpuesto, en tiempo y forma, y en la representación de Don Emilio que tengo acreditada, el presente ESCRITO DE OPOSICION AL RECURSO DE CASACIÓN, el Tribunal dicte en su día sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente, pues así procede en derecho, todo ello por ser de Justicia que solicito en Burgos, para Madrid, a 6 de septiembre 2024>>.

Mediante providencia de 10 de abril de 2025, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 17 de junio del corriente, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Francisco José Sospedra Navas.

En la fecha acordada, 17 de junio de 2025, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigio y la sentencia recurrida

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia n.º 46/2023, de 10 de febrero de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictada en el recurso de apelación 57/2022.

La sentencia recurrida desestima el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia n.º 220/2022, de 4 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Burgos, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte demandante, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del demandante a que el Ayuntamiento de Burgos le abone el complemento de destino correspondiente a nivel 20, que es el grado personal que tenía consolidado por los servicios prestados en el Ayuntamiento de procedencia, el de Briviesca, y le reconozca a los demás derechos inherentes a ese grado personal consolidado.

En la sentencia recurrida se considera que el denominado turno de movilidad de policías locales es una vía al servicio del derecho a la movilidad horizontal interadministrativa para cubrir vacantes y que, si bien a través de la misma se accede a otra Administración, este acceso se produce desde la previa condición de policía local que ejerce ese derecho a la movilidad, y esto resulta relevante, garantizándose ese derecho por el artículo 84 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y el artículo 49 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, que resulta aplicable a este caso.

Se entiende que este derecho debe reconocerse igualmente a los funcionarios de la Administración Local y a los policías locales, y de hecho la exposición de motivos de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León destaca que "el régimen de selección y promoción ha sido también objeto de una rigurosa y detallada regulación en el Capítulo III. Las convocatorias de selección, la promoción interna y la movilidad horizontal son objeto de atención preferente".

La sentencia impugnada razona que el turno de movilidad del artículo 57 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las Normas Marco a las que han de ajustarse los Reglamentos de las Policías Locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, no implica el acceso a la función pública, puesto que no se puede entender que el policía local inicia su carrera administrativa en el momento en el que ingresa en el Cuerpo de Policía Local de Burgos, siendo de aplicación el nivel de complemento de destino reconocido por el Ayuntamiento de Briviesca, con la adquisición de determinado grado personal, porque su relación estatutaria le permite moverse a otro Ayuntamiento (derecho a la movilidad interadministrativa) y lo hace desde la posición que ocupa en el mismo.

En cuanto al reconocimiento del grado consolidado, la sentencia estima que ha de acudirse a la norma autonómica, que es la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, en cuanto dispone en su artículo 2 su aplicabilidad para los funcionarios de la Administración Local, considerando de aplicación el artículo 65 de la Ley 7/2005 y el artículo 14 del Decreto 17/2018, de 7 de junio, por el que se regula la consolidación, convalidación y conservación del grado personal, en cuanto dispone que "el grado reconocido por otra Administración Pública será objeto de convalidación por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, cuando el funcionario preste servicios en esta última en el mismo Cuerpo o Escala en que dicho grado le hubiera sido reconocido", por todo lo cual la sentencia recurrida desestima el recurso de apelación interpuesto.

Posiciones de las partes

1. La representación procesal del Ayuntamiento de Burgos interpone recurso de casación alegando que la sentencia impugnada de la Sala de Burgos infringe el artículo 84 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), al estimar que la adquisición por el demandante de la condición de policía local del Ayuntamiento de Burgos, tras haber obtenido previamente la de policía local de otro municipio (Briviesca) constituye un supuesto de movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas, y que asimismo infringe el artículo 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBL), el artículo 3 TREBEP y el artículo 70.3 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, al estimar aplicable como normativa supletoria de primer grado la autonómica y no la estatal, pese a que la remisión que se hace en los preceptos citados lo es en primer término a la normativa estatal.

Se aduce que la aplicación del régimen de movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas presenta como condición inexcusable que el supuesto sea subsumible en el artículo 84 TREBEP, que no es el caso del demandante que quedó en situación administrativa de excedencia y no en la de servicio en otras Administraciones Públicas, al acceder a la condición de policía local del Ayuntamiento de Burgos mediante un sistema de selección que incluyó una fase de oposición.

