Contrato de suministro: ¿Se puede establecer un plazo de duración superior a 5 años?

I. Para dar respuesta a la consulta enviada por el Consorcio para la Gestión de los Residuos del Vallès Oriental, relativa a la interpretación del art. 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público (en adelante, LCSP) y, específicamente, a la posibilidad de establecer en los contratos de suministros una duración superior a cinco años, atendiendo tanto la vida útil de los bienes como las características de los contratos, hay que señalar, en primer lugar, que este precepto, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, dispone en el apartado 4 que “los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva tienen un plazo máximo de duración de cinco años, incluidas las posibles prórrogas”.1

Además, en este apartado 4 del art. 29 de la LCSP también se prevé la posibilidad de establecer, excepcionalmente, un plazo de duración superior en los contratos de servicios, cuando lo exija el periodo de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y éstas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización sea antieconómica, siempre que la amortización de las inversiones mencionadas sea un coste relevante en la prestación del servicio, circunstancias que se tienen que justificar en el expediente de contratación con indicación de las inversiones a las cuales se refiera y de su periodo de recuperación.

Por lo tanto, de acuerdo con esta nueva regulación de la duración de los contratos de servicios de prestación sucesiva y de suministros2, estos contratos tienen un plazo máximo de duración de cinco años, incluidas las posibles prórrogas, si bien esta limitación es susceptible de excepción, pero sólo en el caso de contratos de servicios.

Así, de acuerdo con el tenor literal del art. 29, que hace innecesaria e, incluso, improcedente cualquier interpretación, no se prevé ninguna excepción respecto de la duración máxima de cinco años de los contratos de suministros, a diferencia de lo que sucede con los contratos de servicios, siendo clara la circunscripción de la excepción a esta última tipología contractual. Adicionalmente, hay que señalar que en el título II del libro II de la LCSP, en el cual se regulan los diferentes tipos de contratos de las administraciones públicas y, específicamente, en el capítulo IV, que hace referencia a los contratos de suministros, tampoco se contiene ninguna particularidad en relación con la duración de esta tipología de contratos.

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado se ha pronunciado respecto de la duración máxima de los contratos de suministro en el Informe 55/18, ya mencionado, en el cual manifiesta que en los contratos de suministro “los 5 años no pueden ser excedidos en ningún caso, por el contrario de lo que acontece con los servicios donde la ley acepta que se pueda establecer un plazo de duración superior a cinco años, cuando lo exija el período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y éstas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica, siempre que la amortización de dichas inversiones sea un coste relevante en la prestación del servicio, circunstancias que deberán ser justificadas en el expediente de contratación cono indicación de las inversiones a las que se refiera y de su período de recuperación3”.

En definitiva, la LCSP no contempla la posibilidad de establecer en los contratos de suministro un plazo de duración superior a los cinco años, de manera que esta es la duración máxima que pueden tener estos contratos, y no se puede aplicar la excepción que prevé el art. 29.4 de esta Ley para los contratos de servicios.

II. Dado que en el escrito de petición de informe se señala que la “vida económica” de los bienes objeto de suministro que origina la petición de informe –como se ha dicho contenedores y vehículos para la recogida de residuos– “es superior a los diez años” y que “la formalización de contratos de arrendamiento, ya sea financiero o no, por un periodo inferior al de su vida económica incrementa notablemente el valor estimado de los contratos”, se considera conveniente señalar que la amortización total de los bienes no se tiene que producir necesariamente con un solo contrato. De hecho, la excepción que prevé la LCSP a la duración máxima de cinco años para contratos de servicios sólo procede en los casos en que lo exija el periodo de recuperación de las “inversiones directamente relacionadas con el contrato” que “no sean susceptibles de utilizarse en el resto de actividad productiva del contratista”.

Asimismo, además de la realización de licitaciones con una duración máxima de cinco años y la utilización de los bienes en otros servicios –ya que, como se ha dicho, la amortización total no se tiene que producir en todo caso en un único contrato–, también se puede plantear licitar los contratos de suministros objeto de consulta conjuntamente, por ejemplo, con el “servicio de recogida selectiva de las fracciones papel-cartón, vidrio y envases ligeros” a que hace referencia el escrito de solicitud de informe –en un contrato mixto de suministros, que se podría dividir en dos lotes, uno para los contenedores y el otro para los vehículos, y de servicios–, la cual cosa puede posibilitar la aplicación de la duración que prevé la LCSP para los contratos de servicios.

En este sentido hay que recordar que el art. 18 de la LCSP establece las reglas determinar las normas que rigen la adjudicación de los contratos mixtos cuyo objeto contenga prestaciones de varios contratos, y dispone que “cuando un contrato mixto comprenda prestaciones propias de dos o más contratos de obras, suministros o servicios, hay que atenerse al carácter de la prestación principal”, matizando que “en el caso de los contratos mixtos compuestos en por servicios y en parte por suministros, el objeto principal se determina en función de cuál sea el más alto de los valores estimados de los respectivos servicios o suministros”4. Por lo tanto, en caso de que el valor estimado del contrato de servicios sea el más alto, el régimen jurídico aplicable a la adjudicación del contrato es el propio de los contratos de servicios, incluida su duración.

El caso contrario, es decir, aquel en que el valor estimado del suministro es superior al del servicio y en que además, la recuperación de la inversión no es posible en el plazo máximo de cinco años que prevé la LCSP estos contratos –como sucede en el caso objeto de consulta– ha sido analizado la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en el Informe 55/18, ya mencionado, en el cual afirma que “cabe la posibilidad de que el valor estimado de la prestación propia del suministro sea el mayor, lo que aparejará el efecto de que el régimen jurídico aplicable a la adjudicación del contrato sería el propio de los contratos de suministro, incluida su duración, lo que determinaría en la práctica la ineficacia de estos modelos de contratación en la medida en que el coste de las inversiones no fuese recuperable en un plazo no superior en 5 años”, motivo por el cual “en lo que hace a la duración del contrato deben respetarse las reglas de aquél que tiene una duración tasada mayor conforme a la necesidad de recuperación de costes y, en consecuencia, la misma puede alcanzar el tiempo imprescindible para ello”.

Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa formula la siguiente