Ingresos por visitas a museos y exposiciones municipales: ¿son tasas o precios públicos?

Planteamiento

El art. 20.4 TRLRHL establece que las Entidades Locales pueden establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y, en particular, cita en la letra w) las visitas a museos, exposiciones, etc.

Considerando que esta concepción no se ajusta a los elementos configuradores de la tasa, sino a un precio público, al objeto de su establecimiento en Ordenanza fiscal, ¿cómo debería ser su tratamiento, como tasa o como precio público?

Respuesta

Muchas de las actividades que se mencionan en el art. 20.4 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, pueden ser tasas o precios públicos, dependiendo de las características que presente en el municipio la actividad. Como bien se deduce de lo que expone el consultante, el hecho de que se mencionen como tasas en el apartado 4º del art. 20 TRLHRL implica que necesariamente sean tasas.

Por ello, hay que analizar la naturaleza de lo que se percibe de los usuarios por las visitas a museos, exposiciones, etc. Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 20.1 TRLRHL:

• “1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

• En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

• A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

• B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

• a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:

• Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

• Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

• b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.”

Por su parte, el art. 41 TRLHRL prevé que:

• “Las entidades locales podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia de la entidad local, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el artículo 20.1.B) de esta ley.”

Como indicábamos en la Consulta “Venta de souvenirs por el Ayuntamiento dentro de actividad de museo: epígrafe del IAE, obligaciones fiscales y naturaleza del ingreso”, los precios públicos se definen por exclusión respecto de la tasa: lo que no son tasas.

La definición de precio público la encontramos en el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos -LTPP-, en la redacción dada por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, según el cual:

• “Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.”

La Sentencia del TC de 14 de diciembre de 1995 analiza el concepto de “prestación patrimonial de carácter público”, identificándolo como toda prestación coactiva que se exige al ciudadano cuando éste pretende acceder a un servicio vital, obligatorio o al uso del dominio público; cambia la concepción de lo que pagan los usuario, porque en estos casos se exige una reserva de ley. Según dicha Sentencia, sólo pueden considerarse precios públicos cuando cumplan simultáneamente dos requisitos:

• a) Que el supuesto de hecho que les dé lugar se realice en forma libre y espontánea o, lo que es lo mismo, que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado.

• b) Y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho.

De no concurrir ambas circunstancias, en cuanto comportan coactividad para los interesados, tienen naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público, cuya constitucionalidad depende del respeto al principio de legalidad.

En el artículo titulado “El fin de las concesiones administrativas de gestión de servicios públicos en los supuestos en los que la retribución que abonan los usuarios tengan naturaleza de tasa: ¿y ahora qué?”, se concluía sobre los supuestos en los nos encontramos en presencia de una tasa:

• “a) La utilización privativa o especial del dominio público, sin discusión.

• b) El ejercicio de actividades o la prestación de servicios cuando sea obligatorio el servicio para el usuario (por ejemplo, la obtención de una licencia de obras)

• c) Cuando el servicio o actividad no se pueda prestar por el sector privado, porque está atribuida la competencia en exclusiva a la Administración Pública (monopolio de derecho, por ejemplo el servicio de recogida de basura)

• d) Cuando el servicio o actividad, pudiéndose prestar por el sector privado, realmente no se presta, y es la Administración Pública la que presta el servicio (monopolio de hecho, por ejemplo una piscina pública, sin que en el municipio existan piscinas privadas). En este supuesto, la configuración de la tasa es coyuntural y no es permanente, de tal manera que lo que en un municipio puede ser una tasa en otro será un precio público; e incluso en el mismo municipio hoy puede ser una tasa y mañana puede ser un precio público, todo dependerá de que el sector privado preste el servicio que también presta la Administración.”

De acuerdo con la doctrina del TC, para que surja el precio público han de concurrir las notas de recepción o solicitud voluntaria del servicio y ser prestado efectivamente por el sector privado. En cambio, basta que concurra la nota de coactividad o la de ser gestionado el servicio en régimen de monopolio -de hecho o de derecho-, para que la prestación del servicio público se constituya en hecho imponible de la tasa. De aquí que el presupuesto de los precios públicos venga delimitado de forma negativa.

Por ello, la conclusión es clara: en el caso de las visitas a museos y exposiciones no cabe duda de que se trata de un servicio voluntario, que no se impone coactivamente. Por tanto, hay que acudir a la segunda de las notas características: la de si existe en el municipio museos y/o exposiciones abiertas al público con carácter privado. En el caso de que en el municipio no existan museo y exposiciones privadas, dado el carácter de monopolio de hecho, lo que se percibe de los usuarios tendrá la naturaleza de tasa. Si, por el contrario, existen en el municipio museos y/o exposiciones privadas, no habrá monopolio por parte de la Entidad Local y lo que se perciba de los usuarios será un precio público.

Conclusiones

1ª. Para que estemos en presencia de precios públicos, han de concurrir las notas de recepción o solicitud voluntaria del servicio y ser prestado efectivamente por el sector privado. En caso contrario, serán tasas.

2ª. En el caso de visitas a museos, exposiciones y otros centros o lugares análogos, no cabe duda de que se trata de un servicio voluntario, que no se impone coactivamente. Por ello:

• - Si en el municipio no existen museo y exposiciones privadas, dado el carácter de monopolio de hecho, lo que se percibe de los usuarios tendrá la naturaleza de tasa.

• - Si, por el contrario, existen en el municipio museos y/o exposiciones privadas, no habrá monopolio por parte de la Entidad Local y lo que se perciba de los usuarios será un precio público.