Respecto de la consolidación del grado personal, la defensa del Ayuntamiento afirma que la remisión efectuada en los artículos 92.1 LRBRL y 3 TREBEP debe considerarse hecha en primer término a la legislación del Estado, que incluye el Real Decreto 364/1995, cuyo artículo 70.3 se ocupa de la consolidación del grado personal, y que la carrera administrativa del personal al servicio de la Administración Local no es objeto de regulación en el Título VI de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

En el escrito de interposición se concluye que no se cumplen los requisitos del artículo 84 TREBEP para que se le aplique el régimen propio de la movilidad interadministrativa y que, a la consolidación de grado de personal funcionario de carrera de la Administración Local, le es aplicable la normativa estatal, solicitando que se estime el recurso de casación, con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte demandante.

2. La parte actora recurrida se opone al recurso de casación alegando que el turno de movilidad no implica el acceso a la función pública, puesto que no se puede afirmar, como hace la Administración recurrente, que el policía local inicia su carrera administrativa en el momento en el que ingresa en el Cuerpo de Policía Local de Burgos, por cuanto el actor inició su carrera administrativa en el Ayuntamiento de procedencia, donde adquirió determinado grado personal, y su relación estatutaria le permite moverse a otro Ayuntamiento por el derecho a la movilidad interadministrativa, y lo hace desde la posición que ocupa en el mismo.

En el escrito de oposición se afirma que se ha producido una movilidad interadministrativa, de acuerdo con los sistemas de movilidad que están previstos en la legislación sectorial en materia de policías locales de Castilla y León, sin que exista acceso "ex novo" a la condición funcionarial, sino un simple cambio de Administración por movilidad interadministrativa.

La defensa de la parte actora recurrida sostiene que, dado que la normativa estatal citada no contiene regulación específica sobre la materia que nos ocupa, hay que acudir a la norma autonómica, que es la Ley de la Función Pública de Castilla y León, Ley 7/2005 de 24 de mayo, en cuyo artículo 65 se regula el grado personal, así como a la concreta regulación de la consolidación, convalidación y conservación del grado personal, que se produce mediante Decreto 17/2018 de 7 de junio, cuyo artículo 14 establece que "El grado reconocido por otra Administración Pública será objeto de convalidación por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, cuando el funcionario preste servicios en esta última en el mismo Cuerpo o Escala en que dicho grado le hubiera sido reconocido".

En el escrito de oposición se concluye que el demandante accedió al Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Burgos mediante el denominado turno de movilidad, que no es un sistema de ingreso, por lo que le corresponde el grado personal que tenía consolidado en el Ayuntamiento de origen, solicitando la desestimación del recurso de casación interpuesto.

Delimitación de la controversia y de las cuestiones planteadas en el auto de admisión.

El auto de admisión, cuya parte dispositiva se recoge en el antecedente de hecho cuarto, plantea dos cuestiones: (i) la de determinar si resulta encuadrable dentro de la regulación que realiza el artículo 84 del TREBEP, sobre la movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas, el supuesto de un Policía Local de un determinado Ayuntamiento, que adquiere por promoción la condición de Policía Local de otro Ayuntamiento; y (ii) la incidencia sobre la consolidación del grado personal.

Si observamos con detenimiento el debate procesal planteado, constatamos que la controversia se centra fundamentalmente en lo relativo al reconocimiento del grado personal consolidado en el Ayuntamiento de origen, esto es, si en este tipo de movilidad interadministrativa de Policía Local que pasa a adquirir la misma condición en otro Ayuntamiento puede mantener el grado personal reconocido en la Administración de origen. Se trata de una cuestión sobre la que se están produciendo pronunciamientos contradictorios en las Salas territoriales en este tipo de movilidad horizontal contemplado en la normativa específica de los policías locales en las diferentes legislaciones autonómicas.

La otra cuestión planteada en el auto de admisión, relativa al encuadramiento del supuesto de hecho en la movilidad interadministrativa voluntaria del artículo 84 del TREBEP, presenta una faceta más bien dirigida a clarificar el régimen jurídico de la movilidad horizontal interadministrativa de los policías locales.

En este planteamiento, y una vez que hayamos clarificado el régimen jurídico de la movilidad horizontal de los policías locales, lo relevante es la selección de la norma aplicable a la conservación, consolidación o convalidación del grado personal, conforme al sistema de fuentes establecido en el artículo 3 del TREBEP y artículo 92.1 de la LRBRL, en el caso de movilidad entre Administraciones locales con acceso a la Administración de destino.

