¿A quién corresponde al pago de los intereses de demora en caso de retraso en la fijación del justiprecio?

Tribunal Supremo , 22-07-2024
, nº 1386/2024, rec.8146/2022,  

Pte: Lesmes Serrano, Carlos

ECLI: ES:TS:2024:4191

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Ayuntamiento de A Coruña interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de A Coruña con fecha 4 de marzo de 2022, la cual estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Manuel Cupeiro Cagiao, en representación de D. Eugenio y en beneficio de la Comunidad hereditaria de D. Gonzalo y de Dª Rocío, frente a la resolución de fecha 20 de noviembre de 2020 dictada por el Concejal delegado de Urbanismo, Vivienda, Infraestructuras y Movilidad por delegación de la Alcaldesa, en el expediente n.º NUM002 de la parcela NUM000 Fase I del Castro de Elviña, por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 10 de septiembre de 2020, citada por el Concejal delegado de Urbanismo, Vivienda, Infraestructuras y Movilidad por delegación de la Alcaldesa; anulando los citados decretos y condenando al Ayuntamiento de A Coruña al pago de la cantidad de 46.098,91 euros a fecha 16 de julio de 2020, más los intereses que correspondan hasta el completo pago; y se desestimaban las pretensiones de condena de ejercitadas de manera subsidiaria frente a la Comisión de Expertos, y el Jurado de Expropiación. Todo ello sin imposición de costas.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia con fecha 15 de julio de 2022, cuyo fallo literalmente establecía:

"Estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por la Letrada del Ayuntamiento de A Coruña, contra la sentencia de la titular del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de A Coruña de 04.03.22, que estimó el recurso que promovió la representante procesal de don Eugenio, contra la resolución del concejal delegado de Urbanismo, Vivienda, Infraestructuras y Movilidad de 20.11.20, que confirmó la de 10.09.20, sobre abono de diferencia en el justiprecio de la parcela número NUM000, expropiada para ejecutar el "Plan especial del Castro de Elviña, I fase"; en consecuencia, revocamos esa sentencia para confirmar la condena a la entidad local a abonarles a aquéllos los interese legales, a salvo de los que correspondan por el período comprendido entre el 19.05.14 y el 26.07.16, que los abonará el Instituto de España. No hacemos condena en costas.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del Instituto de España, el cual se tuvo por preparado por auto de fecha 3 de octubre de 2022, dictado por la Sala de instancia, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de fecha 1 de junio de 2023 declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en:

"[...] determinar a quién debe imputarse la obligación del pago de los intereses de demora en el supuesto de retraso en la fijación del justiprecio por parte de la Comisión compuesta por tres académicos que contempla el artículo 78 de la Ley de Expropiación Forzosa, a la que se encomienda determinar mediante tasación pericial dicha valoración".

Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso:

"[...] el artículo 56 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa, en relación con el artículo 78 de la misma y con el artículo 72.2 del Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa"

La parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación en escrito presentado el 5 de julio de 2023, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que se dictara una sentencia:

"(1) anulando y revocando la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 15 de julio de 2022 en el recurso de apelación n.º 7034/2022, exclusivamente en el punto en que condena al Instituto de España al abono de los intereses expropiatorios por demora correspondientes al período entre el 19 de mayo de 2014 y el 26 de julio de 2016; y

(2) declarando que el abono de dichos intereses no corresponde al Instituto de España, sino a la Administración expropiante, en este caso el Ayuntamiento de A Coruña."

Por providencia de 28 de noviembre de 2023 se dio traslado a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que pudieran oponerse al recurso, y en escrito presentado en fecha 27 de diciembre de 2023, el Abogado del Estado manifestó que se abstenía de formular oposición al recurso de casación, al coincidir con las tesis expuestas por la Administración recurrente en su escrito de interposición.

Por su parte, la Letrada del Ayuntamiento de A Coruña, con fecha 23 de enero de 2024, formuló escrito de oposición al recurso en el cual terminaba solicitando la desestimación del recurso de casación, con confirmación de la sentencia recurrida e imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Mediante providencia de 17 de junio de 2024, de conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, al considerar innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de la misma fecha se señaló para votación y fallo de este recurso el día 9 de julio de 2024, en que tuvo lugar el acto y, por necesidades del servicio, asumió la ponencia de este recurso el Magistrado Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto de impugnación del presente recurso.

