Nulidad de la tasa municipal de aparcamiento regulado por prescindir del procedimiento para su aprobación y modificación

TSJ País Vasco , 11-04-2025
, nº 183/2025, rec.329/2024,  

Pte: Cuesta Campuzano, Trinidad

ECLI: ES:TSJPV:2025:1449

ANTECEDENTES DE HECHO 

El veintiséis de septiembre del año pasado, la procuradora de los tribunales doña Sheila Soto López de Letona, actuando en nombre y representación de doña Marina y doña Adela, presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo, de dieciocho de junio de 2024, del Ayuntamiento de Lekeitio, de aprobación definitiva de las tasas por el servicio de aparcamiento regulado.

Una vez subsanados los defectos apreciados, el señor letrado de la Administración de Justicia dictó, el día cuatro del mes siguiente, decreto de admisión a trámite del recurso interpuesto. Al mismo tiempo, se requería a la administración la remisión del correspondiente expediente.

Una vez recibido el expediente administrativo, se dictó, el veintiuno de noviembre de 2024, diligencia mediante la cual se daba traslado a la actora para que presentara la demanda.

El ocho de enero del año en curso, la procuradora de los tribunales doña Sheila Soto López de Letona, actuando en nombre y representación de doña Marina y doña Adela, presentó su escrito de demanda. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que, estimando el recurso, se anularan, se declararan contrarias a derecho, se revocaran y se dejaran sin efecto en su totalidad las actuaciones administrativas y disposiciones recurridas, con lo demás procedente en derecho y con condena en costas al Ayuntamiento de Lekeitio en la cuantía que fijara la sala.

Al día siguiente, se dictó diligencia por la cual se tenía por formalizada la demanda. Al mismo tiempo, se daba traslado a la administración para que contestara.

El día diez del mes siguiente, la procuradora de los tribunales doña Begoña Fernández de Gamboa Irarragorri, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Lekeitio, presentó escrito de contestación. Este terminaba suplicando que se declarara inadmisible el recurso frente a los decretos de veinticinco de marzo y de catorce de junio de 2024, y se desestimara el recurso en lo que respecta al acuerdo plenario de dieciocho de junio de 2024. Subsidiariamente, de no apreciarse la inadmisibilidad, suplicaba que se desestimara íntegramente el recurso. Todo ello, con expresa condena en costas a la parte demandante.

Ese mismo día, se dictó diligencia de ordenación teniendo por contestada la demanda.

El veinticuatro de febrero de 2025, el señor letrado de la Administración de Justicia dictó decreto mediante el cual se fijó la cuantía del recurso como indeterminada.

El día cuatro del mes siguiente, fue dictado auto por el que se recibía el proceso a prueba y se declaraba pertinente y se admitía la documental propuesta. Al mismo tiempo, se abría el trámite de conclusiones.

El día diez de ese mismo mes, la procuradora de los tribunales doña Sheila Soto López de Letona, actuando en nombre y representación de doña Marina y doña Adela, presentó su escrito de conclusiones sucintas. La procuradora de los tribunales doña Begoña Fernández de Gamboa Irarragorri, quien actuaba en nombre y representación del Ayuntamiento de Lekeitio, hizo lo propio diez días más tarde.

Para la votación y fallo del asunto se señaló el diez de abril del presente, en que tuvo lugar la diligencia. Seguidamente, quedaron los autos vistos para dictar sentencia.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

POSICIÓN DE LA DEMANDANTE.

Doña Marina y doña Adela impugnan las siguientes actuaciones administrativas:

? Acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Lekeitio, de dieciocho de junio de 2024, por el que se aprobó definitivamente la inclusión del siguiente epígrafe en el anexo de la ordenanza fiscal de tasas por la prestación de servicios públicos y la realización de actividades: epígrafe O- tasas por el servicio de aparcamiento regulado en Lekeitio.

? Decretos, de veinticinco de marzo y de catorce de junio de 2024, de la alcaldía del Ayuntamiento de Lekeitio, de modificación de la ordenanza del servicio municipal de estacionamiento regulado de Lekeitio.

La demanda comienza explicando que las recurrentes son, junto con sus maridos, titulares de una segunda residencia en la localidad de Lekeitio, si bien figuran empadronadas en Bilbao, al igual que sus vehículos familiares.

Seguidamente, señala que, para disfrutar de los beneficios de estacionamiento en la zona verde (correspondiente al casco urbano), el ayuntamiento demandado otorga la condición de residente no solo a los allí empadronados, sino también a los que lo están en municipios circundantes, y a las empresas con domicilio social en Lekeito y sus trabajadores. Esta condición se acredita con una tarjeta cuyo coste de emisión es de cinco euros y que no precisa de renovación.

Sentado lo anterior, las interesadas se quejan de que el ayuntamiento, en lugar de seguir el procedimiento legalmente establecido para modificar la ordenanza, habría dictado los dos decretos que constituyen el objeto de este procedimiento. El primero de ellos habría regulado situaciones no contempladas en la ordenanza, a saber: la fijación de un nuevo ámbito espacial (4 parkings exteriores) y temporal del estacionamiento regulado (zona azul para no residentes), la determinación de los sujetos a los que va a afectar y la previsión del pago del servicio. De este modo, considera que se habría regulado una nueva tasa.

Comoquiera que se incluían suelos de la Diputación Foral de Vizcaya y que esta reclamó su exclusión, se dictó el segundo decreto. Este, además, permitió a los residentes estacionar en la zona azul sin tener que abonar tasa alguna. Finalmente, fijó como periodo estival el comprendido entre el veintisiete de junio y el quince de septiembre de 2024.

A continuación, el recurso explica que la tasa de la zona azul es la que se aplica a los no residentes, salvo en horario nocturno, en los dos parkings exteriores. Por su parte, los residentes pueden aparcar tanto en la zona verde como en la azul.

Las actoras sostienen que las resoluciones impugnadas son nulas de pleno derecho, por cinco motivos diferentes.

En primer lugar, señalan que se habrían dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento regulado en el artículo 49 de la Ley 7/1985. Con esta forma de proceder, se habría privado a las recurrentes y a los ciudadanos en general de su derecho a participar en la elaboración de disposiciones generales.

Argumentan que el procedimiento previsto en el artículo 49 ha de seguirse, no solo para la aprobación de ordenanzas fiscales, sino también para su modificación. Así, sería el pleno del ayuntamiento, y no el alcalde, el competente para adoptar ese tipo de acuerdos.

Admiten que los entes locales gozan de un margen de discrecionalidad para ejercer sus competencias. Ahora bien, ello no podrían hacerlo al margen de la Constitución y de las leyes. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, se habría hurtado a los ciudadanos su derecho a participar en el proceso de modificación de la ordenanza.

Explica que el decreto de veinticinco de marzo de 2024 reordenó el sistema de aparcamiento, distinguiendo tres ejes principales, a saber: residentes, comercios, y visitantes y vecinos del periodo estival. Este decreto inicial fue posteriormente modificado por el de catorce de junio de 2024.

Señala la demanda que, conforme al Ayuntamiento de Lekeito, el alcalde tendría competencia para tomar las decisiones incorporadas en los dos decretos, en aplicación de los artículos 21.1.a), b), d) y e) de la Ley 7/1985 y 5, 6 y 13 de la ordenanza reguladora del servicio de aparcamiento de Lekeitio. Sin embargo, las interesadas no comparten este argumento.

Razonan que la posibilidad de establecer una diferente regulación para las personas que puedan resultar afectadas por el régimen de estacionamiento limitado sería una opción que encontraría amparo en la discrecionalidad que el ordenamiento atribuye a los ayuntamientos para ordenar el tráfico, regular los establecimientos y establecer medidas de estacionamiento limitado. Ahora bien, esa potestad habría de respetar los límites legales. Entre ellos destacarían el respeto al procedimiento legalmente establecido para la aprobación y modificación de la ordenanza; la garantía del principio de igualdad, sin que quepan discriminaciones no justificadas; y la garantía de la rotación de los aparcamientos. Así se desprendería de los artículos 25.2.g) de la Ley 7/1985 y 17.4 de la Ley 2/2016, en relación con los artículos 7.a) y b) y 39.4 del Real Decreto Legislativo 6/2015.