Para dar respuesta a las cuestiones planteadas, analizaremos en primer lugar las modalidades de movilidad voluntaria interadministrativa, y el encuadramiento de la movilidad de policías locales, para posteriormente examinar las cuestiones relativas a la convalidación o reconocimiento del grado personal en el Ayuntamiento de destino.

Sobre la movilidad interadministrativa con acceso a la Administración de destino, o por promoción interna horizontal, y sin acceso, o por provisión de puestos.

1. La cuestión que se plantea en este recurso se refiere a un supuesto de movilidad interadministrativa en el ámbito de las Administraciones Locales de un agente de la policía local que accede, por el turno de movilidad previsto en la normativa autonómica, a la misma categoría de agente de policía local de otro Ayuntamiento, quedando en situación de excedencia en el Ayuntamiento de origen.

Debe indicarse que la jurisprudencia de esta Sala ha encuadrado este supuesto de hecho en la denominada movilidad interadministrativa con acceso a la Administración de destino, en este caso por promoción interna horizontal, en contraposición a la movilidad interadministrativa sin acceso, o por provisión de puestos, que es la contemplada en la legislación básica en el artículo 84 del TREBEP.

Ha de subrayarse que el "acceso" al que estamos haciendo referencia es a la Administración de destino, en este caso es el Ayuntamiento de Burgos donde el demandante adquiere la condición de funcionario por movilidad. Obviamente, en ningún caso nos referimos al acceso a la función pública, puesto que el interesado ya tenía la condición de funcionario en el Ayuntamiento de origen. Y es que lo que diferencia estas dos modalidades de movilidad es que en la movilidad con acceso se pasa a adquirir la condición de funcionario de otra Administración, la de destino, en tanto que en la movilidad sin acceso del artículo 84 del TREBEP se sigue siendo funcionario de la Administración de origen.

La movilidad horizontal con "acceso" de policías locales, para acceder a los Cuerpos de Policía Local de otros Ayuntamiento por medio de procedimientos de promoción interna a través del turno de movilidad, es una previsión presente en las distintas normativas autonómicas sectoriales sobre policía local, con distintos matices, lo que constituye una institución distinta a la de la movilidad voluntaria interadministrativa del artículo 84.3 del TREBEP, la cual tiene su ámbito de aplicación en la movilidad por provisión de puestos, por lo que quedan fuera de su régimen jurídico la movilidad por procesos selectivos de promoción interna interadministrativa.

2. Esta Sala se ha pronunciado sobre estos procedimientos de movilidad interadministrativa por promoción interna horizontal, en el ámbito de los cuerpos de policía local, en la sentencia de esta Sección n.º 473/2024, de 18 de marzo, doctrina que se reproduce en la sentencia n.º 794/2024, de 6 de mayo, y en las cuales expresa que la figura de la promoción interadministrativa horizontal con movilidad tiene un régimen jurídico distinto al de la movilidad interadministrativa por provisión de puestos. Así, en el fundamento séptimo de la citada sentencia de 18 de marzo de 2024 se expresa:

<< (...) que se emplee el término movilidad no debe llevar al equívoco de confundir esta forma de promoción interna horizontal con la movilidad asociada a la cobertura de plazas vacantes. Ambas coinciden en que se accede a una vacante en otro municipio y ese es el objetivo directo de la movilidad interadministrativa, lo que no se cuestiona. Sin embargo, con la promoción litigiosa el objetivo es ampliar las oportunidades de carrera profesional entre funcionarios sujetos al mismo régimen estatutario, luego la movilidad no es su fin sino el efecto de ejercer el derecho a la carrera profesional mediante esta forma de promoción interna.

(..) En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , declaramos que la Comunidad Autónoma Valenciana tiene competencia para regular el sistema de promoción interna horizontal con movilidad de los Cuerpos de Policía Local de ese territorio. Tal sistema no es de movilidad como forma de provisión de destinos, sino de promoción profesional interna horizontal y, en sí, la norma que lo prevé no es discriminatoria.>>

La doctrina expuesta permite distinguir dos supuestos de movilidad interadministrativa voluntaria: (i) la movilidad sin acceso a la Administración de destino, por provisión de puestos regulada en el artículo 84 del TREBEP; y (ii) la movilidad con acceso a la Administración de destino, la cual se produce por promoción interna interadministrativa, tras la superación de los correspondientes procesos selectivos que queda fuera del régimen jurídico del artículo 84 TREBEP.

