¿Es exigible a los municipios con población inferior a 2.000 habitantes la depuración de aguas residuales?

Tribunal Supremo , 16-10-2024
, nº 1642/2024, rec.7868/2022,  

Pte: Huet de Sande, Ángeles

ECLI: ES:TS:2024:5003

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el procedimiento ordinario núm. 235/2020, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia de 5 de julio de 2022 cuyo fallo es del siguiente tenor:

"1. Estimamos el recurso contencioso-administrativo planteado.

2. Anulamos las resoluciones dictadas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en el expediente SAN-024-JA-2018, salvo en lo relativo al establecimiento de una indemnización de 366,87 euros.

3. Condenamos a la Confederación a la devolución al Ayuntamiento de Alcaraz de la cantidad que, en su caso, hubiese abonado como sanción, con sus intereses.

4. No hacemos imposición de costas."

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante auto de 4 de octubre de 2022 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó auto de 22 de febrero de 2023, en cuya parte dispositiva se acuerda:

"1.º) Admitir el recurso de casación n.º 7868/2022 preparado por la Abogacía del Estado -en la representación que legalmente ostenta- contra la sentencia de 5 de julio de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 235/2020.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta exigible a los municipios con población inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local.

3.º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Segundo, apartado III, de este auto.

[...]"

La Abogacía del Estado interpuso recurso de casación en el que ejercitó las siguientes pretensiones:

"[...] A partir de todo lo razonado en el apartado anterior, atendiendo a los términos en que las cuestiones aparecen planteadas en el Auto de admisión del recurso de casación, se solicita de la Sala a la que nos dirigimos que fije la siguiente doctrina:

Que sí resulta exigible a los municipios con población inferior a 5.000 habitantes (y, en particular, de menos de 2.000 habitantes) la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local, al efecto de poder exigírsele el ejercicio de tal competencia y responsabilidades en la materia.

[...] PRETENSIÓN DEDUCIDA Y PRONUNCIAMIENTO QUE SOLICITA.

A la vista de las consideraciones anteriores, la pretensión que se ejercita queda concretada en que por esa Sala se fije la doctrina anteriormente expuesta y, en consecuencia, se declare que la Sentencia de instancia ha infringido los preceptos referidos, y casándola, desestime el recurso c-a, puesto que eran correctos los requerimientos realizados, al responder a actuaciones de competencia del Municipio; con imposición de las costas de instancia al allí recurrente."

Y termina suplicando a la Sala:

"[...] que teniendo por presentado este escrito y por interpuesto el recurso de casación, previos los trámites oportunos, fije doctrina en los términos que propugnamos en el apartado tercero del presente escrito y dicte sentencia por la que estime el recurso, revocando la sentencia recurrida y confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida en instancia, con imposición de las costas de instancia al allí recurrente."

La representación procesal del Ayuntamiento de Alcaraz se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario, ejercitando las siguientes pretensiones:

"[...] De resultas de lo anterior, y sin perjuicio de que el Tribunal pueda darle una redacción más acabada, creemos que la respuesta que se propone para la cuestión casacional es que, en el marco de la legislación básica estatal, no resulta exigible a los municipios de Castilla-La Mancha con población inferior a 5.000 habitantes y, por ende, de 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, puesto que ni la legislación sectorial del Estado ni la de Castilla-La Mancha se lo exigen o atribuyen.

[...] LA PRETENSION DEDUCIDA DEBE SER DESESTIMADA

La desestimación de la interpretación deducida de adverso debe conducir a la confirmación de la Sentencia impugnada y al rechazo íntegro de sus pretensiones."

Y termina suplicando a la Sala que:

"[...] desestime el recurso de casación de la CH del Guadalquivir contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 5 de julio de 2022 (p.o. 235/2020), fije la doctrina casacional propuesta por esta parte y confirme la sentencia, desestimando sus pretensiones en todo caso e imponiendo las costas conforme al art. 93.4 LJCA."

Mediante providencia de 17 de septiembre de 2024 se señaló para deliberación, votación y fallo el día 8 de octubre de 2024, fecha en la que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Actuación administrativa impugnada y la sentencia recurrida.

A.- La resolución administrativa impugnada ante la Sala de instancia -resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 27 de septiembre de 2019, por la que se estima parcialmente el requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento de Alcaraz- sanciona a dicho Ayuntamiento con multa por importe de 35.360 euros, por la comisión de una infracción administrativa menos grave prevista en el art. 316.g) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (RDPH), consistente en realizar un vertido de aguas residuales procedentes de su red de alcantarillado a un cauce público innominado, afluente del río El Escorial, careciendo de la preceptiva autorización, con daño para el dominio público que se valora en 366,87 euros (en la resolución sancionadora inicial se había valorado el daño en 10.608 euros).

Además de la imposición de la multa y de la obligación de indemnizar en la cuantía indicada, la resolución administrativa impugnada en la instancia imponía al Ayuntamiento de Alcaraz las siguientes obligaciones:

"[...] 3°.- Requerirle para que corrija inmediatamente el vertido denunciado y para que, en el plazo de un mes, inste ante este Organismo de cuenca su preceptiva legalización.