Se impugna en ese recurso la sentencia n.º 281/2022, de 15 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Tercera), la cual estimó en parte el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 3 de A Coruña en el procedimiento ordinario 29/2021.

El citado recurso de apelación había sido interpuesto por el Ayuntamiento de A Coruña contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 3 de A Coruña, con fecha con fecha 4 de marzo de 2022, en el procedimiento 29/2021, en relación con la condena al citado Ayuntamiento - Administración expropiante- al pago de los intereses de demora devengados por el retraso en la fijación del justiprecio.

La cuestión que presenta interés casacional.

Conforme a lo dispuesto en el auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala en fecha 1 de junio de 2023, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consiste en:

"[...] determinar a quién debe imputarse la obligación del pago de los intereses de demora en el supuesto de retraso en la fijación del justiprecio por parte de la Comisión compuesta por tres académicos que contempla el artículo 78 de la Ley de Expropiación Forzosa, a la que se encomienda determinar mediante tasación pericial dicha valoración".

La sentencia impugnada.

En su fundamentación, la sentencia dictada por la Sala de instancia, tras exponer profusamente la jurisprudencia que considera aplicable a la materia, señaló, en su fundamento jurídico tercero, que:

"Ese régimen jurídico fue descrito en la sentencia apelada y es el que se tiene que aplicar en este caso, donde el jurado no se llegó a pronunciar siquiera sobre el justiprecio, al entender que no era el competente en razón a la materia sobre la que versaba la expropiación, que, por afectar a bienes de valor arqueológico, tenía que ser valorada por la comisión de expertos prevista en los artículos 78 de la LEF y 94 del REF, de modo que menos aún pudo pronunciarse sobre los intereses que, en cualquier caso, y como se ha advertido, deben recaer sobre quien resulte responsable de la demora, que en este caso podría ser la propia entidad local expropiante en el caso de que no hubiera dado al procedimiento el curso debido y diligente, o el jurado si se retrasó en su decisión -ya de forma o de fondo-, o, por esa misma causa, la comisión de expertos.

Al respecto se tiene que advertir ya que el plazo que tiene el órgano colegiado (ya el jurado, ya la comisión de expertos) para decidir el justiprecio, es el general de tres meses a contar a partir del día siguientes a que entró el expediente en sus archivos, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y no el de tan sólo ocho días que antes contemplaba el artículo 34 de la LEF para el jurado, o de un mes para la comisión de expertos en los artículos 79 de la LEF y 96.1 del REF.

Realizada esta advertencia, es preciso indicar que en este caso no se discute la suma que se reclama en concepto de intereses, pero sí quien deba satisfacerla, lo que la juzgadora de instancia imputó a la entidad local expropiante, puesto que no se ajustó al procedimiento establecido en los artículos 76 a 82 de la LEF y 92 a 96 del REF, en cuanto que derivó indebidamente la pieza de justiprecio controvertida al jurado, de modo que el posible retraso de este órgano colegiado en la adopción de su acuerdo le era tan sólo imputable a aquélla; pero también consideró que esa entidad local fue responsable del retraso en el pronunciamiento de la comisión de expertos, en razón a que la ley no contemplaba que ésta responda del tal retraso y que este fue propiciado por la propia entidad local expropiante, al no haber aceptado el justiprecio del expropiado.

Pues bien, conforme a lo indicado, y al igual que sucedió en los asuntos idénticos ya resueltos, esta sala tiene que confirmar el primer título de imputación y declarar que el Ayuntamiento de la Coruña fue responsable de todos los efectos adversos que supusieron la indebida remisión de las actuaciones al jurado, que no era competente para fijar el justiprecio de unos bienes de valor arqueológico. Pero lo que no se comparte es que tuviera que responder también del retraso en que incurrió la comisión de expertos en su valoración, ya que el silencio que al respecto guarda la ley de expropiación no permite cubrir tal laguna haciendo responsable a quien no tuvo una intervención negligente o anómala, en este caso la expropiante, que -contrariamente a lo que afirmó la juzgadora de instancia- está plenamente legitimada para rechaza la hoja de aprecio del expropiado.