Estas dos modalidades de movilidad tienen un régimen jurídico diferente y dan lugar a situaciones administrativas distintas, puesto que en el caso de la movilidad por provisión de puestos se conserva la condición de funcionario de la Administración de origen, sin adquirir dicha condición en la Administración de destino, dando lugar a la situación administrativa de servicios en otras Administraciones Públicas, en tanto que la movilidad por promoción interna supone el acceso a la Administración de destino, adquiriendo la condición de funcionario en ésta, y manteniéndose, en su caso, el vínculo con la Administración de origen a través de la situación administrativa de excedencia.

3. Esta doctrina que distingue entre movilidad con acceso y sin acceso se reproduce en la sentencia de esta Sala y Sección n.º 711/2025, de 5 de junio, donde se analiza asimismo la conexión de la movilidad voluntaria por provisión de puestos del artículo 84 del TREBEP con la situación administrativa de servicios en otras Administraciones Públicas regulada en el artículo 88 del TREBEP, expresando que el régimen jurídico de la situación administrativa de servicios en otras Administraciones Públicas permite identificar dos rasgos esenciales: (i) la plena integración del funcionario en la Administración de destino; y (ii) la subsistencia de un vínculo con la Administración de origen, donde mantiene la condición de funcionario, con derecho al reingreso voluntario por provisión de puestos y en el caso de cese de libre designación, cuando no sea adscrito en la Administración de destino, así como el derecho al reconocimiento de la carrera profesional desarrollada en la Administración de destino por parte de su Administración de origen.

Sin embargo, en el caso de movilidad con acceso, la situación administrativa en la Administración de origen es la de excedencia, puesto que se establece un nuevo vínculo funcionarial con la Administración de destino. Así resulta contemplado en el artículo 91.1 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, para los casos de situación de servicio activo en otro Cuerpo o Escala de cualquiera de las Administraciones Públicas, como en el caso del demandante que accedió al servicio activo en el Ayuntamiento de Burgos, quedando en situación de excedencia voluntaria en el Ayuntamiento de Briviesca.

El régimen jurídico de la excedencia es distinto al de servicios en otras Administraciones, puesto que el funcionario se vincula a la Administración de destino, de modo que tiene derecho al reingreso en los términos previstos para dicha situación administrativa de excedencia, sin que, para el caso de reingreso en la Administración de origen, tenga derecho al reconocimiento de la carrera profesional desarrollada en la Administración de destino.

4. La legislación local y autonómica de empleo público regula la movilidad interadministrativa sin acceso del artículo 84 del TREBEP conforme a lo establecido en la normativa estatal básica. Así, la movilidad por provisión de puestos está regulada en el artículo 101.II de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, y a nivel de legislación autonómica en el caso de Castilla y León, su regulación se recoge en el artículo 49 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

Por el contrario, la movilidad horizontal con acceso aquí examinada es propia de los cuerpos de policía local, y su regulación se recoge dentro de la normativa autonómica sectorial sobre policía local, como en este caso. Así, los artículos 32 y 33 de la Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León, contemplan un turno de promoción interna por movilidad interadministrativa de policías locales. En vía reglamentaria, el Decreto 84/2005, de 10 de noviembre, por el que se aprueban las Normas Marco a las que han de ajustarse los Reglamentos de las Policías Locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, regula los sistemas de selección para acceder a las diferentes categorías de policía local, dentro de los cuales se encuentra el turno de movilidad, contemplándose que debe reservarse al menos una cuarta parte de las plazas vacantes de la categoría de agente que se deseen cubrir en una convocatoria para el turno de movilidad entre agentes de otros Cuerpos de Policía Local de Castilla y León (cfr. artículo 57 Decreto 84/2005).

Del examen de estos preceptos se desprende indudablemente que estamos ante una movilidad interadministrativa con acceso al Ayuntamiento de destino, de modo que el agente que supera el procedimiento de selección establecido en el artículo 84 del Decreto 84/2005, accede al Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de destino, quedando vacante su puesto en el Ayuntamiento de origen, según dispone el artículo 83.3 del citado Decreto 84/2005.