Destaca que, junto a los elementos que configuran la apreciación subjetiva de la administración, habría unos elementos reglados. Entre ellos, se encontrarían la existencia misma de la potestad, su extensión, el procedimiento, la competencia para ejercerla y el fin para cuyo ejercicio se otorga.

Pues bien, el artículo 7.b) del Real Decreto Legislativo 6/2015 permite la regulación, mediante ordenanza municipal de circulación, de los usos de vías urbanas, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos. El artículo 39.4 del mismo texto dispondría que el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas ha de regularse por ordenanza municipal. De este modo, se efectuaría una reserva a favor de la ordenanza, y no del decreto del alcalde, para la regulación de los usos de las vías públicas.

El recurso añade que estas facultades del pleno serían indelegables, dado que estaríamos hablando de una disposición general. Señala que, conforme al marco normativo citado por el Ayuntamiento de Lekeitio, el alcalde tiene potestad para fijar los límites del servicio de estacionamiento regulado dentro de las zonas de aplicación de la ordenanza ya existentes, que serían las calles del casco urbano, y para los vehículos empadronados en el municipio cuyos titulares sean personas físicas o jurídicas con domicilio en Lekeitio, o para otorgar distintivos especiales para una determinada zona.

Ahora bien, las interesadas niegan que los decretos impugnados interpreten la ordenanza para su adecuada aplicación. Tampoco podrían considerarse instrumentales. Por consiguiente, desbordarían las habilitaciones de mera ejecución de la ordenación de estacionamiento vigente, dado que modificarían la regulación de la ordenanza, reordenando el sistema de aparcamiento.

De hecho, los decretos regularían aspectos no contemplados en la ordenanza, fijarían un nuevo ámbito espacial y temporal del establecimiento regulado, determinarían los sujetos a los que van a afectar y preverían el pago del servicio en la zona azul. Ello supondría la regulación de una nueva tasa. De este modo, los decretos tendrían la naturaleza jurídica de una disposición general con vocación de permanencia.

En segundo lugar, el recurso denuncia que tanto los decretos como el acuerdo del pleno de dieciocho de junio de 2024 serían nulos de pleno derecho, por vulneración del principio de igualdad de trato entre residentes empadronados y veraneantes.

Considera que sería la administración la encargada de demostrar que las actuaciones recurridas gozan de una justificación objetiva y razonable de la diferencia de trato denunciada. Insiste en que se ha reservado todo el casco urbano para los residentes, y se ha establecido una tasa para el estacionamiento en parkings exteriores que han de satisfacer los no residentes. Por su parte, los residentes también pueden utilizar esos parkings en zona azul.

Argumenta que las sentencias invocadas por el ayuntamiento no serían aplicables al caso. Ello, por cuanto lo que habría hecho el demandado sería una reserva de aparcamiento para residentes en todo el caso urbano. De este quedarían excluidos los no residentes, quienes no podrían aparcar allí ni siquiera abonando una tasa. Así, estos solo podrían acceder a dos aparcamientos exteriores (nueva zona azul), previo abono de las oportunas tasas.

Considera que tal discriminación no sería objetiva ni razonable, en la medida en que se estaría excluyendo de la ciudad a los no residentes. Destaca que el periodo estival sería, precisamente, aquel en el que los veraneantes permanecen en el pueblo y, por tanto, tendrían las mismas necesidades de estacionamiento que los residentes empadronados.

De hecho, el acceso a la zona verde se habría extendido a los habitantes de otros municipios cercanos. Sin embargo, en el expediente administrativo no se justificaría el motivo por el que precisamente los habitantes de esos municipios son considerados residentes. De manera que considera que estaríamos ante una actuación arbitraria.

Por otro lado, señala que la normativa no obliga a renovar el documento de residente. Esto, a su juicio, carecería de sentido, si lo que se pretende es resolver el problema de aparcamiento en verano. En tal caso, lo lógico sería establecer un sistema de revisión para comprobar todos los años que las personas y empresas que obtuvieron la condición de residente siguen reuniendo las condiciones que permitieron su otorgamiento.

Igualmente, considera discriminatorio el hecho de que se obligue a los 2.131 propietarios de segunda residencia en Lekeitio a estacionar en los parkings exteriores de pago, al tiempo que se permite el estacionamiento gratuito y sin rotación en el casco urbano a los residentes en terceros municipios. Estos hechos, a su juicio, avalarían la lesión del principio de igualdad que generarían las actuaciones impugnadas. Ello, por cuanto el Ayuntamiento de Lekeitio no habría justificado esa diferencia de trato.

En tercer lugar, las actoras afirman que las resoluciones impugnadas son nulas de pleno derecho, en la medida en que generarían reservas de estacionamiento prohibidas por la Ley de Tráfico. Esta únicamente habilitaría a los ayuntamientos para establecer normativas que favorezcan la rotación y el reparto equitativo de los espacios públicos de estacionamiento.

Explica que las competencias de los municipios en materia de tráfico y seguridad vial se recogen en el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 6/2015. En concreto, su apartado b) atribuye a los municipios la regulación de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos. De este modo, la capacidad de esos entes locales para regular los usos de las vías urbanas estaría limitada. Así, habría de respetar la distribución equitativa de los aparcamientos entre todos los usuarios, y no solo entre algunos. Además, habría de garantizarse la rotación de los aparcamientos.

Pues bien, establecer una reserva de aparcamiento en favor de los residentes no garantizaría esa necesaria rotación, sino todo lo contrario, dado que les aseguraría una zona de aparcamiento sin ningún límite horario. Por el contrario, los no residentes quedarían excluidos del casco urbano. Además, en el caso de que aparquen en zona azul, podrían evitar la rotación de sus vehículos mediante el abono de una tasa de fidelización.

Lo anterior supondría, según las demandantes, que las disposiciones impugnadas vulnerarían el título jurídico que habilita la aprobación de ordenanzas. De este modo, contravendrían lo dispuesto en el artículo 128.2 y 3 de la Ley 39/2015.

Es más, el recurso entiende que se habría infringido el artículo 129 de la Ley 39/2015, que exige que en la exposición de motivos o en el preámbulo se haga constar, de forma suficientemente justificada, su adecuación a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia. Sin embargo, nada de ello se habría analizado en las disposiciones impugnadas. Ello supondría, a su juicio, una vulneración del principio de trasparencia.

Igualmente, se habría infringido el principio de proporcionalidad al que se refiere el artículo 129.3, dado que no se habría valorado la posible existencia de otras medidas menos restrictivas de derechos para los no residentes. Así, a estos se las habría privado totalmente de cualquier derecho de aparcar en el centro del municipio, relegándolos a las zonas más apartadas.

En cuarto lugar, la demanda denuncia que las resoluciones impugnadas serían nulas de pleno derecho, por existencia de una discriminación prohibida en el pago de tributos locales. En concreto, señala que se habría fijado una exención no habilitada por la normativa foral de Vizcaya relativa a la Hacienda de los entes locales, y se habrían infringido los artículos 14 de la Constitución y 150 del Decreto de 17 de junio de 1955.

Las recurrentes niegan que el ayuntamiento pueda establecer una exención a una tasa sin contar, para ello, con habilitación en la normativa foral de las Haciendas Locales. Explica que los municipios no solo están legitimados para regular el régimen de estacionamiento, sino también para imponer tasas por el aparcamiento en la zona regulada. Así resultaría del artículo 21.1 de la Norma Foral 9/2005. Ahora bien, de la lectura conjunta de los artículos 7 y 1.1 de esa norma y 7 de la NFGT, se desprendería que los beneficios fiscales que establezcan han de contar con la necesaria cobertura en una norma foral tributaria. Así resultaría también del artículo 9 de la NF 9/2005.

