¿Es obligatorio el sistema de oposición para el ingreso en la administración local?

Planteamiento

Por el ayuntamiento se convoca proceso selectivo para cobertura de plaza de administrativo mediante el sistema de concurso-oposición.

En las bases publicadas se motiva la necesidad de acudir al sistema de concurso-oposición, debido a la especialidad de las funciones a desempeñar, tales como funciones de colaboración de gestión y control de asignación eficiente de los recursos públicos, mecanización de la contabilidad municipal, presentación telemática de documentación económico-financiera de las entidades locales, gestión de incidencias de personal, que hacen necesaria la acreditación de una mínima experiencia profesional previa y una formación especializada en este especial ámbito correspondiente a la gestión económico financiera local que garantice la más inmediata adaptación del nuevo funcionario responsable de dicha gestión y una mayor eficiencia y rapidez en el desempeño de sus cometidos, inmediatez y celeridad indispensables para un ayuntamiento de muy escasa plantilla de personal, en la que el puesto a desempeñar es único, sin que exista ningún otro personal en la plantilla cualificado para el desempeño de dichos cometidos, con lo que se pretenden evitar paralizaciones o dilaciones innecesarias derivadas del proceso de adaptación al puesto y los posibles perjuicios derivados de las mismas.

Se recurren en reposición las referidas bases alegando que la justificación indicada no se encuentra recogida en la normativa como excepción al principio general de cobertura de la plaza mediante oposición, no encontrándose previsto en nuestra normativa ni siendo justificación adecuada la mayor o menor amplitud de la plantilla municipal para limitar el acceso al empleo público, pues la mayor o menor capacidad organizativa de la Administrativo no puede dar lugar a la justificación de la obligación de cumplimiento del art. 23 de la Constitución.

Interesa conocer su opinión al respecto.

Respuesta

En la consulta “Proceso selectivo de funcionarios locales de la administración general por oposición o por concurso-oposición” (EDE 2023/503905) decíamos que publicado el RD 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local (EDL 1991/14022), que establece en su art. 2 “El ingreso en la Función Pública Local se realizará, con carácter general, a través del sistema de oposición, salvo que, por la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar, sea más adecuada la utilización del sistema de concurso-oposición o concurso”, norma que desarrolla el art. 100.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), teniendo en cuenta la prohibición del concurso recogida en el art. 61.6 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (EDL 2015/187164).

Por tanto, no veíamos problema legal en utilizar el sistema de concurso-oposición respetando los límites constitucionales al mismo siguiendo la amplitud de opciones prevista en el art. 61 TREBEP:

• “Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso-oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación.”

Sin embargo, la reciente Sentencia del TS de 18 julio de 2023 (EDJ 2023/63503), dice:

• “1. La cuestión de interés casacional se ciñe a determinar si, para la selección de los funcionarios de carrera de la Administración Local, cabe optar indistintamente por el sistema de oposición o concurso-oposición o prevalece, como regla general, el de oposición tal y como prevé el artículo 2 del Real Decreto 896/1991, precepto que el Ayuntamiento recurrente considera derogado por la normativa posterior, cuya evolución expone. Su tesis es que al ser indistinto el sistema de oposición y de concurso-oposición, la elección entre uno u otro dependerá de la naturaleza de la plaza y de la función que en la misma se desarrolla, lo que apreciará en cada caso la entidad local.

• 2. Esta Sala difiere de ese planteamiento por estas razones:

• • 1º El artículo 91.2 de la LRBRL, como ya lo hacía desde antes el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, prevé como sistemas de selección el concurso, la oposición o el concurso-oposición libre, sistemas que relaciona sin establecer una especial preferencia entre sistemas.

• • 2º El artículo 92.1 de la LRBRL en su redacción originaria, se limitaba a establecer un orden de prelación de fuentes y así determinaba que el régimen de los funcionarios de la Administración Local se regulaba, primero, por la propia LRBRL; en lo que no regulase, por la legislación estatal en materia de empleo público y en tercer lugar, por la autonómica.

• • 3º Posteriormente, en 1986, se aprueba el TRRL en cuyo artículo 169.2.c) del TRRL prevé que "el ingreso en la Subescala Administrativa se hará por oposición libre ".

• • 4º Esta normativa estatal tuvo cumplido desarrollado con el Real Decreto 896/1991, norma de carácter básico (cfr. disposición final. Primera) y que, como hemos visto, da prioridad a la oposición y el concurso-oposición la tendrá si resulta, como sistema, más adecuado según "la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar".