5. De lo expuesto en este fundamento concluimos que estamos ante un supuesto de movilidad interadministrativa que queda fuera del ámbito del artículo 84 del TREBEP, encuadrándose en la que hemos denominado movilidad con acceso, donde el funcionario accede a la condición de policía local del Ayuntamiento de destino, generando vacante en el Ayuntamiento de origen, en el que queda en situación administrativa de excedencia. Así, el demandante accedió a la condición de agente de la policía local del Ayuntamiento de Burgos por el turno de movilidad, dejando vacante su puesto en el Ayuntamiento de Briviesca, donde quedó en la situación de excedencia.

Por tanto, no es de aplicación al caso el régimen del citado artículo 84 TREBEP, ni tampoco el del artículo 101 de la LRBRL, que regula la movilidad interadministrativa por provisión de puestos en el ámbito local. La modalidad de movilidad interadministrativa voluntaria por promoción tiene su fuente en la normativa sectorial de policía local y su régimen jurídico es distinto al de la movilidad del artículo 84 del TREBEP, puesto que se adquiere la condición de funcionario en el Ayuntamiento de destino.

En cualquier caso, debemos advertir que en nuestro caso lo realmente relevante, en esta modalidad de movilidad interadministrativa de policías locales, es la de determinar cuál es el deber de la Administración de destino en orden al reconocimiento de la carrera profesional desarrollada hasta ese momento por el funcionario que accede por este turno de movilidad. Y aquí debe subrayarse que no se encuentra respuesta a dicho interrogante en el régimen jurídico de los artículos 84 y 88 del TREBEP, pues en la movilidad sin acceso o por cobertura de puestos de trabajo, se contemplan los deberes de reconocimiento de la carrera profesional al momento del reingreso por parte de la Administración de origen, con la que se conserva el vínculo de funcionario, y no por la de destino, que es lo que se nos plantea en este caso, como se pasa a analizar seguidamente.

Sobre el reconocimiento del grado personal consolidado en el Ayuntamiento de origen

1. Una vez examinado el régimen jurídico de la movilidad con acceso y sin acceso, debemos examinar la controversia relativa al reconocimiento del grado personal consolidado en el supuesto de movilidad con acceso, donde el policía local accede a un Cuerpo de Policía Local de otro Ayuntamiento, tras superar el correspondiente proceso selectivo, en el ejercicio del derecho a la movilidad reconocido normativamente.

La controversia principal planteada en este recurso, relativa a la normativa aplicable sobre el grado personal de los funcionarios de la policía local nos lleva a acudir al sistema de fuentes establecido en el artículo 3 del TREBEP, y en el artículo 92.1 de la LRBRL en términos concordantes, que establecen la aplicación de la normativa estatal básica y la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local. En el caso de los Cuerpos de Policía Local, el artículo 3.2 del TREBEP establece que se rigen por el propio TREBEP y por la legislación de las Comunidades Autónomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por tanto, y como cuestión relativa a la prelación de fuentes y selección de norma aplicable, regulada en la normativa estatal básica, debemos examinar si es aplicable, o no lo es, la normativa autonómica de Castilla y León a la convalidación o conservación de grado de los policías locales que ejercen el derecho a la movilidad, que es el aspecto objeto de controversia en este proceso, partiendo de las peculiaridades que presenta la promoción profesional en el ámbito de las Administraciones locales.

2. La promoción profesional a través del grado personal es un sistema de promoción propio de los modelos cerrados de función pública, que se integra fundamentalmente en el ámbito de la promoción horizontal, pero su juego aplicativo depende de la dimensión de la Administración y de sus peculiares características, lo que explica que el artículo 17 del TREBEP opte porque sea el legislador de desarrollo quien regule la carrera horizontal de los funcionarios públicos.

En el caso de las Administraciones locales, existen unas limitaciones especialmente intensas en materia de promoción profesional que se explican, por una parte, en base a las expectativas de promoción, puesto que cuando la Administración es de dimensiones amplias, los recursos humanos propios son suficientes de ordinario para colmar las necesidades de personal de mayor cualificación, en tanto que en las Administraciones pequeñas debe recurrirse al exterior con cierta regularidad para cubrir los puestos de mayor responsabilidad, por ser insuficientes los recursos humanos propios. Por otra parte, en las Administraciones de dimensiones más reducidas, las propias limitaciones organizativas impiden progresar a los funcionarios a puestos de mayor nivel, en muchas de las ocasiones por no existir tales puestos.