De lo anterior, las actoras deducen que, en principio, solo cabe establecer una bonificación total o una exención en el caso de que una norma con rango de ley lo permita. Pues bien, dado que las ordenanzas fiscales tienen rango reglamentario, solo podrían regular la aplicación del beneficio fiscal previamente previsto en una ley.

Sentado lo anterior, el escrito señala que el hecho de que los residentes puedan estacionar en todo el municipio sin tener que abonar ninguna tasa, pese a haber realizado el hecho imponible, supondría, en la práctica, el establecimiento de una exención que no estaría cubierta por ninguna norma foral o con rango de ley.

Las interesadas continúan exponiendo cómo el artículo 25.4 de la NF 9/2005 podría amparar tal posibilidad, habida cuenta de que permite que, para la determinación de la cuantía de la tasa, se tomen en consideración criterios genéricos de capacidad económica de los obligados a satisfacerlas. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, no se habría acreditado por la administración esa eventual menor capacidad económica de los beneficiados por la exención. Y la NF 9/2005 no introduciría ninguna diferencia por razón del lugar de residencia de los obligados tributarios.

Por otro lado, señalan que los residentes, según el decreto impugnado, pueden aparcar en la zona azul en las mismas condiciones que en la verde, esto es, de forma gratuita. Sin embargo, la ordenanza fiscal no establecería tal exención. Simplemente señalaría que los primeros 180 minutos son gratuitos para cualquier usuario.

A continuación, hacen referencia a la sentencia del Tribunal Supremo 1.064/2023, de veinte de julio, que consideran que avalaría su posición. En efecto, esa resolución habría llegado a la conclusión de que no cabría el establecimiento de una exención sobre una tasa atendiendo, exclusivamente, al criterio de empadronamiento de los sujetos, dado que no se trataría de un criterio razonable y objetivo para justificar esa desigualdad.

En quinto y último lugar, el recurso apunta a que el acuerdo del pleno de dieciocho de junio de 2024 sería nulo de pleno derecho, por inexistencia del informe técnico-económico exigido por el artículo 26 de la NF 9/2005 y el artículo 129.7 de la Ley 39/2015.

Reconoce que en el expediente administrativo constaría un documento denominado informe técnico-económico. Ahora bien, este se habría elaborado por el propio alcalde, que sería una autoridad de designación política sin competencia para emitir este tipo de informes técnicos, dado que carecería de las necesarias especialidad, objetividad e imparcialidad. De hecho, ese tipo de funciones estaría reservado, por los artículos 2, 4 y 5.2.a) del Real Decreto 128/2018, a los funcionarios de la administración local con habilitación de carácter nacional. En este mismo sentido, el artículo 21 de la Ley 7/1985 no atribuiría al alcalde la función de emitir este tipo de informes.

POSICIÓN DEL AYUNTAMIENTO.

Por su parte, el Ayuntamiento de Lekeitio reclama que se desestime el recurso contencioso-administrativo planteado de contrario.

Para ello, explica que, en 2017, se aprobó la ordenanza del servicio municipal regulado del municipio. Esta permitía la limitación de aparcamientos y fechas y preveía que anualmente se dictara un decreto para definir las limitaciones concretas, en el periodo de tiempo comprendido entre el uno de junio y el treinta de septiembre.

En 2023, se tramitó una modificación de la ordenanza, que, una vez aprobada, se publicó en el Boletín Oficial de Vizcaya de veintisiete de abril de ese año.

El artículo 5 de la ordenanza permite que, con carácter excepcional, el alcalde adopte las medidas que considere oportunas, modificando o suspendiendo temporalmente las condiciones de estacionamiento, reguladas por la ordenanza, cuando las circunstancias que inciden en el tráfico y el aparcamiento así lo aconsejen.

Por su parte, el artículo 6 prevé que la limitación de aparcamientos y las fechas se definan anualmente por decreto de la alcaldía. Como norma general, se establece que el periodo de limitación se dará durante la época estival, entre el uno de junio y el treinta de septiembre. Durante ese tiempo, se habilitará, en las franjas horarias y en las zonas determinadas por la ordenanza, una utilización diferenciada del espacio público. El artículo 8 determina que las zonas de aplicación de la ordenanza se señalizarán con color verde, y podrán ser ampliadas y aumentadas.

El artículo 10 regula los requisitos para otorgar el distintivo de residente. En concreto, se prevé su concesión a las personas físicas residentes en Lekeitio que estén dadas de alta en el padrón municipal desde el uno de enero anterior a la fecha de la solicitud, y siempre que el vehículo esté dado de alta en el padrón municipal de vehículos; a las personas jurídicas cuyo domicilio fiscal esté en Lekeitio, siempre que el vehículo esté dado de alta en el padrón municipal de vehículos; y a los propietarios o trabajadores de empresa con sede o delegación en el municipio que cumplan unos requisitos. Además, el artículo 13 admite la posibilidad de otorgar un distintivo especial para personas con determinadas necesidades.

Seguidamente, el escrito de contestación a la demanda hace hincapié en que la ordenanza y su modificación de 2023 serían firmes, dado que no se habría interpuesto recurso contra ellas.

En aplicación de los artículos 6 y 8 de la ordenanza, se habría dictado anualmente un decreto para concretar las calles a las que afecta la limitación de aparcamiento. Esa zona se habría ido ampliando año a año. De hecho, la resolución de 2023 ya afectaba a casi toda la zona urbana.

Pese a la ordenanza, el ayuntamiento habría comprobado que los problemas de aparcamiento se incrementaban cada año. De ahí que solicitara propuestas a la policía municipal y analizara la posibilidad de adoptar medidas excepcionales con el fin de mejorar la situación en 2024, de manera puntual, a fin de comprobar si eran efectivas y adoptar decisiones para el futuro. En concreto, se dictaron las siguientes resoluciones:

? Decreto del alcalde de veinticinco de marzo, en el que se indicaba que, para hacer frente al problema, ese año se iba a reordenar el sistema de aparcamiento, diferenciando tres ejes principales, a saber: residentes, comercios, y visitantes y veraneantes. Para ello, se remitía expresamente a los artículos 5 y 6 de la ordenanza reguladora del servicio de aparcamiento regulado. Así, a la vista de la propuesta de la Comisión de Urbanismo, se habría acordado lo siguiente:

o Reordenar el sistema de aparcamiento regulado bajo los siguientes criterios:

? La zona de residentes se ampliaba a toda la localidad, de lunes a viernes y durante las 24 horas del día (zona verde).

? Se exigía que los residentes obtuvieran un nuevo documento para aparcar en zona verde, con las mismas condiciones vigentes hasta la fecha, previo abono de cinco euros. El documento no exigía renovación anual.

? Los ciudadanos de Munitibar, Aulesti, Gizaburuaga, Armoroto, Mendexa, Ispaster y Ea también podían aparcar en la zona verde, previa obtención en sus ayuntamientos de los documentos que así lo autorizaran.

? Los vehículos de trasporte de mercancías o los que tuvieran tarjeta de trasporte expedida por la autoridad competente en el parabrisas delantero podían aparcar en zona verde los días laborables de 07.00 a 20.00 y los sábados de 7.00 a 13.00 horas, sin necesidad de obtener ningún documento.

? Las personas con discapacidad, en caso de que estuvieran ocupados los espacios a ellos reservados, podían aparcar en zona verde, sin necesidad de obtener ningún documento.

? Para poder realizar compras en zonas comerciales, se habilitaban aparcamientos de rotación (zona roja), con una permanencia máxima de treinta minutos. Esta zona estaba operativa de lunes a viernes laborables de 9.30 a 13.30 y de 17.00 a 20.00 horas, y los sábados en horario de mañana. El resto del tiempo, ese espacio estaba disponible para los residentes.