[...] En efecto, no cabe duda que la elección de los miembros del comité de expertos que tendría que pronunciarse sobre el justiprecio de la finca requirió de unos prolongados trámites y de la remisión de toda la documentación necesaria para que pudiera realizar su valoración, que en este caso comenzaba a contar el 18.02.14, por ser la fecha en que toda la documentación que requirió tuvo entrada en el registro del Instituto de España (del que dependía su presidente), de modo que los tres meses de plazo máximo para ofrecer su valoración vencían el 18.05.14, pero sucede que el justiprecio se fijó el 29.07.15, pero no fue hasta el 26.07.16 cuando se notificó tal acuerdo a la entidad local expropiante, con el plus añadido de que no fue el presidente del comité de expertos quien cursó tan demorada notificación a la entidad local, sin que fue la secretaria general del Instituto de España, de lo que se colige que deba ser esta corporación de derecho público y no la expropiante la que tenga que afrontar el pago de los intereses debidos entre el 19.05.14 y el 26.07.16, como sí declaro la resolución municipal de 10.09.20, así como la de 20.11.20 que la confirmó."

Y, con base en los expresados razonamientos, concluye la Sala estimando en parte el recurso de apelación, revocando la sentencia de primera instancia en el único sentido de considerar que los intereses legales devengados entre el 19.05.14 y el 26.07.16 los habrá de abonar el Instituto de España, confirmando, en el resto del período de demora, la condena a la entidad local al pago de los intereses legales.

El escrito de interposición del recurso.

La parte recurrente alega en su escrito, en síntesis, los siguientes motivos:

(i) En primer lugar, opone la infracción del artículo 78 de la Ley de Expropiación Forzosa, en cuanto la sentencia erróneamente afirma que la Comisión de Expertos a la que corresponde valorar los bienes expropiados es una suerte de órgano del Instituto de España.

Entiende el Instituto recurrente que la Comisión de Expertos a la que hace referencia dicho precepto no forma parte de la organización del mismo, ni depende de él, sino que es un órgano independiente constituido ad hoc para cada procedimiento expropiatorio, que se disuelve una vez fijado el valor del bien a expropiar. Añade que el Instituto de España no es un órgano ejecutivo, ni ostenta ninguna función o potestad en materia expropiatoria, sino que es, exclusivamente, una suerte de asociación o corporación unificadora de las diez Reales Academias que enumera el artículo 2 del Real Decreto que lo regula, en orden a fomentar la relación o colaboración entre las mismas. De ello deduce el recurrente que la función del Instituto en el procedimiento expropiatorio es limitada, pues el nombramiento del Académico-presidente de la Comisión no entraña ni una integración de la misma en el Instituto, ni un vínculo o relación de dependencia respecto del mismo. En consecuencia, concluye la recurrente, siendo inexistente toda relación orgánica, de dependencia o de adscripción de la Comisión respecto del Instituto, la responsabilidad por las actuaciones de dicho órgano no puede serle imputable.

(ii) En segundo lugar, la representación del Instituto de España entiende infringido por la sentencia de instancia el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, pues el primero y fundamental de los requisitos para afirmar la existencia de responsabilidad patrimonial es que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; es decir, que el daño causado sea imputable a la conducta de la Administración a la que se demanda o condena. Razona la recurrente que esta condición es inexistente, pues el Instituto de España no tuvo participación alguna en el funcionamiento de la Comisión de Expertos, ni es, por tanto, causante de su demora en fijar el justiprecio, sino que se limitó a nombrar a uno de los miembros de la Comisión, como la Ley ordena, momento a partir del cual ésta actuó con absoluta independencia y ajenidad respecto del Instituto.

(iii) En tercer lugar, alega la recurrente la infracción de los artículos 66 y 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y del artículo 72.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación forzosa, pues entiende que la reclamación de intereses debe realizarse mediante el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial dela Administración, sin que se haya formulado en el presente caso solicitud alguna de intereses al Instituto, de la que únicamente se tuvo noticia a través de la resolución del Ayuntamiento de A Coruña impugnada en el procedimiento.