4°.- Requerirle para que dé cumplimiento a lo establecido en el RD 509/96, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, en cuanto a la obligación de disponer de un sistema de tratamiento para las aguas residuales generadas en el municipio y la de adecuar su vertido a los valores límites de emisión exigidos en el Anexo I del citado Real Decreto.

5°.- Instar al EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ALCARAZ a aprobar y aplicar una ordenanza municipal de vertidos a su red de colectores, al objeto de controlar los vertidos industriales a la red de saneamiento, exigiendo el cumplimiento de los valores límites de emisión en ella establecidos y regulando el correspondiente régimen disciplinario por los incumplimientos.

6º.- Siendo de su responsabilidad los daños y perjuicios que por incumplimiento de dichas obligaciones se puedan ocasionar al dominio público hidráulico y/o a terceros.

[...]"

Como fundamento de tales obligaciones la resolución administrativa alude a la competencia del ayuntamiento para la gestión y tratamiento del vertido que deriva del art. 25.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LRBRL), afirmando que dicho precepto "dispone que la evacuación y el tratamiento de las aguas residuales es una competencia municipal".

B.- Recurrida dicha resolución por el Ayuntamiento de Alcaraz, la Sala de lo Contencioso Administrativo de Castilla-La Mancha, Sección Segunda, dicta sentencia de 5 de julio de 2022, que estima parcialmente el recurso, anulando la resolución impugnada, salvo en lo relativo a la indemnización por importe de 366,87 euros, por entender que ni la LRBRL ni la legislación sectorial estatal ni autonómica atribuyen al Ayuntamiento recurrente en la instancia, de menos de 2.000 habitantes, la competencia en materia de depuración y tratamiento de aguas residuales urbanas.

Los razonamientos de la sentencia recurrida son sustancialmente los siguientes:

a).- Imposibilidad de mantener el tipo punitivo tras la determinación del daño al dominio público en 366,87 euros, por ser inferior al límite establecido en la norma sancionadora escogida, acordándose, por ello, la anulación de la sanción al no ser posible fijar por la Sala un tipo sancionador alternativo, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de esta Sala.

b).- A continuación, razona la sentencia, de conformidad asimismo con la jurisprudencia de esta Sala, sobre la posibilidad de mantener las medidas no sancionadoras de restablecimiento de la legalidad en protección del dominio público, con independencia de la anulación de la sanción, y mantiene la indemnización por importe de 366,87 euros por daños al domino público, daños que considera acreditados y correctamente valorados, anulando el resto de obligaciones impuestas al Ayuntamiento por entender que éste carece de competencia en materia de depuración o tratamiento de aguas residuales urbanas.

c).- Explica que, de conformidad con la Ley 12/2002, Reguladora del Ciclo Integral del Agua de Castilla-La Mancha, debe diferenciarse entre abastecimiento, saneamiento y depuración, siendo, esta última, sinónimo de tratamiento del agua residual urbana. Y tras advertir de "[L]a imposibilidad de que los Ayuntamientos ejerzan competencias distintas de las que tengan atribuidas por Ley estatal o autonómica", se centra en "determinar qué Ley atribuye a municipios de la población del de Alcaraz la competencia para el tratamiento y depuración de las aguas residuales, pues el demandante niega que la Ley le atribuya dicha competencia".

Analiza la LBRL cuyos "artículos 25 y 26 [...] establecen el marco competencial propio de los municipios españoles" y, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que reproduce ( STC 27/2013), considera que el art. 25 "no contiene una atribución directa de competencias, sino solamente la referencia a "materias" sobre las cuales los Ayuntamientos asumirán competencias -en mayor o menor medida, extensión y concreción- de acuerdo con la legislación sectorial, estatal o autonómica"; y en cuanto al art. 26, considera que ni su apartado 1.a) ni su apartado 2 atribuyen a los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes la competencia en materia de depuración de aguas residuales. Razona a este respecto que:

"[...] el artículo 26 define una serie de servicios que, en todo caso, deberán prestar los Ayuntamientos, dependiendo de su población. Aquí la LRBRL no se remite ya a leyes sectoriales, sino que establece directamente unos mínimos concretos obligatorios. Pues bien, los servicios obligatorios que corresponderían al Ayuntamiento de Alcaraz, que posee una población que no alcanza los 5.000 habitantes, son, en este ámbito de las aguas, el abastecimiento domiciliario y el alcantarillado (art. 26.1.a). No se menciona, por tanto, la depuración o tratamiento de aguas residuales [...] Por tanto, y en resumen: la depuración no es servicio mínimo obligatorio para municipios de menos de 5.000 habitantes, de modo que para tales municipios habrá que acudir a la legislación sectorial para comprobar en qué forma se concreta la previsión del art. 25.2.c[...]."