En el supuesto examinado de promoción interna horizontal por movilidad interadministrativa entre Ayuntamientos, debe determinarse cuál es el alcance de la obligación de la Administración de destino en orden al reconocimiento de la carrera profesional desarrollada hasta ese momento por el funcionario que accede por promoción interna, lo cual nos lleva al análisis de las normas de aplicación al caso de los policías locales de Castilla y León.

3. El artículo 3 del TREBEP establece que los Cuerpos de Policía Local se rigen por el TREBEP y por la legislación autonómica, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por su parte, el artículo 92.1 de la LRBRL establece que los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto en La LRBRL, por el TREBEP, por la restante legislación del Estado en materia de función pública, así como por la legislación de las Comunidades Autónomas, en los términos del artículo 149.1.18.ª de la Constitución. Por tanto, debe examinarse en primer lugar si es de aplicación la normativa autonómica en materia de consolidación, conservación y convalidación de grado a los policías locales.

La normativa sectorial de policía local de Castilla y León no regula específicamente este aspecto, en tanto que la normativa autonómica de empleo público tampoco extiende la aplicación de las reglas de carrera horizontal a los funcionarios locales, puesto que no se recoge en la regulación del régimen estatutario de los funcionarios de la Administración Local en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León del Título VI de la citada Ley 7/2005, artículos 109 a 113, donde se regula, con las especialidades que establece, la selección de funcionarios locales, situaciones administrativas, permisos, licencias y vacaciones, obligaciones y responsabilidad disciplinaria, pero no así la promoción profesional.

Por su parte, la regulación autonómica de la convalidación del grado personal se recoge en el Decreto 17/2018, de 7 de junio, por el que se regula la consolidación, convalidación y conservación del grado personal, al que se remite el artículo 64 de la citada Ley 7/2005, estableciendo su artículo 14, respecto de la convalidación de grado en caso de movilidad interadministrativa:

<< El grado reconocido por otra Administración Pública será objeto de convalidación por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, cuando el funcionario preste servicios en esta última en el mismo Cuerpo o Escala en que dicho grado le hubiera sido reconocido.>>

Según resulta del tenor del precepto, el mismo no se aplica a las Administraciones Locales, puesto que está regulando el reconocimiento del grado consolidado para el personal que accede a la Administración autonómica, tratándose de una disposición de naturaleza autoorganizativa, no extensible a las Administraciones locales, en las cuales la carrera horizontal debe adaptarse a sus particulares dimensiones y características. Al respecto, la norma reglamentaria desarrolla la carrera administrativa del personal funcionario autonómico, regulada en los artículos 64 y siguientes de la Ley 7/2005, por lo que debe concluirse que no es aplicable a los funcionarios locales.

En consecuencia, debemos acudir a la normativa estatal, de empleo público y local, para determinar la aplicación de las normas sobre conservación, reconocimiento y conservación de grado personal.

3. La normativa estatal regula el grado personal de los funcionarios de nuevo ingreso en el artículo 70.3 del citado RD 364/1995, estableciendo que consolidarán como grado personal inicial el correspondiente al nivel del puesto de trabajo adjudicado tras la superación del proceso selectivo, salvo que con carácter voluntario pasen a desempeñar un puesto de nivel inferior, en cuyo caso consolidarán el correspondiente a este último.

Por su parte, el artículo 70.11 del mismo RD 364/1995 establece el reconocimiento del grado consolidado en otra Administración Pública para el caso de reingreso o reintegro en la Administración General del Estado en el mismo cuerpo o escala en que le haya sido reconocido el grado personal, lo cual no está previsto para las Administraciones locales.

En el ámbito de la legislación local, no se regula específicamente la promoción profesional ni los derechos relativos al desempeño en otras Administraciones Públicas. Sí se recogen los derechos de los funcionarios locales en caso de cambio de cuerpo, estableciendo el artículo 155 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, que tendrán derecho a seguir percibiendo los trienios y al reconocimiento del tiempo de servicios.

4. Expuesto el marco normativo, debe entenderse que en el caso examinado de los policías locales de Castilla y León no son de aplicación las normas de reconocimiento del grado personal consolidado para la Administración de destino por los siguientes motivos:

1º) El artículo 14 del Decreto del Gobierno de Castilla y León 17/2018 contiene una prescripción aplicable al personal funcionario procedente de otras Administraciones que accede a la Administración autonómica, y no así a las locales, lo cual se desprende de su tenor literal, tratándose de una disposición de naturaleza autoorganizativa de desarrollo de la carrera profesional de los funcionarios autonómicos.

