Redacción de proyectos independientes de las diferentes partes de la obra de reforma de un edificio municipal: ¿se considera fraccionamiento indebido del contrato?

Planteamiento

Desde este ayuntamiento se prevé la reforma de un edificio municipal, que se ejecutaría por fases, al estar sujeta a subvenciones de concesión anual con un importe limitado. Por ello, no sería posible afrontar el coste total del proyecto en un único ejercicio.

Se plantea tramitar un contrato menor para la redacción del proyecto, encargando el proyecto básico completo de toda la actuación, pero solo el proyecto de ejecución correspondiente a la fase 1, ya que redactar el proyecto de ejecución completo superaría el límite económico del contrato menor (15.000 euros).

La idea es ir encargando los proyectos de ejecución de las fases restantes conforme se obtenga financiación en los ejercicios siguientes.

¿Esta forma de proceder podría considerarse fraccionamiento indebido del contrato, aun tratándose de fases diferenciadas y ejecutadas en diferentes anualidades?

En este caso, ¿sería más adecuado licitar el proyecto completo (básico y ejecución) mediante procedimiento abierto, pese a que suponga mayor esfuerzo económico y administrativo inicial?

Respuesta

El art. 13 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, señala que los contratos de obras se referirán a una obra completa, entendiendo por esta la susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente.

No obstante lo anterior, podrán contratarse obras definidas mediante proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra completa, siempre que estas sean susceptibles de utilización independiente, en el sentido del uso general o del servicio, o puedan ser sustancialmente definidas y preceda autorización administrativa del órgano de contratación que funde la conveniencia de la referida contratación.

Del tenor literal del precepto se deduce la posibilidad de redacción de proyectos diferentes en dos supuestos:

- Cuando las obras sean susceptibles de utilización independiente

- Cuando las obras, a pesar de no ser susceptibles de utilización independiente puedan ser sustancialmente definidas.

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, tuvo ocasión de pronunciarse, en el Expediente 31/19, sobre un supuesto de hecho similar al que nos ocupa, en los siguientes términos:

• “2. La LCSP admite excepciones a esta regla general (aquí, se refiere la JCCPE a la mencionada unidad de obra). La que suscita dudas a la entidad consultante es la que permite contratar obras articuladas mediante proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra completa, siempre que estas sean susceptibles de utilización independiente, en el sentido del uso general o del servicio, o puedan ser sustancialmente definidas y preceda autorización administrativa del órgano de contratación que funde la conveniencia de la referida contratación. Cabe diferenciar en este punto dos posibles supuestos y un requisito común a todos ellos:

• • El primer supuesto alude a las partes de una obra completa que se contengan en un proyecto independiente y que sean susceptibles de utilización independiente para el uso general o el servicio público al que vayan dirigidas. No es de extrañar que la ley considere que es posible ejecutar estas partes de modo independiente pues, en realidad, responden al mismo criterio que se establece para calificar una obra completa.

• • El segundo supuesto es el que autoriza la realización de las partes de una obra completa que se contengan en un proyecto independiente y que puedan ser sustancialmente definidas.

• • El requisito común a todos ellos es que preceda una autorización administrativa del órgano de contratación que funde la conveniencia de la referida contratación."

Añade lo que debe entenderse por “obra sustancialmente definida”, en los siguientes términos:

• “Se trata el mencionado de un concepto jurídico indeterminado que, no obstante, puede ser interpretado atendiendo a su significado etimológico y al contexto en que se regula. En primer lugar, la definición de una obra, conforme a la primera acepción del término definir contenida en el Diccionario de la Real Academia Española consiste en “fijar con claridad, exactitud y precisión la naturaleza de una cosa” En segundo lugar, el significado de sustancia está referido a la esencia, al conjunto de características permanentes e invariables que constituyen la naturaleza de algo. Atendiendo al contexto del precepto, queda claro que una obra está completa cuando se encuentra fijada en los documentos rectores de la licitación con claridad, exactitud y precisión.

• Atendiendo a todos estos argumentos podemos concluir que una obra sustancialmente definida sería aquella que, siendo parte de una obra más amplia, tiene entidad por sí misma, está debidamente fijada en los documentos rectores de la licitación con claridad, exactitud y precisión (aunque sea parte de un todo) y constituye una unidad funcional propia. Cuando una parte de una obra cumpla estas condiciones podrá aplicarse la excepción contenida en el artículo 13.3 LCSP”

En el supuesto consultado se señala que se trata de una obra de reforma de un edificio municipal. Es irrelevante el plazo de ejecución de la obra para determinar si es posible la redacción de proyectos independientes. Se deberá justificar o bien que cada una de las fases se puede utilizar de forma independiente, o en su defecto, que cada una de las fases se pueda definir de forma independiente. Para ello es preciso, con carácter previo a la tramitación del contrato menor, que el órgano de contratación autorice la redacción de proyectos independientes. Dicha autorización deberá ser del alcalde o del pleno, en virtud de la distribución de competencias definida en el disp. adic. 2ª de la LCSP 2017.

En el dictamen mencionado se señala que “corresponde al órgano de contratación decidir si, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, ha de tramitar uno o varios expedientes de contratación para la ejecución de la obra concreta que se plantea llevar a cabo. Ahora bien, esa discrecionalidad tiene como límite la prohibición de la división fraudulenta del objeto del contrato, y ha de adaptarse, en su caso, a alguna de las excepciones legalmente establecidas”

Conclusiones

1ª. La redacción de proyectos independientes para cada una de las partes de obra es una excepción al principio general de no fraccionamiento del objeto del contrato.

2ª. Una licitación independiente de las obras solo resultará posible si son susceptibles de utilización independiente o pueden ser sustancialmente definidas.

3ª. Para ello es precisa la autorización previa del órgano de contratación.