Descarta asimismo que la competencia pueda derivar del art. 26.2 con el siguiente argumento:

"[...] Está claro que no es posible entender que esta es una norma que atribuye todas esas competencias a todos los municipios de menos de 20.000 habitantes, pues entonces carecería de sentido alguno la distribución de competencias por población mínima del art. 26.1. No se comprende, por ejemplo, que el art. 26.1 diga que el tratamiento de residuos urbanos corresponde solo a los municipios de más de 5.000 habitantes si luego hay que entender que esta otra norma lo atribuye a todos los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, incluidos los de menos de 5.000 habitantes. Evidentemente, la norma que atribuye competencias es el art. 26.1 y lo que hace el art. 26.2 es establecer que, dentro de dicha distribución, la Diputación coordinará el ejercicio de las competencias, aunque solo respecto de municipios de menos de 20.000 habitantes, entendiéndose que los de más población pueden ejercer la competencia por sí mismos sin sujetarse a coordinación alguna.

[...]

Así pues, como decíamos, la LRBRL no atribuye a los municipios de menos de 5.000 habitantes la competencia de depuración de aguas. En suma, pues, hay que acudir a la legislación sectorial en materia de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas a la que se remite el art 25 LRBRL[...]."

d).- En cuanto a las normas sectoriales, alude a la Ley 12/2002 Reguladora del Ciclo Integral del Agua de Castilla- La Mancha cuyo articulado analiza para concluir que "en esta Ley queda sin atribuir la competencia para depurar salvo por lo que respecta a las infraestructuras de interés regional, sin que se pronuncie la norma en cuanto a los Ayuntamientos en lo tocante a depuración", sin perjuicio de que atribuye a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la competencia para las infraestructuras de depuración en los proyectos de interés regional que son, entre otros, los que promueva la administración autonómica, siendo "de interés regional cuando se acometan por la Junta".

Y por último, analiza el Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas (que traspone la Directiva 91/2711/CEE) y argumenta que:

"[...] no resulta posible entender que esta regla [contenida en su art. 6], que establece una obligación relativa a la depuración de las aguas de las "aglomeraciones urbanas", sea una regla de atribución directa de competencia al Municipio, ni que quepa identificar aglomeración urbana con municipio, a la vista de que el artículo 3 establece que " Las Comunidades Autónomas fijarán, previa audiencia de los Ayuntamientos afectados, las aglomeraciones urbanas en que se estructura su territorio, estableciendo el ente público representativo de los municipios a los que corresponda, en cada caso, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en este Real Decreto-ley". De modo que:

- Aunque se aceptase -que no se acepta, como vamos a decir- la idea de que de la norma se deriva una atribución de competencia municipal adicional a las que derivan de la LRBRL y de la Ley del Ciclo Integral del Agua, aun entonces, la obligación municipal, caso de existir, pasaría por la condición de que se regulase la aglomeración urbana en la que se incluye al municipio y se estableciera el ente público representativo a que se refiere el art. 3.

- En cualquier caso, este este Real Decreto-ley no es una norma cuyo fin sea distribuir competencias, sino cumplir con las exigencias de una Directiva dirigida a los Estados, que serán los que deban establecer qué Administraciones en concreto asumen qué funciones (en nuestro caso, a través de la LRBRL y las leyes sectoriales a las que ya hemos hecho alusión).

Véase cómo el art. 3 citado se refiere al ente público representativo de los municipios " a los que corresponda, en cada caso, el cumplimiento de las obligaciones "; luego hay que acudir a normas de atribución competencial para ver "en qué caso" corresponden a cada Ayuntamiento las competencias, y ya hemos aludido a dichas normas con resultado negativo en cuanto a municipios del tamaño de Alcaraz [...]."

e).- Por último, analiza la sentencia un convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Alcaraz y el ente público Aguas de Castilla-La Mancha del que considera que se desprende que "la Administración autonómica asume la competencia para ejecutar y gestionar la infraestructura [una EDAR], sin que el Ayuntamiento pueda ni deba llevarla a cabo ni por tanto deba ser objeto de requerimientos a tal efecto", sin perjuicio de que, aunque cupiera otra interpretación del convenio "la cuestión no es si el Ayuntamiento la asumió como propia o no, sino si puede y debe asumirla como propia, y, según lo que hemos razonado más arriba, la respuesta es negativa. Y como señala el propio Abogado del Estado, las competencias son intransferibles ( art. 8 LRJSP) y, del mismo modo, inasumibles por quien no las posea, máxime los ayuntamientos tras la reforma de la LRBRL de 2013 que les prohibió la asunción de competencias fuera del marco regulado por las Leyes."

f).- Concluye la sentencia recurrida que no hay norma con rango de ley atributiva de competencia en materia de depuración de aguas residuales a los Ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes y realiza las siguientes consideraciones finales:

"[...] lo cierto y verdad es que el vertido lo realiza el Ayuntamiento, tanto de hecho (pues lo realiza) como de derecho (pues es el titular del vertido) y que ello, en principio, habilita a la Confederación para sancionarlo por realizar tal vertido -sin perjuicio de lo que se apuntará a continuación-, al margen de si le corresponde a él, o no, depurar las aguas.

