Actuación en caso de penuria económica del Ayuntamiento: prelación de pagos y actuaciones del Secretario-Interventor municipal

Planteamiento

Este Ayuntamiento se encuentra en una situación económica crítica. Hace tres meses hubo de solicitar una operación de Tesorería por importe de trescientos mil euros para pagar facturas atrasadas a proveedores, operación que hay que liquidar antes del 31 de diciembre próximo, y en estos momentos de nuevo volvemos a tener problemas para hacer frente a las obligaciones, tanto con las nóminas de los trabajadores como con los acreedores. El resultado de la liquidación presupuestaria nos aboca a realizar un plan de saneamiento financiero en breve.

No vemos muy bien la solución para poder saldar antes de final de año la operación de Tesorería cuando ni siquiera hay liquidez para pagar a los acreedores en el plazo medio de pago y cada final de mes hay problemas para abonar las nóminas. Por otro lado, la nueva Corporación entrante llega con ganas de gastar un dinero que no hay.

Como Secretario-Interventor, ¿qué armas puedo esgrimir frente al nuevo Equipo de gobierno para -digamos- “pararles los pies” y no malgastar?

¿Cuál es la normativa y justificación de la prelación de pagos preferentes?

¿Nos pueden dar alguna idea de cómo liquidar dicha operación de Tesorería y crear las bases para enderezar el rumbo económico del Ayuntamiento? ¿Sería a través de otro crédito a largo o medio plazo, o quizá la conversión de la operación de Tesorería en crédito a largo plazo?

Respuesta

Cuando la situación económico-financiera del Ayuntamiento es complicada, no hay otra solución que aplicar una economía “doméstica”. Aunque parezca obvio, la solución debe plantearse tanto desde la perspectiva de los ingresos como desde la de gastos.

Desde el punto de vista de los ingresos cabe abordarse, por una parte, el incremento de la presión fiscal, lo que supone incrementar los tipos impositivos de los impuestos, tasas y precios públicos. También hay que valorar la inspección tributaria, porque supone el afloramiento de recursos que no tributaban, por lo que relaja la presión fiscal de todos los ciudadanos si todos los que tienen que pagar pagan; realizar inspección sobre obras, actividades, ocupación de dominio público, revisión de valores catastrales, omisiones de tributación en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles -IBI-, etc., ayudará sin duda a obtener una mayor recaudación sin necesidad de adoptar medidas de incremento de la presión fiscal.

Desde el punto de vista de los gastos, hay que reducir los gastos voluntarios, limitando en la medida de lo posible la actividad del Ayuntamiento a aquellos servicios que son obligatorios, y replanteándose los contratos suscritos por si existe la posibilidad de realizar ciertas restricciones en ellos.

Normalmente las medidas son mixtas, es decir, tanto por la parte de los ingresos como la de los gastos. Una de las medidas importantes es, en aquellos servicios que se financian mediante tasas y precios públicos, conseguir un equilibrio económico, de tal manera que no exista aportación municipal y todos esos servicios se autofinancien.

Las armas de los Secretarios-Interventores no son otras que las de advertir en sus informes de la situación económica, por lo que, si no consiguen convencer a la Corporación de la necesidad de adoptar medidas económico-financieras, al menos liberan de responsabilidad al funcionario. Por ello, al menos en los informes que tenga que realizar el funcionario sobre aprobación del Presupuesto, liquidación, cuenta general, fiscalización de expedientes, etc., debe poner de manifiesto la precaria situación económica del Ayuntamiento para que la Corporación quede formalmente enterada y asuma sus obligaciones.

Respecto de la prelación de pagos, a salvo de lo que indique el plan de disposición de fondos, si existe, el art. 187 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “La expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.”

A ello hay que añadir tanto el art. 135 de la Constitución -CE-, como el art. 14 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, que establecen la prioridad absoluta de la deuda pública frente a cualquier otro gasto; el art. 14 LOEPYSF determina que:

• “Los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.”

Por ello, como orden que deben seguir los pagos, podríamos señalar el siguiente:

• 1º. Los derivados de la deuda pública (intereses y amortización de los préstamos que la Entidad Local tiene concertados).

• 2º. Los gastos de personal.

• 3º. Las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.

• 4º. Los que señale el plan de disposición de fondos.

Respecto a la cancelación de la operación de tesorería, es difícil dar una solución si no se tienen recursos para ello. Como precisábamos en la Consulta “Concertación de operaciones de tesorería por el Ayuntamiento: requisitos y tipo de interés recomendable”, las operaciones de tesorería son operaciones a corto plazo que pretenden dotar a la Tesorería municipal de recursos económicos para hacer frente al pago de las obligaciones de la Entidad Local.

Por tanto, la característica fundamental es que no financian el Presupuesto, por lo que contablemente tienen el tratamiento de operaciones no presupuestarias, limitándose a inyectar liquidez monetaria para realizar pagos.

De conformidad con lo dispuesto en el TRLRHL, el régimen jurídico para poder concertar operaciones de tesorería es el siguiente:

• a) Se requiere que la Entidad Local disponga del presupuesto aprobado para el ejercicio en curso, extremo que deberá ser justificado en el momento de suscribir el correspondiente contrato, póliza o documento mercantil en el que se soporte la operación, ante la entidad financiera correspondiente y ante el fedatario público que intervenga o formalice el documento (art. 50 TRLRHL).