? En la zona azul, las tres primeras horas de estacionamiento eran gratuitas de 9.00 a 21.00 horas. A partir de ahí, se pagaba en función de la tasa vigente por prestación de servicios públicos y realización de actividades. A tal efecto, se incluyó un nuevo epígrafe en la ordenanza.

o Determinar la aplicación de este sistema, en 2024, desde el quince de junio al quince de septiembre.

Al decreto se le dio publicidad en la página web del ayuntamiento y difusión pública mediante el buzoneo en bares, viviendas, revistas y redes sociales. No obstante, no se publicó en el boletín oficial, dado que ello no lo exigía la ordenanza. Tampoco se notificó individualmente a los interesados, dado que se consideró una actuación desproporcionada. Simplemente se hizo público con un mínimo de quince días de antelación a su entrada en vigor.

El ayuntamiento niega que este decreto suponga una modificación de la ordenanza del servicio municipal de estacionamiento regulado. Simplemente se habría dictado en ejecución de sus artículos 5 y 6. Además, la ordenanza ya preveía la prohibición de aparcar a los no residentes en zona verde.

? Simultáneamente, se tramitó la oportuna modificación de la ordenanza fiscal reguladora de tasas por prestación de servicios públicos y realización de actividades. En concreto, se incorporó un nuevo epígrafe, relativo a tasas por el servicio de aparcamiento regulado, incluyendo la tasa para 2024 por expedición del documento de uso de aparcamiento y por prestación del servicio en la zona azul. A tal efecto, en marzo del año pasado se habría elaborado el oportuno estudio económico. En él se explicaría que el incremento de los problemas de aparcamiento habría generado la necesidad de adoptar medidas para mejorar el sistema de estacionamiento para ese año. Igualmente, analizaría los costes directos de infraestructura necesaria y su mantenimiento, así como los costes indirectos. También calcularía el importe del coste anual y por plaza. El veinticuatro de abril, el pleno aprobó inicialmente la modificación del anexo de la ordenanza fiscal. Esta aprobación inicial se sometió a información pública durante treinta días hábiles. Uno de los escritos presentados durante ese trámite era de la Diputación Foral de Vizcaya, que informaba de que, dado que dos de los aparcamientos eran de su propiedad, el ayuntamiento no podía cobrar ninguna tasa sobre ellos. Otro de los escritos lo presentó doña Adela, propietaria de una segunda vivienda en la localidad, que alegaba que tanto la ordenanza fiscal como las modificaciones incorporadas en el sistema de estacionamiento regulado vulneraban el principio de igualdad. Ello demostraría que la recurrente conocía la existencia del decreto de marzo de 2024.

El catorce de junio de 2024 se dictó decreto mediante el cual el alcalde acordó excluir de la reordenación del sistema de aparcamiento regulado a los dos aparcamientos propiedad de la Diputación Foral de Vizcaya; establecer la vigencia del nuevo sistema de estacionamiento en zona azul desde el veintisiete de junio al veinticinco de septiembre; y aprobar el estacionamiento de residentes o asimilados en la zona azul en las mismas condiciones que en la zona verde.

En sesión plenaria celebrada el día dieciocho de ese mismo mes, se acordó rechazar las alegaciones presentadas durante el trámite de información pública, y aprobar definitivamente la modificación del anexo de la ordenanza fiscal relativa a las tasas por prestación de servicios públicos y realización de actividades. Este texto se notificó a quienes habían formulado alegaciones. En concreto, la notificación a doña Adela se hizo el quince de julio del año pasado.

Las recurrentes iniciaron un procedimiento ante el defensor del pueblo vasco, en el que se hacía referencia expresa al decreto de veinticinco de marzo de 2024. Finalmente, la respuesta del ayuntamiento a ese expediente de queja fue, en contra de lo concluido por el defensor del pueblo vasco, que no existía discriminación alguna.

Pese a ello, las interesadas no interpusieron recurso contencioso-administrativo frente al decreto y tampoco solicitaron la revisión de oficio de aquel y del de catorce de junio de 2024.

Por otro lado, el escrito de contestación a la demanda niega que, en las resoluciones impugnadas, se otorgue la condición de residente a las empresas con domicilio social en Lequeitio y sus trabajadores. De hecho, el distintivo de residente para estos estaría previsto en el artículo 10 de la ordenanza, que no sería objeto de este procedimiento. Tampoco se habría dado a los vecinos de otros municipios circundantes. A estos simplemente se les permitiría, de manera temporal y excepcional, aparcar en zona verde, siempre que obtengan de sus municipios la acreditación de su residencia.

A continuación, el ayuntamiento aventura que la voluntad real de las interesadas es la de aparcar cerca de la playa. Ello, según su criterio, deslegitimaría la demanda, dado que estarían reconociendo de forma implícita la diferente intensidad de uso entre veraneantes y empadronados en el municipio, personas que trabajan allí y vecinos de la comarca. Estos necesitarían aparcar, no por motivos de ocio, sino para sus necesidades básicas.

Una vez comprobados los resultados de esas medidas, se habría decidido reordenar de forma definitiva el sistema de aparcamiento. Así, en diciembre de 2024 se sometió a consulta previa la modificación de la ordenanza del servicio municipal de estacionamiento regulado. Por consiguiente, no sería cierto que el inicio de este expedienre tuviera por objeto subsanar el defecto de procedimiento.

Sentado lo anterior, el escrito de contestación a la demanda alega que el recurso frente a los decretos de veinticinco de marzo y de catorce de junio sería inadmisible.

En relación con el primero de ellos, alega que se habría presentado fuera de plazo. Para llegar a esa conclusión, explica que el decreto se publicó en la página web del ayuntamiento en abril del año pasado. Las recurrentes llegaron a tener conocimiento de su existencia, tal y como resultaría del escrito de alegaciones a la modificación de la ordenanza fiscal presentado por doña Adela. En él se hace referencia expresa a las zonas verde, roja y azul, y a la posibilidad de aparcar vecinos de municipios colindantes en la zona azul. Pues bien, en el caso de que las interesadas consideraran que dicho decreto no era conforme a derecho, debían haber interpuesto recurso ante los tribunales en el plazo de dos meses desde su publicación, o desde que llegaron a tener conocimiento de él. En la medida en que el quince de mayo (fecha de presentación del escrito de alegaciones) conocían ya la existencia del decreto, el plazo para su impugnación venció el dieciséis de julio. Sin embargo, el recurso no se presentó hasta el veintiséis de septiembre.

Niega que pueda interponerse el recurso frente a ese decreto invocando una supuesta conexión con el acuerdo del pleno de dieciocho de junio. De ser así, lo que tenían que haber hecho las recurrentes sería recurrir primero el decreto de marzo, después el acuerdo del pleno, y posteriormente pedir la acumulación de los procedimientos.

Tampoco considera trascendente el hecho de que se hubiera acudido al defensor del pueblo vasco, dado que, conforme al artículo 14 de la Ley 3/1985, la presentación de quejas ante aquel no suspende el plazo para la formalización de recursos.

En el caso de que se hubiera presentado el recurso en tiempo y forma, los competentes para su conocimiento serían los juzgados de lo contencioso-administrativo de Bilbao, en la medida en que estaríamos hablando de un acto administrativo, y no de una disposición general.

De todos modos, si las interesadas consideraban que el decreto de veinticinco de marzo era nulo de pleno derecho, dado que tenía naturaleza de disposición general, podrían haber presentado ante el ayuntamiento una solicitud de revisión de oficio de actos nulos.

Por lo que se refiere al fondo del asunto, la administración demandada niega que los decretos se hayan dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto, habida cuenta de que niega que modifiquen la ordenanza del servicio municipal de estacionamiento regulado.