Sin embargo, no habilita a la Confederación para requerir al Ayuntamiento a que acometa la depuración de las aguas, al no ser tal función de su competencia, según hemos concluido en los fundamentos anteriores. Por ello, deben anularse las partes de la resolución que realizan tales requerimientos.

[...]

Es inevitable plantearse la peculiaridad de una situación en la que las aguas deben recogerse obligatoriamente por el Ayuntamiento (tiene la competencia de saneamiento o alcantarillado), de modo que, lógicamente, habrá de verterlas en algún sitio; pero, al mismo tiempo, carece de capacidad económica e incluso, como hemos visto, jurídica, para acometer la infraestructura de depuración [...]

Por lo que se refiere al requerimiento de que se apruebe una ordenanza sobre saneamiento (punto 5.º) lo cierto es que el Ayuntamiento ha demostrado haberla aprobado ya en 2011 [...].

En definitiva, por tanto, la resolución ha de ser anulada en su integridad salvo en lo relativo a la indemnización [...]"

El auto de admisión del recurso.

Tal como hemos reflejado en los antecedentes, el auto de la Sección Primera de esta Sala que ha admitido a trámite este recurso ha apreciado que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta exigible a los municipios con población inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local.

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos 25.2 y 26.1.b) y 2.b) de la LRBRL, en relación con el artículo 6 del Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, incorporando al ordenamiento interno la Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo modificada por la Directiva 98/15/CE de la Comisión, de 27 de febrero de 1998, relativa al tratamiento de las aguas residuales.

El escrito de interposición.

El Abogado del Estado justifica la responsabilidad del Ayuntamiento por cuanto éste es el titular de la gestión y control de los vertidos que se realizan en su red de saneamiento municipal cuyo destino final es su vertido al cauce público, de conformidad con el art. 25.2 apartado c) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, que dispone que la evacuación y tratamiento de aguas residuales es una competencia municipal y ello con independencia de las labores de auxilio económico que otras Administraciones pueden prestarle, pero en modo alguno le eximen de responsabilidad.

Considera como infringidos los arts. 25.2, 26.1b) y 26.2b) de la LRBRL, en relación con el art. 6 del Real Decreto Ley 11/1995 que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 91/271/CEE, modificada por la Directiva 98/15/CE, relativa al tratamiento de las aguas residuales; y los artículos 118 TRLA, y 266 y 323 RDPH.

Dice que la sentencia de instancia interpreta la LRBRL en consideración a conceptos de una ley autonómica. Así, define depuración de aguas conforme a la Ley autonómica 12/2002 para descartar que tal competencia esté repartida conforme a la LRBRL.

Estima que el artículo 25.2 letra c), al hablar de tratamiento de aguas residuales, está atribuyendo a los municipios la competencia en materia de depuración de aguas y, por tanto, también a los municipios como el que nos ocupa, y en apoyo invoca la STC 41/2016.

Considera que en el concepto de "abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado" que se contiene en el art. 26.1.a) LRBRL está incluido el tratamiento de aguas residuales y que de la interpretación sistemática del precepto se extrae, asimismo, que en materia de tratamiento de aguas residuales la competencia mínima es igual para todos los municipios. Aduciendo, además, que evacuación y tratamiento van unidos. Y se remite a un documento colgado en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y del Reto Demográfico conforme al cual el saneamiento incluye la evacuación y el tratamiento de las aguas residuales.

Por último, alega que, aunque no se entendiera que la competencia deriva de los arts. 25.2 y 26 LRBRL, la competencia viene dada por el artículo 6 del Real Decreto Ley 11/1995, que traspone la Directiva 91/271/CEE. Entiende que, a diferencia de lo sostenido por la sentencia recurrida, esta norma sí es atributiva de competencia, como expresamente se indica en su exposición de motivos, y considera que no es imprescindible que las comunidades autónomas delimiten las aglomeraciones urbanas a las que el precepto se remite ya que la propia norma las define; ello solo es imprescindible cuando varios municipios constituyen un foco de generación de aguas residuales, pero cuando ello no ocurre, como sucede en el presente caso, el ayuntamiento es el obligado a efectuar el tratamiento adecuado. Y solo si hay varios ayuntamientos, la comunidad autónoma determinará el ente público representativo de los municipios al que corresponda el tratamiento adecuado.

Por último, se extiende en realizar una interpretación discrepante de la sentencia recurrida sobre la legislación autonómica, así como sobre el convenio suscrito entre el ayuntamiento y la comunidad autónoma, interpretación que realiza a mayor abundamiento, pues reconoce que esta Sala no puede sentar doctrina al respecto.

Concluye solicitando que se fije la siguiente doctrina: Que sí resulta exigible a los municipios con población inferior a 5.000 habitantes (y, en particular, de menos de 2.000 habitantes) la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local, al efecto de poder exigírsele el ejercicio de tal competencia y responsabilidades en la materia.

El escrito de oposición.