Entiende, en consecuencia, la parte recurrente que la cuestión de interés casacional deber responderse en el sentido de que, en las expropiaciones reguladas en los artículos 76 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, en el supuesto de retraso en la fijación del justiprecio por parte de la Comisión que prevé su artículo 78, la obligación de pago de los intereses de demora recae sobre la Administración expropiante para la que la Comisión actúa, y no sobre el Instituto de España, en cuanto organismo ajeno al funcionamiento de la Comisión.

En consecuencia, interesaba en su escrito el dictado de una sentencia por la que se anule la sentencia recurrida, exclusivamente en el punto en que condena al Instituto de España al abono de los intereses expropiatorios por demora correspondientes al período entre el 19 de mayo de 2014 y el 26 de julio de 2016, declarando que el abono de dichos intereses no corresponde al Instituto de España, sino a la Administración expropiante, en este caso el Ayuntamiento de A Coruña.

El escrito de oposición formulado por el Ayuntamiento de A Coruña.

La representación de la Administración recurrida se opuso al recurso formulado de contrario, exponiendo, en primer lugar, la normativa reguladora del Instituto de España, constituida por el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre y por el Real Decreto 404/2020, de 25 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia e Innovación, y su condición de Administración demandada conforme al artículo 96.4 del Reglamento de la LEF, que prevé que el acuerdo de la Comisión pueda ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

A continuación, señala esta parte que la responsabilidad que se deriva para el Instituto de España por la emisión de los dictámenes de la Comisión constituida conforme al artículo 78 de la LEF es evidente, habida cuenta de que es el Instituto de España el que nombra a su presidente y realiza una serie de funciones de apoyo técnico, como la recepción de la documentación remitida por la Administración expropiante y su traslado al presidente de la Comisión.

Invoca jurisprudencia en la materia para concluir que la sentencia cuestionada se ha limitado a aplicar las normas de la Ley y Reglamento de Expropiación Forzosa, y la jurisprudencia que las interpreta, la cual atribuye la responsabilidad por demora en la fijación del justiprecio a la Administración causante de la tardanza, y, en el presente caso, es el Instituto de España la Administración Pública que ha de responder del retraso, en tanto que es la entidad que debe llevar a cabo los trámites necesarios para la constitución de la Comisión y la que nombra a su presidente.

En cuanto al segundo de los motivos de oposición, argumenta la representación del Ayuntamiento de A Coruña que cuando el retraso en la fijación del justiprecio es imputable a la Administración expropiante o al propio Jurado de expropiación, la responsabilidad exigible queda comprendida en el párrafo primero del artículo 121 de la Ley, y resulta evidente que el expropiado tiene derecho a percibir los intereses legales, careciendo el Ayuntamiento de A Coruña de responsabilidad por la tardanza de la Comisión en emitir su dictamen.

Por último, en cuanto al tercer motivo de oposición, señala la representación del Ayuntamiento recurrido que no es preciso que la reclamación de los intereses de demora se lleve a cabo mediante el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, pues los intereses de demora se devengan ope legis y por ello no es necesario que exista un previo pronunciamiento administrativo o judicial, ni previa reclamación del acreedor.

En consecuencia, interesaba esta parte la desestimación del recurso de casación, con confirmación de la sentencia recurrida e imposición de costas a la parte recurrente.

El escrito de oposición formulado por el Abogado del Estado.

La representación de la Administración del Estado manifestó en su escrito su renuncia a oponerse al recurso de casación interpuesto por el Instituto de España, por coincidir, en síntesis, con la tesis expuesta por dicha Administración recurrente.

Doctrina jurisprudencial relevante para resolver la cuestión de interés casacional suscitada en este recurso.

Como antes hemos indicado, la cuestión que presenta interés casacional en este recurso consiste -según el auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala- en determinar a quién debe imputarse la obligación del pago de los intereses de demora en el supuesto de retraso en la fijación del justiprecio por parte de la Comisión compuesta por tres académicos que contempla el artículo 78 de la Ley de Expropiación Forzosa, a la que se encomienda determinar mediante tasación pericial dicha valoración.

Pues bien, la concreta cuestión planteada a la Sala no ha sido resuelta por la jurisprudencia, pero sí existen abundantes pronunciamientos jurisprudenciales en relación con los intereses de demora devengados por el retraso en la fijación y pago del justiprecio que nos pueden orientar a la hora de dar respuesta a la cuestión de interés casacional y, en consecuencia, al litigio que se nos plantea.