Para justificar su posición, el ayuntamiento argumenta que los artículos 25.2.g) de la Ley 7/1985 y 17.4 de la Ley 2/2016, en relación con los artículos 7.a) y b) y 39.4 del Real Decreto Legislativo 6/2015 permitirían a los municipios establecer, de manera discrecional, medidas de estacionamiento limitado y una diferente regulación para las personas que puedan resultar afectadas, a fin de garantizar la rotación de los aparcamientos. De hecho, las demandantes habrían reconocido esa competencia municipal, y la facultad discrecional para la regulación de la limitación de aparcamiento.

En cuanto a la posible infracción del procedimiento, el demandado sostiene que la potestad ejercitada por el alcalde habría respetado los límites legales, dado que no habría modificado la ordenanza. Tampoco se habría vulnerado el principio de igualdad, en la medida en que se habría dado un tratamiento diferente a colectivos con distintas necesidades, atendiendo a la finalidad perseguida, a saber: la rotación. De este modo, se habrían respetado los elementos reglados, así como el procedimiento y la competencia para el dictado de tales resoluciones.

Destaca que las medidas adoptadas con los decretos de veinticinco de marzo y de catorce de junio estarían limitadas, de manera extraordinaria y temporal, al periodo estival de 2024. No tendrían, por tanto, vocación de permanencia. Por consiguiente, no era necesario tramitar la modificación de la ordenanza. De hecho, una vez comprobado el efecto positivo de tales medidas, se habría optado por mantenerlas en el tiempo, mediante la modificación de la ordenanza.

El ayuntamiento hace hincapié en que la propia ordenanza habilitaría al alcalde para adoptar determinadas medidas de limitación de aparcamientos. En concreto, su artículo 6 le permitiría limitar aparcamientos, definiendo anualmente por decreto las fechas, y habilitando franjas horarias y zonas diferenciadas. Esto es, precisamente, lo que se habría hecho en los últimos años, sin que las interesadas reaccionaran frente a los decretos dictados. Además, el artículo 5 permitiría que el alcalde, con carácter excepcional, adopte medidas que considere oportunas, modificando o suspendiendo temporalmente las condiciones del estacionamiento reguladas en la ordenanza, cuando circunstancias que inciden en el tráfico y el aparcamiento así lo aconsejen. Por su parte, el artículo 13 le permite conceder un distintivo especial para una determinada zona con validez anual a los vehículos propiedad de personas con discapacidad o que acrediten circunstancias excepcionales (en especial, trabajadores de empresas domiciliadas en el núcleo urbano de Lekeitio).

Pues bien, los dos decretos impugnados se habrían dictado por habilitación de tales preceptos. Además, se haría seguido el procedimiento establecido en la ordenanza, esto es, su publicación en la página web del consistorio con una antelación de quince días, y su difusión pública.

El escrito de contestación a la demanda afirma que «basta leer los decretos, para concluir que en ningún caso se han desbordado las habilitaciones de ejecución de la ordenanza» (sic). También niega que se haya modificado esta o que aquellos tengan vocación de permanencia.

Destaca que sería la propia ordenanza la que permitiría dar un tratamiento diferente a los empadronados en el municipio frente a quienes no lo son. No serían, por tanto, los decretos quienes habrían incorporado esa diferenciación en la utilización de la zona verde. De hecho, estos habrían permitido el acceso a esa zona a otros colectivos que, hasta entonces, estaban excluidos. Admite que se ha creado una zona azul, pero niega que ello haya incorporado ninguna restricción respecto a lo previsto en la ordenanza del servicio municipal de estacionamiento, dado que allí podría aparcar todo el mundo.

También reconoce que los decretos prevén la obligación de abonar la tasa, como medida excepcional para el año 2024. Ahora bien, a tal efecto se habría aprobado la oportuna ordenanza fiscal.

En segundo lugar, el escrito de contestación a la demanda niega que los decretos y el acuerdo del pleno vulneren el principio de igualdad. A tal efecto, afirma que se habría justificado la existencia de una relación razonable de proporcionalidad entre las medidas adoptadas para 2024 y la finalidad perseguida, esto es, la rotación.

Explica que el artículo 14 de la Constitución no exige un trato igual para todos los casos, con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica. Lo que prohibiría sería el establecimiento de diferencias entre situaciones iguales, salvo que aquellas estén fundadas en causas objetivas y razonables. Por consiguiente, la justificación de la desigualdad ha de apreciarse con relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

Pues bien, el ayuntamiento demandado niega que, en el caso que nos ocupa, se haya dado un tratamiento diferente a situaciones idénticas. De hecho, considera acreditado que estaríamos hablando de situaciones diferentes. De ahí que las medidas adoptadas deban ser consideradas como razonables y proporcionadas a la finalidad perseguida. En concreto, se trataría de garantizar la rotación de vehículos para evitar los problemas de aparcamiento y tráfico detectados en los años anteriores en Lekeitio.

Destaca que la condición de residente de un municipio corresponde únicamente a quienes viven en él durante más de 183 días al año. De este modo, quienes pasan allí unos días o semanas o algún mes no serían residentes ni residentes vacacionales. En cualquier caso, la diferenciación entre vehículos dados de alta en el padrón municipal de vehículos de Lekeitio y el resto ya estaría prevista en el artículo 10, en relación con el artículo 8, de la ordenanza, que no sería objeto de este procedimiento.

La administración afirma dar el mismo tratamiento a los residentes que a los supuestos residentes vacacionales llevaría al absurdo de que sería considerado como tal cualquier persona que pase una temporada en el municipio, dado que los propietarios de una vivienda no tendrían por qué ninguna situación de privilegio frente a quienes alquilan una casa o se alojan en un hotel. Ello haría imposible gestionar la limitación de aparcamientos. Además, considera impertinente la referencia al pago del impuesto sobre bienes inmuebles.

Por otro lado, señala que habría pronunciamientos judiciales que avalarían la adecuación a derecho de esa distinción para conseguir determinadas finalidades. En concreto, se refiere a las sentencias del Tribunal Supremo de dieciséis de julio de 1998 y de quince de julio de 2022. De estas resoluciones se desprendería que en cada caso existen unas situaciones concretas y unos problemas a los que ha de hacerse frente. Ello exigiría analizar, en cada supuesto, las medidas adoptadas y la racionalidad y proporcionalidad de estas con los problemas que se pretende solucionar.

El escrito de contestación a la demanda expone que lo que se ha hecho es establecer unas medidas extraordinarias y temporales para 2024, partiendo de un sistema de estacionamiento regulado con unas limitaciones horarias y con distinción de zonas. Esto sería, precisamente, lo propio de un sistema ORA/OTA.

A continuación, el demandado hace referencia al informe técnico económico de marzo de 2024, que sirvió de base a la modificación de la ordenanza fiscal. En él ya se hacía referencia a los problemas de aparcamiento de Lekeitio y a sus concretas circunstancias. Así, se explicaba que es el municipio con segunda menor extensión de Vizcaya. Ello supondría que la vida ciudadana se desarrolla en todo el casco urbano, donde estarían todos los servicios públicos, la zona comercial y de trabajo. De ahí que el decreto de veinticinco de marzo adoptara unas medidas extraordinarias para ese verano.

Indica que, ante las quejas de los vecinos, se decidió ampliar la zona verde a todo el centro del municipio y extenderla a las 24 horas del día. Se optó por no dividir en zonas distintas de residente, dado el pequeño tamaño del municipio. Asimismo, se optó por establecer un sistema de pago fuera del centro, permitiendo que todos puedan aparcar allí, dado que los vehículos dando vueltas generarían mucho tráfico. De ahí que se hubiera establecido un sistema diurno de pago en la zona azul, para generar rotación.

Pues bien, en 2024 no se habrían producido problemas ni en la zona verde ni en la azul. Ello demostraría, a su juicio, que las medidas adoptadas habrían sido razonables y proporcionadas a la finalidad perseguida.