El Ayuntamiento de Alcaraz, personado como recurrido, se opone a la interpretación de la Abogada del Estado en cuanto a que la competencia en materia de tratamiento de aguas es igual para todos los municipios según el artículo 25 de la LRBRL. Considera que este precepto se remite a la ley sectorial, del Estado o Comunidad Autónoma, para la atribución y concreción de la competencia.

Entiende que el artículo 26 establece servicios obligatorios para todos los municipios en su apartado primero, servicios entre los que no se encuentra el tratamiento y depuración de las aguas residuales.

Tampoco el Real Decreto-ley 11/1995 fija competencias para los municipios puesto que no es su cometido. Dicha norma, en su artículo 3, se remite a las competencias de ejecución de las comunidades autónomas para que fijen las aglomeraciones urbanas dentro de su territorio.

Por último, alega que la legislación autonómica atribuye a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la competencia para la depuración de las aguas residuales.

No considera extensible al caso la jurisprudencia que la recurrente cita en su escrito de interposición.

Interesa que el recurso de casación sea desestimado.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.- La cuestión que presenta interés casacional objetivo, atinente a la competencia de los municipios con población inferior a 2.000 habitantes en relación con el tratamiento o depuración de las aguas residuales urbanas, ha de ser resuelta en el marco del litigio del que la presente casación trae causa en el que se cuestiona por las partes la imposición por una confederación hidrográfica a un ayuntamiento de dichas características de la obligación de disponer de un sistema de tratamiento para las aguas residuales generadas en el municipio, debiendo determinarse si el ayuntamiento tiene competencia -como entiende la Abogacía del Estado recurrente- o no -como ha entendido la sentencia recurrida- para establecer tal sistema de tratamiento.

Así delimitada la cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos, su resolución requiere tener en cuenta -como correctamente ha entendido la Sala de instancia- el régimen constitucional de distribución de competencias en relación con la Administración local en su explicación por el máximo intérprete de la Constitución.

En nuestra sentencia de 28 de junio de 2021, rec. 1625/2020, hemos aludido a esta cuestión recordando que la autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que supone que ha de preservarse una institución "en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar" ( SSTC 170/1989, FJ ; 109/1998, FJ2). Pero esta garantía institucional de la autonomía local que la Constitución reconoce "no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial". La atribución de las competencias a los entes locales corresponde al legislador estatal y autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, sin que el legislador al que corresponda concretar tales competencias pueda desconocer los criterios que al respecto establezca la LRBRL a fin de garantizar un mínimo que dote de efectividad a la garantía de la autonomía local por ser esta ley básica estatal "el cauce y soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional".( STC 159/2001, FJ 4).

En esta compleja articulación de las competencias de los entes locales ocupa, pues, una posición singular la LRBRL, hasta el punto de integrarse en el denominado "bloque de constitucionalidad". Como se explica en la STC 159/2001 FJ 4:

"En el sistema arbitrado por el art. 2.1 LRBRL -[...]- se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido" ( STC 214/1989 de 21 de diciembre FJ 3) [...] Por ello, únicamente teniendo en cuenta esta doble función y este doble contenido de la LRBRL alcanza su pleno sentido lo que hemos dicho en otras ocasiones: que se trata de una ley que, por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 CE, "tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico" ( STC 259/1988 de 22 de diciembre FJ 2), integrándose sin dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado "bloque de la constitucionalidad" ( art. 28.1 LOTC), según dijimos, entre otras, en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5, y 109/1998, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 12.Por consiguiente, sólo en estos términos, y partiendo de la dualidad de contenidos de la LRBRL (de un lado, aspectos que se refieren a la autonomía local constitucionalmente garantizada y, de otro, aspectos de simple regulación legal de los entes locales), puede afirmarse que el encaje constitucional esencial de la LRBRL se encuentra en los arts. 137, 140 y 141 de la CE, aunque por razones competenciales [...] también halle fundamento en el título competencial estatal del art. 149.1.18 CE, pues "en el esquema constitucional de la distribución territorial de competencias, una de las adjudicadas al Estado con carácter exclusivo tiene por objeto las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, entre ellas, por tanto, de la local" ( STC 385/1993 de 23 de diciembre FJ 3, con referencia a la STC 214/1989 de 21 de diciembre)"

Así pues, las leyes estatales y autonómicas, cada una en el ámbito de su respectiva competencia por razón de la materia, son las que deben atribuir a las entidades locales las competencias necesarias para asegurar la intervención de dichas entidades en la gestión de sus respectivos intereses, respetando, en el caso de la legislación autonómica, los criterios generales que se establecen en los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la LRBRL que conectan directamente con la garantía institucional de la autonomía local.

Debemos, por tanto, examinar en primer término estos criterios generales establecidos en la LRBRL para determinar si en alguno de estos preceptos, y en concreto, en los arts. 25.2 ó 26 de la LRBRL se atribuye a los municipios de menos de 2.000 habitantes la competencia para establecer un sistema de tratamiento de las aguas residuales generadas en el municipio que es la obligación que se impone en la resolución administrativa origen del presente recurso.