Del mismo modo, la normativa estatal solo contempla el reconocimiento del grado consolidado en otras Administraciones para la Administración General del Estado, y no así para las locales.

2º) El artículo 51.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad establece que los cuerpos de policía local son cuerpos propios creados por los municipios, lo que no se cohonesta con el reconocimiento del grado personal consolidado en otro cuerpo. En este punto, la alegación de que se trata del mismo cuerpo podría admitirse por la identidad de funciones, pero lo cierto es que si hay una catalogación distinta de los puestos de agente, como es el caso, ya no puede admitirse que sea el mismo cuerpo a los efectos de mantener el nivel retributivo adquirido en el cuerpo del Ayuntamiento de origen.

Ello está en relación con las facultades de autoorganización de cada Administración Local, en virtud de las cuales ordena sus medios personales a través de los correspondientes instrumentos técnicos; valorando los puestos de trabajo de su organización dentro del intervalo legalmente establecido, sin que ello permita extender sus efectos a otra Administración distinta, quien tiene sus propias normas organizativas. En consecuencia, la determinación del nivel de los puestos de trabajo y, por consiguiente, del grado personal que se adquiere por su desempeño, entra en el núcleo de las potestades de ordenación de cada Administración Local, con las consecuencias inherentes en el ámbito retributivo en tanto que el grado personal correspondiente está ligado a la retribución por complemento de destino.

Esta autonomía organizativa de cada Ayuntamiento a la hora de conformar sus Cuerpos de Policía Local se contempla en el artículo 26 de la citada Ley 9/2003, de Castilla y León, cuando establece:

<< 1. Corresponde a cada Ayuntamiento aprobar la plantilla del respectivo Cuerpo de Policía Local, que integrará todos los puestos de trabajo correspondientes a cada categoría, señalando su denominación y características esenciales, requisitos exigidos para su desempeño, niveles y complementos retributivos.>>

3º) En esta libertad de configuración, el Ayuntamiento de Briviesca catalogó los puestos de agente de la policía local en el nivel 20, en tanto que el Ayuntamiento de Burgos los catalogó en el nivel 18. El demandante, en el ejercicio de su derecho a la movilidad, accedió como agente de la policía local el Ayuntamiento de Burgos, por lo que no se pueden mantener las condiciones retributivas que tenía en el Ayuntamiento de Briviesca.

Al respecto, no podemos dar una interpretación de las normas que determinen situaciones de desigualdad entre funcionarios públicos. Así, no sería aceptable que un agente que accedió el mismo día por el mismo turno de movilidad con el demandante, cuyo Ayuntamiento de origen tenía catalogados los puestos de agente en nivel inferior al 20, perciba un complemento de destino de nivel 18 y el demandante lo perciba con el nivel 20. Tampoco puede sostenerse que un funcionario que accedió por turno libre a una plaza de agente de la policía local en el Ayuntamiento de Burgos, con la misma antigüedad que el recurrente como funcionario, perciba un complemento de destino de nivel 18, y que el demandante perciba un complemento de destino de nivel 20, por el hecho de haber desempeñado el puesto de agente en otro Ayuntamiento que, en ejercicio de sus potestades de ordenación, había asignado un nivel superior para su misma categoría.

Precisamente, la estructura común de escalas y categorías de las policías locales de Castilla y León, prevista en el artículo 25 de la citada Ley 9/2003, implica que, por lo general, exista una valoración homogénea del nivel de puestos en cada categoría, pero dicha valoración es competencia exclusiva de cada Ayuntamiento, sin que el acceso por el turno de movilidad pueda justificar que los agentes que promocionan tengan un nivel superior al asignado en las plantillas del Ayuntamiento de destino, por la vía indirecta del reconocimiento del grado consolidado por la distinta catalogación realizada por el Ayuntamiento de origen en su plantilla.

4º) Tampoco pueden trasladarse en bloque los principios y normas establecidas para la promoción profesional, al supuesto de los policías locales que acceden a otro Ayuntamiento en virtud de la movilidad horizontal interadministrativa, puesto que esta modalidad no está necesariamente conectada con la carrera profesional, por ser identificable también un contenido de movilidad geográfica, esto es, la posibilidad de traslado de un policía local para desempeñar sus funciones en otra localidad, lo cual, en el ámbito de las Administraciones locales, no sería posible si los agentes no tuvieran reconocido el derecho a la movilidad interadministrativa. Esta vía de acceso, por la vía de las pruebas de promoción interna con reserva de plazas en cada convocatoria, permite a los agentes de la policía local el cambio de destino a otro municipio.