Así, en la sentencia de la Sala de 5 de julio de 2001, recurso n.º 1441/1997, encontramos resumida nuestra doctrina relativa a la persona o Administración responsable del abono de los intereses de demora en la fijación y pago del justiprecio. Conforme a dicha doctrina:

a) La responsabilidad recae, en principio, en el beneficiario de la expropiación ( artículos 56 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 71 y 72 de su Reglamento).

b) La responsabilidad recae en la Administración expropiante cuando ésta sea culpable de la demora ( artículos 56 de la Ley de Expropiación Forzosa y 72.2 de su Reglamento).

c) La responsabilidad recae sobre el Jurado de Expropiación cuando a éste sea atribuible la tardanza en la parte correspondiente ( artículo 72.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa).

d) Cabe una imputabilidad compartida entre los distintos responsables en atención a su respectiva responsabilidad por la demora en la tramitación del expediente de justiprecio.

e) No recae la responsabilidad sobre el beneficiario, Administración expropiante o Jurado, en la medida en que la demora en la fijación del justiprecio es imputable al expropiado ( artículo 72.3 del Reglamento de Expropiación Forzosa).

f) En las expropiaciones declaradas urgentes, en las que los bienes y derechos expropiados se ocupan con anterioridad al pago del justiprecio, el beneficiario está obligado al pago de intereses desde el día siguiente a la ocupación, pues se trata de compensar adecuadamente al propietario desde la desposesión, aunque no haya existido demora en la tramitación del justiprecio ( artículo 52.8ª de la Ley de Expropiación Forzosa), salvo cundo la ocupación tiene lugar después de los seis meses de iniciado el expediente expropiatorio, pues en tal caso comienzan desde este momento a devengarse los intereses, ya que no puede ser de peor condición el expropiado por la vía de urgencia que el expropiado por la vía ordinaria.

g) En las expropiaciones declaradas urgentes, si el expediente de justiprecio no se iniciase en la forma dispuesta en el artículo 52.7ª de la misma Ley de Expropiación Forzosa por causa imputable a la Administración expropiante, ésta será la obligada al pago de los intereses de demora (artículos 56 de la Ley y 72 de su Reglamento).

h) En las expropiaciones urgentes cabe también responsabilidad del Jurado por demorar la fijación del justiprecio más allá de los plazos establecidos en la ley para resolver ( sentencia de 3 de mayo de 1999, recurso de casación n.º 349/1995).

En cuanto a la competencia y procedimiento para declarar la responsabilidad por demora en la fijación y pago del justiprecio, la jurisprudencia de la Sala puede resumirse así:

a) La obligación de abonar intereses de demora se impone "ope legis" a la Administración expropiante Puede reconocerse por la Sala ante la que se interpone el recurso contencioso-administrativo contra la resolución por la que se fija el justiprecio, aun cuando no haya sido objeto de específica declaración en el acuerdo del jurado, o reclamarse posteriormente de la Administración si nada ha dicho sobre el particular la sentencia (sentencia de 21 de Octubre de 1.997, recurso de casación n.º 2476/1993).

b) La obligación de abono de intereses puede también ser declarada en vía de ejecución de sentencia, aun cuando el fallo no la haya previsto expresamente (auto de 8 de noviembre de 1995 [recurso de apelación 9999/1992] y sentencia de 3 de abril de 1992, 15 de junio de 1992, 30 de octubre de 1992, 22 de febrero de 1993, 22 de marzo de 1993, 8 de marzo de 1997 (recurso de apelación 1461/1992) y 1 de junio de 1999 -recurso de casación n.º 6753/1995-).

c) En el caso especial de responsabilidad atribuida al beneficiario, el Jurado debe decidir si el abono de intereses corresponde al mismo (artículo 72.1 del Reglamento y sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1997, recurso de apelación 12863/1991, 28 de junio de 1997, recurso de apelación 7711/1992 y 28 de septiembre de 1998, recurso de apelación 3131/1990).

d) Si el Jurado se pronuncia sobre el pago de intereses a cargo del beneficiario, su pronunciamiento causa estado y sólo puede ser anulado impugnándolo en vía contencioso-administrativa ( sentencia de 28 de febrero de 1997, recurso n.º 760/1992, 20 de marzo de 1997, recurso n.º 2766/1992, y 21 de octubre de 1997, recurso de casación n.º 2476/1993).