B.- Pues bien, como se cuida de precisar la jurisprudencia constitucional citada, así como el art. 26.1 -que luego analizaremos- habilita directamente competencias por el Estado a los municipios, estando los municipios directamente habilitados -y obligados- a la prestación de los servicios que en él se mencionan, el art. 25.2 de la LRBRL, en cambio, se limita a identificar una serie de materias de interés local para que, dentro de ellas, las leyes sectoriales, estatales o autonómicas, atribuyan a los entes locales competencias propias en función de ese interés local, pero no atribuye directamente competencia alguna ( STC 41/2016, FFJJ 9 y 10). Lo explica con claridad la última resolución citada (el destacado es nuestro):

"La nueva redacción del art. 25.2 LBRL, en línea con la anterior, identifica las materias dentro las que el municipio debe tener -en todo caso- competencias -propias- ( art. 25.2 LBRL). Este artículo no atribuye competencias; introduce condiciones a la legislación que las confiera. La atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a la legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el marco de sus competencias. El art. 25.2 LBRL sigue funcionando, por tanto, como una garantía legal (básica) de autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local [ STC 214/1989, FJ 3 a) y b)]."

La precisión viene al caso porque, tanto la resolución administrativa impugnada como el razonamiento de la Abogacía del Estado en este recurso, se sustentan en dicho precepto -la resolución impugnada de manera prácticamente exclusiva- para sostener la competencia del Ayuntamiento para el establecimiento de un sistema de tratamiento de las aguas residuales generadas en el municipio e imponer la consiguiente obligación de establecerlo que aquí se discute, planteamiento que, por lo expuesto, no puede ser compartido.

Por lo tanto, cuando el art. 25.1.c) LRBRL establece que "El municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: [...] c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales", no efectúa ninguna atribución específica de competencias a los municipios ni, desde luego, les atribuye a todos ellos la competencia para el establecimiento de un sistema de tratamiento de aguas residuales, que es la obligación que se impone en la resolución impugnada. Será la legislación sectorial, estatal y/o autonómica, la que deba determinar el alcance y la intensidad de la intervención municipal en esta materia.

C.- Descartado que el art. 25.1.c) LRBRL pueda servir de sustento a la atribución competencial discutida, debemos examinar ahora el otro precepto estatal básico que pudiera servirle de cobertura, el art. 26 LRBRL.

Este precepto, como hemos dicho, a diferencia del anterior, en su apartado primero sí efectúa una atribución competencial directa a los municipios. Pero de ella tampoco cabe deducir que los ayuntamientos de menos de 2.000 habitantes estén obligados a establecer un sistema de tratamiento de aguas residuales. El tenor del precepto, en lo que aquí interesa, es el siguiente:

"1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

2. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población.

e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público

[...]"

Los únicos servicios que el precepto impone a todos los municipios -y, por tanto, también a los de menos de 2.000 habitantes- son los de "alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas", sin que se mencione el tratamiento de aguas residuales. Y dentro de la expresión "alcantarillado" no cabe incluir, como pretende la recurrente, el tratamiento de aguas residuales, concepto éste dotado de un contenido propio, preciso y distinto, que se encuentra definido en la Directiva 1991/271, del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas ( art. 2) y en la norma interna de trasposición, Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, también en su art. 2. Sin que la propia definición del tratamiento de aguas residuales que se contiene en estas normas permitan tampoco asimilarlo a la "recogida de residuos", como, por otra parte, se cuida de reflejar la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que, en materia de tratamiento de aguas residuales, se remite a su regulación específica (arts. 2.av y 3.3.a).

Además, cuando el art. 26 de la LRBRL ha querido hacer referencia específica al "tratamiento de aguas residuales", así lo hace en el apartado 2.c) como concepto distinto del abastecimiento y del alcantarillado o evacuación, así como del de "tratamiento de residuos" al que se refieren otros de sus apartados (apartados 1.b y 2.a). Y en fin, como se razona en la sentencia recurrida, la previsión contenida en el apartado 2 del precepto no presupone que todos los municipios con población inferior a 20.000 habitantes tengan competencia en todas las materias que en él se mencionan, pues ello haría inoperante el apartado 1. Su objeto expreso es atribuir a las diputaciones provinciales la competencia de coordinación en las materias que menciona respecto de los municipios que la puedan tener atribuida -y en los términos en que la tengan-, no atribuir competencias en tales materias a los municipios. Esta atribución se contiene en el apartado 1 del precepto del que no deriva para los municipios de menos de 2.000 habitantes la competencia discutida, debiendo acudirse a la legislación sectorial para indagar su asignación.

D.- Descartado que la LRBRL en sus arts. 25 y 26 atribuya directamente a los municipios de menos de 2.000 habitantes competencia en materia de tratamiento de aguas residuales, resta por analizar si esta competencia puede entenderse atribuida por la legislación sectorial estatal, única que podemos analizar al quedar fuera de los límites de este recurso de casación la interpretación de la legislación autonómica ( art. 86.3 LJCA) que sí se analiza, en cambio, detenidamente en la sentencia recurrida, análisis que, aunque es combatido "a mayor abundamiento" por la Abogacía del Estado, no nos corresponde valorar.