• b) Excepcionalmente, en el supuesto de prórroga del Presupuesto sólo se podrán concertar operaciones de tesorería siempre que las concertadas sean reembolsadas y se justifique dicho extremo el momento de suscribir el correspondiente contrato, póliza o documento mercantil en el que se soporte la operación, ante la entidad financiera correspondiente y ante el fedatario público que intervenga o formalice el documento (art. 50 TRLHRL).

• c) Las operaciones de tesorería no podrán tener una duración superior al año (art. 51 TRLRHL).

• d) El conjunto de las operaciones de tesorería no podrán superar el 30% de sus ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior, salvo que la operación haya de realizarse en el primer semestre del año sin que se haya producido la liquidación del Presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso se tomará en consideración la liquidación del ejercicio anterior a este último (art. 51 TRLRHL).

• e) Se consideran operaciones de tesorería (art. 51 TRLHLR):

• • i. Los anticipos que se perciban de entidades financieras, con o sin intermediación de los órganos de gestión recaudatoria, a cuenta de los productos recaudatorios de los impuestos devengados en cada ejercicio económico y liquidados a través de un padrón o matrícula.

• • ii. Los préstamos y créditos concedidos por entidades financieras para cubrir desfases transitorios de tesorería.

• • iii. Las emisiones de deuda por plazo no superior a un año.

• f) En los municipios de régimen común, la competencia para la concertación de operaciones de tesorería corresponde al Alcalde cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza, incluida la nueva operación, no supere el 15% de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior (art. 52 TRLRHL y art. 21.1.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-).

• g) En los municipios de régimen común, la competencia para la concertación de operaciones de tesorería corresponde al Pleno de la Corporación cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza supere el 15% de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior (art. 52 TRLRHL y art. 22.2.m) LRBRL).

• h) En los municipios de Gran Población, la doctrina suele interpretar que la competencia para la aprobación de las operaciones de tesorería corresponde a la Junta de Gobierno Local.

• i) Las operaciones de tesorería están sujetas al principio de prudencia financiera (art. 48.bis TRLRHL), regulado en la Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales.

Actualmente no es posible la prestamización de las operaciones de tesorería, es decir, la conversión del crédito a corto plazo en largo plazo, porque para ello se necesita una norma que lo habilite. Así ocurrió en el año 2017 mediante la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 -LPGE 2017-, que regula en su Disp. Adic. 98ª la consolidación de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo por parte de las Entidades Locales, y cuyo apartado 1º disponía que:

• “Como excepción a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se autoriza exclusivamente en 2017 la formalización de operaciones de conversión de deuda a corto plazo que estén vigentes en operaciones de crédito a largo plazo por parte de aquellas entidades locales que en 2015 o en 2016 presenten remanente de tesorería para gastos generales negativo una vez atendido el saldo de la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, o que, en alguno de aquellos ejercicios, presenten ahorro neto negativo.”

Sin embargo, no hay prórroga de dicha disposición para el ejercicio 2019, por lo que actualmente no existe posibilidad de conversión de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo.

Además, el apartado 2º de la citada Disp. Adic. 98ª LPGE 2017 expresamente disponía que “fuera del marco regulado en el apartado 1 anterior se debe considerar prohibida la formalización de las operaciones de renovaciones sucesivas de deuda a corto plazo”. Por ello, parece que, concertada una operación de tesorería, debe cancelarse a su vencimiento, sin que quepa la prórroga o renovación de la operación, por lo que, en principio, debería cancelarse y, si es el caso, realizar una nueva bajo los planteamientos previstos en la norma (para atender situaciones transitorias de tesorería).

Lamentamos no poder dar una solución ajustada a la legalidad vigente más allá de incrementar los ingresos y reducir los gastos para conseguir un equilibrio presupuestario y de tesorería.

Quizás como medida a tener en cuenta es la posibilidad de acogerse al Fondo de Ordenación que se regula en el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, y que permitiría obtener ciertas medidas de liquidez con la aprobación de un plan de ajuste valorado favorablemente por el Ministerio.

Conclusiones

1ª. El Secretario-Interventor no tiene otras armas que sus informes, debiendo dejar constancia de la situación económico-financiera del Ayuntamiento a través de los informes que tenga que elaborar.

2ª. Con las normas actuales la prelación de pagos quedaría del siguiente modo:

• 1º. Los derivados de la deuda pública (intereses y amortización de los préstamos que la Entidad Local tiene concertados).

• 2º. Los gastos de personal.

• 3º. Las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.

• 4º. Los que señale el plan de disposición de fondos.

3ª. Las bases para enderezar el rumbo económico, aunque parezca obvio, pasan por una reducción del gasto y un incremento de los ingresos.

4ª. Actualmente no existen en el mercado instrumentos legales para la conversión de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo. Tampoco se podría, en principio, prorrogar o renovar la operación.

5ª. Ante este tipo de situaciones, quizás debería acudirse a la Subdirección General de Coordinación Financiera de las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda para explorar la posibilidad de acogerse al Fondo de Ordenación y obtener liquidez para saldar las deudas.