e) La declaración de responsabilidad del beneficiario puede hacerse también por la Administración expropiante en aplicación de lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa ( sentencia de 11 de octubre de 1991, 25 de octubre de 1993, 10 de junio de 1995 y 8 de marzo de 1997, recurso de apelación 1461/1992), ya que concurre idéntica razón a la del supuesto de responsabilidad del concesionario de un servicio público.

f) El Jurado puede pronunciarse sobre el pago de intereses en los casos en que la responsabilidad no recae sobre el beneficiario, pero su pronunciamiento no impide, aun cuando no sea impugnado que se pronuncien los tribunales de lo contencioso-administrativo al conocer del recurso contra la resolución que fija el justiprecio, pues aquel pronunciamiento no causa estado ( sentencia de 1 de junio de 1999, recurso de casación 6753/1995).

g) En el caso especial de responsabilidad atribuida al Jurado, la declaración de responsabilidad puede solicitarse de la Administración de la que dependa por la vía establecida para la exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, pues la responsabilidad por demora en la fijación del justiprecio es una manifestación de la misma ( sentencia de 3 de mayo de 1999, recurso de casación n.º 349/1995).

h) La responsabilidad atribuida al Jurado puede también ser declarada en vía contencioso administrativa cuando se impugna la resolución por la que se fija el justiprecio o en ejecución de sentencia, si así, en ambos casos, se solicita y ha sido demandada en el proceso la Administración de la que el jurado depende, con el fin de que se pueda defender ( sentencia de 3 de mayo de 1999, recurso de casación n.º 349/1995), por cuanto el abono de intereses de demora constituye una obligación accesoria a la de abonar el justiprecio, con independencia de quién sea el sujeto responsable, acerca de la cual puede y debe decidirse en el proceso en que se resuelve sobre la obligación principal.

Así las cosas, en la jurisprudencia expuesta encontramos respuesta en cuanto al caso especial de responsabilidad atribuida al Jurado de Expropiación, regulado en los artículos 32 y siguientes de la LEF y 32 y siguientes del Reglamento de la LEF, tanto en lo que respecta a las vías de exigencia de los intereses de demora, como en cuanto a quién deba ser el sujeto pasivo de dicha obligación, constituido por la Administración de la que el Jurado dependa, pero no existe referencia alguna a la Comisión de Valoración que ha de realizar la tasación pericial en las expropiaciones de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico, prevista en los artículos 78 y siguientes de la LEF y 94 y siguientes del Reglamento. Ahora bien, fácil es apreciar la identidad de razón de ambos órganos en cuanto ambas tienen como función la determinación del justiprecio en el procedimiento de expropiación forzosa. Esta identidad de razón aparece apuntada en nuestra sentencia de 10 de noviembre de 2010, recurso de casación 1888/2007.

En lo que respecta, en concreto, a los intereses de demora y su posible imputación al Jurado de Expropiación, añadiremos que la sentencia de la Sala de 3 de mayo de 1999, recurso de casación 349/1995, señaló que:

"[...] debemos pronunciarnos expresamente ahora sobre los intereses legales de demora que, a cargo del Jurado de Expropiación por no haberse respetado los términos legales para decidir, debe soportar la Administración del Estado, en la que aquél se integra, la cual fue parte codemandada en el proceso, sin necesidad de que los propietarios expropiados se vean precisados a formular reclamación autónoma alguna, ya que dedujeron tal pretensión de abono de intereses de demora junto con la anulación del acto, como indica el mencionado artículo 136 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa [...]"

Esta misma sentencia permite distinguir con claridad la responsabilidad de la Administración expropiante -en el presente caso, el Ayuntamiento de A Coruña- de la responsabilidad del Jurado de Expropiación en lo referente a la demora en la determinación y pago del justiprecio. Así esta sentencia señala que:

"[...] Tampoco es admisible la responsabilidad por demora en la tramitación del justiprecio a cargo exclusivamente de la Administración expropiante y beneficiaria con el argumento de que, en cualquier caso, tal responsabilidad sería solidaría con la del Jurado de Expropiación [...]"