En concreto, debemos analizar si esta atribución competencial deriva, como sostiene la representación del Estado, de las previsiones contenidas en el Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas.

Esta norma se dicta en trasposición de la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, en la cual se establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que dichas aguas son tratadas correctamente antes de su vertido. Para ello, como se explica en su preámbulo, la norma comunitaria impone la obligación de someter dichas aguas residuales a tratamientos, más o menos rigurosos, en diferentes plazos.

Los criterios que utiliza la Directiva para fijar estas obligaciones son el número de "habitantes-equivalentes", concepto definido en función de la carga contaminante tanto de personas, como de animales e industrias, y las "aglomeraciones urbanas" que son las zonas que presentan una concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales; asimismo, también se toma en consideración la mayor o menor sensibilidad de la zona en la que van a realizarse los vertidos.

Con carácter general -como sigue explicando el preámbulo-, la Directiva establece dos obligaciones claramente diferenciadas: en primer lugar, las "aglomeraciones urbanas" deberán disponer, según los casos, de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales y, en segundo lugar, tales aglomeraciones deberán disponer de sistemas de tratamiento a los que deberán someterse dichas aguas antes de su vertido a las aguas continentales o marítimas. En la determinación del carácter más o menos riguroso de los tratamientos a que deberán ser sometidas las aguas residuales urbanas antes de su vertido se tiene en cuenta si dichos vertidos se efectúan en "zonas sensibles" o "zonas menos sensibles"; y en la determinación de los plazos de cumplimiento de las obligaciones impuestas en la norma y en la del tipo de tratamiento (secundario o adecuado) se tiene en cuenta asimismo el número de "habitantes- equivalentes" de las correspondientes "aglomeraciones urbanas".

Por tanto, los dos conceptos sustanciales sobre los que se asiente el sistema diseñado por la norma son las "aglomeraciones urbanas" y el número de "habitantes-equivalentes".

Y descendiendo a la cuestión que aquí nos concierne, el art. 6 de este real decreto-ley, relativo al "tratamiento adecuado de las aguas residuales urbanas", dispone que:

"Las aglomeraciones urbanas que se indican a continuación dispondrán de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales, antes del día 1 de enero del año 2006, en las siguientes circunstancias:

a) Aquellas que cuenten con menos de 2.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas continentales y estuarios.

b) Aquellas que cuenten con menos de 10.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas marítimas."

De este precepto deduce la representación del Estado que los municipios de menos de 2.000 habitantes deben disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales, o dicho de otro modo, que este precepto atribuye directamente a tales municipios la competencia para el establecimiento de dichos sistemas de tratamiento.

Pero este planteamiento no puede ser compartido por dos razones fundamentales, en primer lugar, porque ninguno de estos dos conceptos, municipio y número de habitantes, son los utilizados por esta norma sectorial que, como hemos explicado, no hace referencia a municipios, sino a "aglomeraciones urbanas", ni a número de habitantes, sino a número de "habitantes-equivalentes", conceptos, ambos, cualitativamente distintos, como la propia norma se encarga de definir; y en segundo lugar, porque corresponde a las comunidades autónomas -y no al Estado- la delimitación territorial de las aglomeraciones urbanas obligadas a disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales por lo que resulta necesaria la interpositio de una norma autonómica para su determinación. Veamos.

Las "aglomeraciones urbanas" se definen en el art. 2.d) en estos términos:

""Aglomeración urbana": Zona geográfica formada por uno o varios municipios, o por parte de uno o varios de ellos, que por su población o actividad económica constituya un foco de generación de aguas residuales que justifique su recogida y conducción a una instalación de tratamiento o a un punto de vertido final."

La delimitación de tales zonas geográficas se realiza del siguiente modo, según el art. 3:

"Las Comunidades Autónomas fijarán, previa audiencia de los Ayuntamientos afectados, las aglomeraciones urbanas en que se estructura su territorio, estableciendo el ente público representativo de los municipios a los que corresponda, en cada caso, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en este Real Decreto-ley."

Y el concepto de "habitante-equivalente" se define en el art. 2.f) en estos términos:

""1 h-e (habitante equivalente)": La carga orgánica biodegradable con una demanda bioquímica de oxígeno de cinco días (DBO 5), de 60 gramos de oxígeno por día."

Por lo tanto, ni son conceptos equiparables los de "municipio" y "número de habitantes" con los de "aglomeraciones urbanas" y número de "habitantes-equivalentes" que se utilizan en esta norma sectorial estatal, ni se atribuye al Estado, sino a las comunidades autónomas -previa audiencia de los municipios afectados-, la delimitación de las "aglomeraciones urbanas" que sirven de base para el cumplimiento de las obligaciones de tratamiento establecidas en la norma. La interpretación de la Abogacía del Estado según la cual sólo correspondería a las comunidades autónomas la delimitación de las "aglomeraciones urbanas" para la aplicación del real decreto-ley cuando el foco de generación de aguas residuales proviene de varios municipios y no de uno sólo -como aquí ocurriría-, carece de apoyo alguno en la norma que expresamente prevé (art. 2.d) que la aglomeración pueda estar formada por uno o varios municipios o por parte de uno o varios de ellos, sin que se contemple ninguna excepción en el art. 3 a la obligación que en él se establece de delimitación de tales aglomeraciones por las comunidades autónomas.