Por otro lado, la administración niega que se haya prohibido de forma absoluta a la mayor parte de los no residentes acceder al caso urbano. Esta posibilidad estaría prevista en la ordenanza. En cualquier caso, los no residentes podían estacionar en dos aparcamientos gratuitos cercanos al centro y en la zona de aparcamiento gratuito de Artadi. Además, podían utilizar la zona azul.

Considera que no tendrían las mismas necesidades los veraneantes y los residentes, dado que aquellos no necesitarían el vehículo de forma urgente para cumplir con una obligación, sino que solo lo usarían para ir a la playa o por motivos de ocio. Además, afirma que la mayoría de los garajes pertenecerían a propietarios de segundas residencias. Ello lo achaca a su mejor situación económica (a estos efectos, afirma que pueden permitirse comprar una casa en uno de los municipios con viviendas más caras de la provincia).

Afea a las recurrentes el ser copropietarias, junto con otras hermanas, de una vivienda en Lekeitio. Además, una de ellas sería propietaria de otra casa y de una plaza de garaje. Ello demostraría, a juicio del demandado que, además de disponer de aparcamiento privado, pretenderían utilizar los aparcamientos públicos «para mantener vehículos aparcados sin rotación, precisamente por no necesitar moverlos diariamente, impidiendo que los usen los vecinos que los necesitan para ir a trabajar» (sic).

Por lo que se refiere a los vecinos de otros municipios, alega que también existirían razones objetivas y proporcionadas al fin buscado para darles un tratamiento diferente. Explica que todos esos municipios son próximos a Lekeitio y tendrían poca población y servicios. Por tanto, sus vecinos acudirían habitualmente para servicios sanitarios, educativos, etc. y para hacer compras. De este modo, su necesidad de aparcamiento sería similar a la de los locales y distinta de la de los veraneantes, que (insiste) solo utilizarían el coche para ir a la playa o para actividades de ocio.

En tercer lugar, el escrito de contestación a la demanda niega que los decretos y el acuerdo del pleno hayan infringido la normativa vigente en materia de tráfico o generado reservas de estacionamiento. Repite que fue la ordenanza la que incorporó la posibilidad de limitar aparcamientos en unas fechas concretas. Igualmente, atribuyó al alcalde la capacidad de adoptar las medidas que considerara oportunas.

De este modo, los decretos se habrían limitado a ejecutar previsiones expresadas en la ordenanza.

Niega que se haya incumplido el artículo 7.b) de la Ley 6/2015, dado que habría sido la ordenanza la que reguló la posibilidad de limitar los aparcamientos, la previsión de zona de verde, la concesión del distintivo de residente y la competencia del alcalde para definir anualmente las limitaciones y para modificarlas temporalmente.

En cualquier caso, esas medidas tendrían como finalidad, precisamente, la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico.

Además, considera que las resoluciones impugnadas estarían debidamente motivadas. A estos efectos, se refiere nuevamente al informe técnico económico de marzo de 2024 y repite las mismas ideas que ya ha expuesto en numerosas ocasiones.

En cuarto lugar, el escrito de contestación a la demanda niega que los decretos y el acuerdo del pleno sean nulos por haber incorporado una discriminación prohibida en el pago de tributos locales.

Argumenta que en el acuerdo del pleno se distinguiría la tasa por expedición del documento de uso del aparcamiento y la de prestación del servicio en la zona azul. De este modo, se habría dado un tratamiento distinto a personas que tendrían necesidades diferentes, en función de la intensidad del uso. Además, la modificación de la ordenanza habría seguido el procedimiento legalmente establecido.

Por otro lado, niega que se hayan infringido los artículos 7 de la NFGT y 24.1.a) de la NF 9/2005, dado que este precepto se referiría a los obligados al pago de tasa por utilización privativa de dominio público, mientras que la modificada sería la tasa por prestación de servicios públicos.

Además, señala que se habría respetado el artículo 25.2 de la NF 9/2005, dado que, conforme al informe económico financiero, las tasas por prestación del servicio no excederían del coste real o previsible del servicio. Tampoco se habría vulnerado el párrafo 4 de ese precepto, dado que considera «evidente» (sic) que no sería la misma la capacidad económica de quienes permanecen en sus domicilios habituales y que necesitan hacer uso del aparcamiento regulado de la zona azul cuando la verde está completa para atender a alguna necesidad básica, y la de quienes son propietarios de varias viviendas y necesitan aparcar por motivos de ocio. Estos, según afirma el ayuntamiento, tendrían «obviamente» (sic) una mayor capacidad económica.

Para terminar, el escrito de contestación a la demanda afirma que sí existiría el necesario informe técnico económico. Explica que este se elaboró en el mes de marzo de 2024, antes de que se adoptase el acuerdo del pleno de veintidós de abril.

Admite que el informe está firmado por el alcalde, pero niega que ello infrinja ningún precepto legal, dado que no habría un artículo que determine quién ha de firmar estos informes. Además, se remite al artículo 21.1.f) de la Ley 7/1985, que atribuye al alcalde el desarrollo de la gestión económica, de acuerdo con el presupuesto aprobado, y la disposición de los gastos dentro de los límites de su competencia. En el caso analizado, el informe elaborado por el alcalde se habría limitado a analizar los costes. Ello entraría dentro de su competencia.

Según el ayuntamiento, el informe solamente incluiría datos objetivos. A estos efectos, destaca que estaríamos hablando de una tasa por prestación de servicios públicos, y no de una tasa por ocupación privativa de dominio público en la que sería necesario obtener un valor de mercado que, según su criterio, sí que podría exigir unos conocimientos técnicos.

INADMISIBILIDAD DEL RECURSO PRESENTADO CONTRA LOS DECRETOS.

El Ayuntamiento de Lekeitio reclama que se inadmita el recurso planteado por doña Marina y doña Adela contra los decretos de veinticinco de marzo y de catorce de junio de 2024, dado que, según su criterio, se habrían formalizado fuera de plazo. Destaca que a tales resoluciones se les dio publicidad, mediante su inserción en la página web del ayuntamiento, y su buzoneo y reparto por la localidad. De hecho, doña Adela habría formulado alegaciones dentro del periodo de información pública previo a la modificación de la ordenanza fiscal de tasas por prestación de servicios públicos y realización de actividades. En su escrito, hacía referencia al decreto de veinticinco de marzo. Ello demostraría que conocía su existencia. De manera que, según su criterio, el plazo de dos meses de que disponía para interponer el recurso concluyó el dieciséis de julio. Sin embargo, no se habría cumplido con este trámite hasta el veintiséis de septiembre. Igualmente, afea a las recurrentes el que no pusieran en marcha un procedimiento de revisión de oficio de actos nulos, una vez trascurrido ese plazo.

La propia administración reconoce, en su escrito de contestación, que los dos decretos no fueron publicados en el boletín oficial ni notificados formalmente a los interesados. Simplemente, se insertaron en la página web del ayuntamiento y se les dio difusión mediante buzoneo y reparto entre los locales del municipio.

Pese a lo anterior, la administración pretende que fijemos el inicio del plazo para formalizar el recurso contencioso-administrativo en la fecha en que considera que las actoras pusieron de manifiesto que conocían la existencia del decreto de veinticinco de marzo.

Es cierto que en el escrito de alegaciones presentado por doña Adela con ocasión de la tramitación de la modificación de la ordenanza de tasas por prestación de servicios públicos y realización de actividades se hacía referencia a las modificaciones en la regulación del estacionamiento incorporadas por el decreto de veinticinco de marzo (aun cuando no se menciona este de forma expresa). Ahora bien, dado que este no fue objeto de publicación ni se notificó en forma a la recurrente, desconocemos cuál era el conocimiento real que tenía de ese decreto. En efecto, no podemos saber cómo llegó a sus oídos la existencia de esa nueva regulación ni si era consciente de todos los detalles de esta.