Por tanto, aunque la movilidad interadministrativa se defina formalmente como un supuesto de promoción profesional horizontal, lo cierto es que no puede identificarse en todo caso el ejercicio de este derecho con el concepto de carrera horizontal, puesto que el mismo puede ejercitarse por otras razones, singularmente la movilidad geográfica, con causa en circunstancias personales, familiares o de otra índole, desligadas de la progresión en la carrera profesional.

En este punto, no cabe identificar el objetivo de la normativa sectorial de policía local, de fomentar de las medidas de movilidad horizontal, con la promoción profesional de los policías locales, puesto que se trata de cubrir puestos de la misma categoría en otros Ayuntamientos, con contenidos funcionales similares, sin que el ejercicio del derecho a la movilidad esté necesariamente vinculado a la progresión en la carrera profesional.

5º) La movilidad interadministrativa de los policías locales por promoción supone un nuevo vínculo con el Ayuntamiento de destino, integrándose en su organización y ocupando un puesto con la catalogación realizada por dicho Ayuntamiento al que se accede, todo ello al margen de que se haya adquirido determinado grado personal en su relación estatutaria con el Ayuntamiento de origen, donde se pasa a la situación de excedencia voluntaria, y sin perjuicio de los derechos que pueda ostentar el interesado para el caso de reingreso. La carrera profesional desarrollada por el interesado en el Ayuntamiento de origen resulta reconocida al conservar los derechos por la prestación de servicios a efectos de antigüedad y trienios, sin que sea extensible al grado adquirido.

Como hemos visto, no se puede invocar el principio de igualdad para instar el reconocimiento del grado consolidado como agente en otro cuerpo de policía local de un municipio distinto, puesto que no se corresponde con el principio de autonomía local y lo que genera es, precisamente, una situación de desigualdad entre funcionarios.

Respuesta a las cuestiones de interés casacional. Decisión de la Sala

1. Según lo expuesto, y en respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo que se nos plantea en el auto de admisión, con el matiz de que hemos examinado la normativa autonómica de los policías locales de Castilla y León, declaramos:

i) la movilidad voluntaria interadministrativa de los policías locales que acceden a dicha condición en otro Ayuntamiento, tras la superación de un proceso selectivo de promoción interna horizontal, tiene un régimen jurídico propio que queda al margen del de la movilidad voluntaria interadministrativa sin acceso a la Administración de destino, por provisión de puestos de trabajo, regulada en el artículo 84 del TREBEP.

ii) en el caso examinado de movilidad por promoción horizontal a otro Ayuntamiento de un agente de la policía local, el grado personal que corresponde es el asignado al puesto de agente en el Ayuntamiento de destino, sin que sea convalidable el grado adquirido por el desempeño del puesto de agente en el Ayuntamiento de origen.

2. La aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta nos llevará a estimar el recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Burgos y a casar la sentencia impugnada.

La interpretación que hemos realizado determina que no procede el reconocimiento del grado personal consolidado en el Ayuntamiento de origen, por lo que el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia del Juzgado debió ser estimado, con desestimación del recurso contencioso-administrativo, al ser ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada.

Por todo ello, el pronunciamiento de esta Sala será el de: (i) declarar la doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional en los términos expresados en el apartado 1 de este fundamento; (ii) estimar el recurso de casación del Ayuntamiento de Burgos, con anulación de la sentencia impugnada; y (iii) estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo número 1, y anularla con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Costas procesales

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación, sin que proceda imponer las costas del recurso de apelación, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la citada Ley, ni tampoco las del proceso de instancia, según lo prevenido en el artículo 139.1 de la misma Ley, por las serias dudas de derecho que se han suscitado en el caso.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Estimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia n.º 46/2023, de 10 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, dictada en el recurso de apelación 57/2022, que se casa y anula.

(2.º) Estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia n.º 220/2022, de 4 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Burgos, la cual se revoca, acordándose en su lugar la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Jesús Miguel Prieto Casado contra la resolución de 12 de enero de 2022, dictada por el Ayuntamiento de Burgos.

(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.