• • 5º Con la normativa posterior nada cambia. El EBEP de 2007 de nuevo preveía -en lo que ahora interesa- como sistemas selectivos los de oposición y concurso-oposición sin dar prioridad a uno respecto del otro (artículo 61.6). Lo que sí hizo fue derogar el artículo 92.1 de la LRBRL [cfr. disposición derogatoria única. e)] de forma que la selección de los funcionarios locales quedaba sujeta a sus reglas generales para el empleo público que, como vemos, en este punto, no difieren del artículo 91.2 de las LRBRL cuya vigencia se mantuvo.

• • 6º En puridad, la situación no cambió cuando la Ley de Racionalización reinstaura el artículo 92 de la LRBRL, en el que la única novedad es que para el segundo puesto en el orden de prelación de fuentes, la antigua llamada a la "legislación del Estado", se concreta ya en el EBEP de 2007, luego tras esa reforma, la LRBRL sigue siendo la norma de primer grado. Y las previsiones del EBEP de 2007 se mantienen en el vigente de 2015.

• • (...)

• 4. Hay que concluir que, con ese cuadro de normas estatales con rango de ley, en el ámbito del régimen local se mantiene la vigencia del artículo 2 del Real Decreto 896/1991, como norma de desarrollo, conforme a la cual se da preferencia a la oposición. Tal preferencia es la que la Administración del Estado establece para seleccionar a su propio funcionariado: en desarrollo de la Ley 30/1984, el artículo 4, segundo inciso, del Reglamento de Ingreso aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, fija la oposición como sistema selectivo prioritario.

• 5. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que se mantiene la vigencia del artículo 2 del Real Decreto 896/199 como norma especial aplicable a la selección de los funcionarios de carrera de la Administración Local, por lo que el sistema de oposición es el general y el concurso-oposición será el aplicable cuando así se justifique por ser más adecuado atendiendo a la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar.”

El argumento establecido por la citada Sentencia TS de 18 julio de 2023 resulta difícilmente atacable, entre otras cuestiones, por lo que establece el art. 169.2.b) del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (“El ingreso en la Subescala Administrativa se hará por oposición libre (...)”) cuya única excepción es acudir a la promoción interna.

Por tanto, la única duda es si los motivos expuestos suponen un suficiente argumento en los términos del art. 2 del RD 896/1991 (“salvo que, por la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar, sea más adecuada la utilización del sistema de concurso-oposición o concurso”).

No nos atrevemos a dar una respuesta categórica, pero en nuestra opinión, los motivos expuestos resultan bastante endebles (por ser comunes a todas las entidades locales). Resulta muy complicado realizar esta motivación en puestos de administración general con características comunes a todas las entidades locales.

Aunque no sea una cuestión planteada, no sirve la alegación a lo realizado en los diferentes procesos de estabilización puesto que éstos han tenido una norma con rango de Ley aplicable a todas las administraciones (básica) que permitía este sistema de acceso.

En cualquier caso, les recordamos que desestimar el recurso y continuar con el procedimiento podría activar la denominada doctrina del aspirante de buena fe (por todas, la Sentencia del TS de 23 mayo de 2024, EDJ 2024/571463, que establece que “el muy reiterado criterio jurisprudencial de esta Sala en virtud del cual deben ser tuteladas, en caso de anulación de actuaciones dentro de un proceso selectivo, las situaciones de aquellos participantes ajenos a la impugnación y que han actuado con diligencia y buena fe”) lo que significaría que mantendría su plaza el aspirante con mayor puntuación por concurso-oposición, y el de mayor puntuación en la oposición si obtiene una sentencia favorable.

Conclusiones

1ª. De acuerdo con la legislación vigente y la jurisprudencia, el acceso a la subescala administrativa se hará por oposición libre como sistema preferente de acceso, salvo que pueda convocarse mediante promoción interna.

2ª. La excepción prevista en el art. 2 del RD 896/1991 podría justificar utilizar el concurso-oposición acreditando que por la naturaleza de las plazas o de las funciones a desempeñar, sea más adecuada este último sistema. No nos atrevemos a dar una respuesta categórica, pero en nuestra opinión, los motivos expuestos resultan bastante endebles (por ser comunes a todas las entidades locales).

3ª. En cualquier caso, les recordamos que desestimar el recurso y continuar con el procedimiento podría activar la denominada doctrina del aspirante de buena fe que significaría que mantendría su plaza el aspirante con mayor puntuación por concurso-oposición, y el de mayor puntuación en la oposición si obtiene una sentencia favorable.