A mayor abundamiento, no podemos pasar por alto el hecho de que el texto que de los decretos consta en el expediente administrativo carece de información a los ciudadanos por ellos afectados sobre los recursos que podían utilizar.

Por tanto, debemos hacer una interpretación favorable a la posibilidad de reaccionar contra las actuaciones de la administración. En efecto, el hecho de que esta haya decidido no darles la debida publicidad no puede redundar en perjuicio del derecho de los ciudadanos a acceder a los tribunales a fin de que estos puedan controlar que sus actos se acomodan a derecho.

En este sentido, no podemos apartarnos de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el deber de la administración de cumplir con sus obligaciones de notificación de sus actos a los ciudadanos, y las consecuencias derivadas de su inobservancia. Así, la sentencia 112/2019, de tres de octubre (rec. 2.598/2017) explica lo siguiente:

«Esta forma de proceder supone desconocer las garantías que, a estos efectos, consagraba el art. 58.3 LPC (actualmente establecidas en el art. 40 LPACAP) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución. El tribunal tiene declarado, entre otras muchas, en la STC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6, que "no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales ( SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, JF 4, y 193/1992, de 16 de noviembre, FJ 4) y perjudicando paralelamente al particular afectado por el acto administrativo, que no quedó ilustrado de la vía a seguir frente a una resolución que estimaba gravosa como consecuencia de la falta de diligencia o del error de la administración al realizar una notificación insuficiente sin cumplir los estrictos requisitos que el art. 58.3 LPC" (en este sentido SSTC 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4; 220/2003, de 15 de diciembre, JF 5; 14/2006, de 16 de enero, FJ 2, y 239/2007, de 10 de diciembre, FJ 2)».

Al haber omitido la administración toda la información que debía haber proporcionado a los interesados en relación con la posibilidad de impugnar los decretos, se los colocó en una situación de indefensión. Esta forma de proceder del demandado no puede beneficiarlo, en la medida en que ello incentivaría que se pusiera en marcha un funcionamiento viciado de la administración, que perjudicaría claramente los derechos de los ciudadanos. Del mismo modo, no podemos presumir el momento en que las actoras tuvieron un conocimiento completo y cabal de los decretos aquí impugnados. A partir de ahí, no podemos entender que el recurso contencioso-administrativo se presentara fuera de plazo. Por consiguiente, hemos de rechazar este motivo de inadmisibilidad y entrar a resolver el fondo del asunto.

OMISIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA LA MODIFICACIÓN DE LA ORDENANZA DEL SERVICIO MUNICIPAL DE ESTACIONAMIENTO REGULADO.

Doña Marina y doña Adela alegan, en primer lugar, que los decretos de veinticinco de marzo y de catorce de junio del año pasado serían nulos de pleno derecho, dado que se habrían dictado con omisión total del procedimiento legalmente establecido para modificar la ordenanza. El ayuntamiento, por su parte, alega que esta sala carecería de competencia para conocer del recurso planteado contra esos actos, dado que esta correspondería a los juzgados de lo contencioso-administrativo. A tal efecto, niega que estemos ante una disposición general, sino ante un mero acto del alcalde, dictado en ejecución de las competencias que le habría atribuido la propia ordenanza. De este modo, se trataría de meras medidas excepcionales y temporales que se habrían puesto en marcha para dar respuesta al creciente problema de aparcamiento que sufriría el municipio durante la época estival. Una vez comprobada la eficacia de tales medidas, ya se habría iniciado el oportuno procedimiento para modificar la ordenanza, a fin de darles vocación de permanencia.

Comenzando por la cuestión relativa a la competencia para la resolución del recurso planteado contra los dos decretos del alcalde de Lekeitio, hemos de partir de la idea de que las recurrentes consideran que estamos ante una modificación de la ordenanza del servicio municipal de estacionamiento regulado. Y lo cierto es que el artículo 10.1.b) de la Ley 29/1998 nos atribuye el conocimiento de los recursos que tengan por objeto disposiciones generales de las entidades locales.

El ayuntamiento no está de acuerdo con esta consideración, dado que interpreta que estamos ante un decreto del alcalde que no constituiría una disposición general, ya que no innovaría el ordenamiento jurídico.

Pues bien, lo cierto es que, para resolver este extremo del recurso, es preciso entrar a analizar el fondo. En efecto, solo examinando la cuestión suscitada por las actoras podemos determinar si se ha producido o no una modificación de la ordenanza por un procedimiento que no es el oportuno. Lo que pretende el ayuntamiento es limitar la discusión a una mera cuestión formal, alegando que, dado que estamos ante un decreto dictado por el alcalde, no podemos estar hablando de una disposición general. Ahora bien, lo que procede es analizar si, tal y como pretenden las demandantes, el alcalde se excedió de sus competencias y sustrajo al pleno la capacidad exclusiva que le correspondía de modificar una disposición general. Y ello solo podemos hacerlo entrando a resolver el recurso.

En cualquier caso, no podemos pasar por alto el hecho de que el recurso contencioso-administrativo se dirige contra tres actuaciones de la administración cuya acumulación se permitió, debido a la íntima conexión existente entre ellas. Esta relación aconseja el examen y resolución conjuntos de los motivos esgrimidos frente a las tres actuaciones. Y ello supone que la sala, como órgano superior, atrae hacia sí la competencia que, en principio, podía corresponder a los juzgados para resolver el recurso.

Sentado lo anterior, pasaremos a analizar si el alcalde se ha extralimitado en sus funciones y, por tanto, el decreto sería nulo, dado que se habría modificado una ordenanza sin seguir ninguno de los trámites exigidos para ello, o si, por el contrario, se ha limitado a ejercer las competencias que le atribuyen los artículos 5 y 6 de la ordenanza reguladora del servicio de aparcamiento.

El artículo 5 tiene el siguiente contenido:

«Con carácter excepcional, la alcaldía presidencia podrá adoptar las medidas que considere oportunas, modificando o suspendiendo, temporalmente las condiciones de estacionamiento reguladas por esta ordenanza cuando las circunstancias que inciden en el tráfico y el aparcamiento así lo aconsejen.

Estas resoluciones se harán públicas con 15 días de antelación, como mínimo, a su fecha de implantación mediante anuncio en el tablón de edictos de la casa consistorial y, al menos, en un diario de los de mayor circulación de la provincia.»

Por su parte, el artículo 6 establece lo siguiente:

«La limitación de aparcamientos y las fechas se definirán anualmente por decreto de alcaldía que se aprobará y se publicará en el tablón de anuncios del ayuntamiento con una anterioridad mínima de 15 días antes del inicio del periodo.

Como norma general, este periodo de limitación de aparcamiento se dará durante el periodo estival, entre el 1 de junio y el 30 de septiembre, siendo estos plazos modificables si así se estimase por acuerdo municipal.

Durante este periodo se habilitarán en las franjas horarias y las zonas diferenciadas que se determinan en esta ordenanza, una utilización diferenciada del espacio público empleado para el estacionamiento de vehículos.»

No vamos a entrar a analizar la conformidad a derecho de tales previsiones, dado que el objeto de este procedimiento no es -ni directa ni indirectamente- la ordenanza sobre estacionamiento regulado.

En cualquier caso, los decretos impugnados no encuentran cabida en el artículo sexto, dado que van mucho más allá de una delimitación de fechas y espacios. En efecto, se establece un horario para la zona verde, se crea una zona azul, se prevé la equiparación de residentes en terceros municipios a los vecinos de la localidad, se incluye una obligación de pago de una tasa en zona azul... Tales disposiciones exceden con mucho de lo dispuesto en el artículo 6, dado que diseñan todo un nuevo sistema de aparcamiento regulado en Lekeitio.