Ciertamente, los criterios utilizados por la legislación sectorial para determinar cómo hayan de cumplirse las obligaciones que impone -número de "habitantes-equivalentes" y "aglomeraciones urbanas", y remisión a las comunidades autónomas de la delimitación de estas últimas- son distintos de los utilizados por el art. 26 LRBRL -municipio y número de habitantes- para la atribución de competencias a los municipios. Por esta razón es clara la incidencia de esta regulación sectorial en el art. 26.1 de la LRBRL.

La propia exposición de motivos del Real Decreto-Ley 11/1995 refleja la incidencia de ambas circunstancias en el régimen de asignación de competencias del art. 26 de la LRBRL, precepto estatal básico de atribución de competencia municipal que, en la materia abordada por la norma sectorial, debe entenderse modificado por estos nuevos criterios.

En dicha exposición, al reflejarse los títulos competenciales que sustentan la norma, tras hacerse referencia al art. 149.1.23 CE (medio ambiente) y al art. 149.1.22 CE (aguas), se menciona también el art. 149.1.18 CE (bases de las administraciones públicas), precisamente por la incidencia de estos nuevos criterios en el régimen establecido en el art. 26 LRBRL. Dice así, esta exposición de motivos:

"[...] Y, de otra parte, se menciona el título competencial recogido en el art. 149.1.18 de la Constitución, lo que obedece a la modificación que esta norma introduce en los criterios establecidos en el art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, al cambiar el criterio de número de habitantes por el número de "habitantes-equivalentes" y deferir a las Comunidades Autónomas la delimitación de las aglomeraciones urbanas, con las consecuencias que tal delimitación tiene en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en este Real Decreto-ley.

Esta modificación de los criterios establecidos en la Ley 7/1985, junto con las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que al respecto exige el art. 86 de la Constitución española, imponen que la transposición de esta normativa comunitaria se efectúe mediante Real Decreto-ley."

Por lo tanto, tampoco es posible sostener que el Real Decreto-Ley 11/1995, atribuya directamente a los municipios de menos de 2.000 habitantes competencias en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas. Para determinar la concreta competencia que en esta materia puedan tener tales municipios, su alcance o intensidad, es necesario acudir, por disponerlo así dicha norma básica estatal, a la legislación de las comunidades autónomas.

E.- En definitiva, ni la legislación estatal básica de régimen local ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas contienen una atribución directa de competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias.

La interpretación que fija esta sentencia.

A la vista de las anteriores consideraciones, nuestra respuesta a la cuestión que nos ha planteado el auto de admisión, debidamente delimitada en el marco del presente litigio, debe ser que ni la legislación estatal básica de régimen local ( arts. 25.2 y art. 26 de la LRBRL) ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas (Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas) contienen una atribución directa de competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias.

Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida

La sentencia recurrida se ha ajustado, en lo sustancial, a la interpretación que acabamos de realizar, sin que corresponda a esta Sala revisar la que en ella se realiza de la Ley 12/2002, de 27 de junio, reguladora del ciclo integral del agua de Castilla-La Mancha -en la que la Sala de instancia concluye que tampoco se contiene la asignación competencial discutida y parece atribuir la competencia para el establecimiento de un sistema de tratamiento de las aguas residuales urbanas a la comunidad autónoma como infraestructura de interés regional- o del convenio suscrito, al parecer, entre el Ayuntamiento de Alcaraz y la entidad pública Aguas de Castilla-La Mancha sobre la ejecución de una EDAR, convenio que, como la propia recurrente reconoce, no puede alterar la atribución legal de la competencia.

En cualquier caso, no está de más añadir que, en definitiva, la solución alcanzada en la sentencia recurrida se encuentra en línea con la que esta Sala ha adoptado en las sentencias de 29 de julio de 2021, rec. 223/2020, y de 26 de enero de 2022, rec. 341/2020 -citadas en el auto de admisión-, en las que, si bien se abordaba una cuestión distinta -la determinación de la responsabilidad de la Administración local o de la autonómica por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que había sido condenado el Reino de España por el TJUE, precisamente en relación con las obligaciones impuestas por la Directiva 91/271/CEE-, se concluía, tras destacar la "[N]ecesidad de distinguir, a estos efectos, entre la competencia relativa al saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio", que la competencia para esto último correspondía a las administraciones autonómicas allí concernidas.

Pronunciamiento sobre costas .

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero . Fijar como criterio interpretativo aplicable a la cuestión que precisó el auto de admisión el reflejado en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.

Segundo . No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de 5 de julio de 2022, dictada en el procedimiento ordinario núm. 235/2020, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.

Tercero . Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.