Tampoco podemos asumir la tesis de que estemos ante un supuesto del artículo 5 de la ordenanza. Para que ello fuera así sería preciso que se diera una situación excepcional que requiriera una intervención inmediata y puntual. Sin embargo, el decreto en cuestión no incorpora ninguna justificación de cuál sería esa situación excepcional. De hecho, la única motivación que se incluye en él para explicar su dictado es la siguiente: «Con el fin de dar respuesta a la necesidad de aparcamientos de los ciudadanos y a la vista de los problemas que se dan en verano para aparcar, el Ayuntamiento de Lekeitio puso en marcha un sistema de aparcamiento restringido para residentes.

Este sistema de aparcamientos ha sufrido variaciones y se ha ido adaptando a las necesidades de los ciudadanos.»

Vemos, pues, cómo no se incluye ninguna explicación de las razones excepcionales que legitimarían al alcalde para ejercer las competencias del artículo 5 de la ordenanza.

Ya en su escrito de contestación a la demanda, la administración hace referencia, nuevamente, a los problemas de aparcamiento que surgen en verano como consecuencia del incremento de visitantes que acuden a la localidad en sus vehículos. Ahora bien, de ninguna de las maneras podemos admitir que esta sea una circunstancia excepcional. Se trata de un problema estructural, que se reproduce todos los años. De hecho, ese habría sido el motivo por el que se dictó, en su día, la ordenanza para regular el estacionamiento. Cuestión distinta es que esta norma se haya demostrado insuficiente o ineficaz. Ahora bien, ello no legitima al alcalde para arrogarse competencias que no le corresponden y establecer motu proprio todo un nuevo sistema de estacionamiento regulado, modificando de facto el que estaba en vigor

En el caso de que la regulación contenida en la ordenanza no responda a las necesidades de los ciudadanos, lo procedente será su modificación por los trámites legalmente establecidos, a fin de garantizar la participación de los ciudadanos y el respeto a las minorías.

De hecho, la propia administración demandada ha reconocido que no estamos ante ninguna situación excepcional. Aun cuando afirme, en su escrito de contestación, que las recogidas en los decretos no son sino medidas temporales, lo cierto es que tal temporalidad no se aprecia en su contenido. En efecto, el decreto de veinticinco de marzo en ningún caso manifiesta que sus disposiciones se limitan al año 2024. Es más, el primer punto del acuerdo habla de «reordenar el sistema de aparcamiento regulado», para, a continuación, fijar los nuevos criterios. El segundo punto fija las fechas durante las cuales iba a estar en funcionamiento ese sistema en el año 2024 (conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la ordenanza). Ahora bien, en ningún momento se dice que esas medidas no se iban a aplicar en los ejercicios posteriores ni que tuvieran carácter temporal o excepcional.

Es más, el propio ayuntamiento ha reconocido, de forma implícita, que estamos ante una verdadera modificación de la disposición general. Y lo ha hecho al poner en marcha un procedimiento para adaptar la ordenanza al contenido de los decretos impugnados. Carece de sentido que se nos diga que estamos ante un mero acto puntual que no produce efectos para futuro y que, a continuación, se ponga en marcha un procedimiento para modificar la ordenanza y adaptarla a lo acordado por el alcalde en su momento. Igualmente, no se entiende que se manifieste que los decretos eran una suerte de prueba para comprobar la eficacia de las medidas. Tal forma de proceder no encuentra encaje en nuestro ordenamiento jurídico.

Lo expuesto nos lleva a la conclusión de que, tal y como han denunciado las recurrentes, el alcalde se extralimitó en sus funciones y modificó una ordenanza sin seguir el procedimiento legalmente establecido, vulnerando los derechos de los ciudadanos y de los partidos políticos de la oposición. Proceden, en consecuencia, declarar nulos de pleno derecho los dos decretos impugnados.

OMISIÓN DEL INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO.

Declarada la nulidad de pleno derecho de los dos decretos, hemos de centrarnos ahora en el análisis del acuerdo adoptado por el pleno el dieciocho de junio de 2024, en virtud del cual se modificó la ordenanza fiscal de tasas por prestación de servicios públicos y realización de actividades. Por razones de lógica sistemática, comenzaremos analizando el motivo de nulidad de carácter formal invocado por las recurrentes. En concreto, estas alegan que no se habría emitido el necesario informe técnico-económico. Reconocen que consta en el expediente un documento con tal nombre. No obstante, niegan que este tenga valor alguno, dado que habría sido emitido por el propio alcalde. El ayuntamiento, en cambio, se defiende, alegando que no habría ningún precepto que impida al alcalde elaborar el informe técnico-económico. Máxime, en un caso como el que ahora nos ocupa en el que, según su criterio, sería suficiente con la indicación de datos objetivos, cuya recopilación y exposición no requeriría ningún conocimiento técnico específico.

En el caso que nos ocupa, el ayuntamiento no niega la necesidad de que el expediente administrativo, al crear una nueva tasa, incorpore un informe técnico-económico. Su defensa consiste en afirmar que este informe consta debidamente incorporado, aun cuando haya sido firmado por el propio alcalde.

En efecto, aparece, a los folios 15 y siguientes del expediente administrativo, un documento denominado «informe técnico-económico relativo a la tasa por estacionamiento de vehículos en determinadas zonas de Lekeitio», elaborado por el alcalde.

El argumento utilizado por el demandado para defender la validez de tal informe es que ningún precepto prohibiría que sea el propio alcalde quien lo elabore. Ahora bien, lo que no podemos asumir es un mero cumplimiento formal o aparente de los trámites precisos para la elaboración y aprobación de disposiciones generales. No cabe que el propio promotor de la disposición, siendo parte interesada y quien va a participar en la votación previa a su aprobación, sea, al mismo tiempo, quien elabore los informes que han de servirle de base.

El informe técnico-económico debe estar encaminado a justificar la racionalidad de la tasa que se pretende aprobar y su importe. Es, por ello, preciso que su contenido respete las necesarias condiciones de objetividad e imparcialidad. Y esto no se da cuando lo elaboran quienes han de participar en su aprobación.

De hecho, por más que el ayuntamiento trate de argumentar lo contrario, lo cierto es que el artículo 21.1 de la Ley 7/1985 no enumera, entre las competencias que corresponden al alcalde, la de elaborar informes. Es cierto que su letra f) le atribuye competencias en materia de gestión económica y de gastos. Ahora bien, ello nada tiene que ver con la cuestión que aquí se nos ha planteado, ni le habilita para realizar cualquier actuación que tenga relación más o menos directa con esas materias.

Lo argumentado nos ha de llevar a estimar el recurso también en este punto y declarar nulo el acuerdo del pleno de dieciocho de junio de 2024.

COSTAS.

Dado que se está estimando el recurso contencioso-administrativo, procede, conforme al artículo 139 de la Ley 29/1998, imponer las costas causadas en su tramitación a la administración demandada, si bien limitadas, por todos los conceptos, a 2.500 euros (IVA excluido).

FALLO 

Con rechazo del motivo de inadmisibilidad invocado por el Ayuntamiento de Lekeitio y estimando el recurso contencioso-administrativo 329/2023, planteado por la procuradora de los tribunales doña Sheila Soto López de Letona, actuando en nombre y representación de doña Marina y doña Adela, frente a los decretos del alcalde de veinticinco de marzo y de catorce de junio de 2024, y al acuerdo del pleno del ayuntamiento de dieciocho de junio de 2024:

1º) Declaramos nulas las disposiciones impugnadas.

2º) Imponemos las costas causadas en la tramitación del procedimiento a la parte demandada, si bien limitadas, por todos los conceptos, a dos mil quinientos (2.500) euros (IVA excluido).

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el BANCO SANTANDER, con n.º 4697000093032924, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso".

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

DILIGENCIA.- En Bilbao, a 11 de Abril de 2025

La extiendo yo, el letrado de la administración de justicia, para hacer constar que en el día de hoy la anterior sentencia firmada por quienes la han dictado, pasa a ser pública en la forma permitida u ordenada en la Constitución y las leyes, procediéndose seguidamente a su notificación. Doy fe.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada solo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que el mismo contuviera y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.