Y añade que:

"[...] por más que el expediente de justiprecio constituye una pieza del único y complejo procedimiento expropiatorio, una vez que dicha pieza separada tiene entrada en el Jurado de Expropiación Forzosa, a éste corresponde en exclusiva su tramitación, y por consiguiente, al ser posible distinguir las competencias y delimitar las respectivas intervenciones, el Jurado ha de responder por la demora en la misma si no observa los plazos establecidos en la Ley para resolver, por lo que los intereses legales del justiprecio, devengados durante ese período, solamente al propio Jurado le han de ser imputados, y así lo ha entendido la jurisprudencia, recogida en las Sentencias dictadas por el representante legal del Ayuntamiento recurrente al articular el único motivo de casación que esgrime razón por la que dicho motivo debe ser estimado, lo que nos obliga a resolver como corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no son otros que señalar los intereses de demora que ha de pagar la Administración expropiante y beneficiaria de la expropiación y aquéllos que debe soportar el Jurado.[...]"

Esa argumentación respecto de los Jurados no conduce, miméticamente, a la conclusión de que el retraso en la tasación por parte de la Comisión del artículo 78 LEF exonera a la Administración expropiante de la responsabilidad del abono de esos intereses y su imputación al Instituto de España.

Aunque las similitudes entre ambos órganos tasadores ya se ha puesto de manifiesto, hay importantes elementos que les diferencian, pues mientras que el Jurado Provincial de Expropiación es un órgano constituido con carácter permanente y adscrito a la Administración General del Estado, no ocurre lo mismo con la Comisión que se constituye al amparo del artículo 78, que se conforma ad hoc y con diferente configuración en cada caso a instancia de la Administración expropiante, como luego veremos, y cuyos vínculos con el Instituto de España se limitan a la designación de uno de sus componentes lo que, como se razonará a continuación, no justifica la atribución de responsabilidad por demora a esa institución.

La intervención del Instituto de España en el procedimiento expropiatorio. La Comisión de Académicos conformada con arreglo al artículo 78 de la Ley de Expropiación Forzosa .

El Instituto de España se creó por sendos Decretos de 8 de diciembre de 1937 y 1 de enero de 1938, y sus Estatutos todavía vigentes se aprobaron por Decreto de 18 de abril de 1947. De acuerdo con dichos Estatutos, el Instituto de España se constituyó como corporación nacional a título de máximo exponente de la cultura española en el orden académico ("Senado de la cultura española"), cuyo objeto era mantener y estrechar la fraternidad espiritual de las ocho Reales Academias nacionales (la Española, la de Historia, la de Bellas Artes de San Fernando, la de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, la de Ciencias Morales y Políticas, la Nacional de Medicina, la de Jurisprudencia y Legislación, y la Nacional de Farmacia), auxiliándose y completándose entre sí para la mayor eficacia de sus tareas y actividades, formando la "superior" representación académica nacional en España y en el extranjero.

También tiene reconocida el Instituto de España una labor de coordinación con las Academias de ámbito territorial limitado a través de la figura de las Academias Asociadas.

Su regulación actual se encuentra contenida en el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre.

Dicha norma configura al Instituto como corporación de derecho público, con personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que reúne a las Reales Academias de ámbito nacional para la coordinación de las funciones que deban ejercer en común.

Según el artículo 2 de este Real Decreto el Instituto de España se relaciona administrativamente con el Ministerio de Educación, a efectos de su vinculación con la Administración General del Estado.

El Título III de la Ley de Expropiación Forzosa, dedicado a los procedimientos especiales de expropiación, dedica su Capítulo III a la expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico. El artículo 78 señala que el justo precio de estos bienes se determinará mediante tasación pericial por una Comisión compuesta por tres académicos, designados, uno por la Mesa del Instituto de España, otro por el Ministerio de Educación y Cultura y el tercero por el propietario del bien afectado. La designación podrá recaer en académicos de las Academias de Distrito, presidiendo el primero de los indicados y decidiendo los empates con voto de calidad.

Por su parte, el artículo 94 del Reglamento de Expropiación Forzosa señala en su apartado 1 que la designación de los académicos que han de constituir la Comisión pericial, a que se refiere el artículo 78 de la Ley, habrá de recaer, si fuera posible, en quienes estén especializados en el estudio de bienes u objetos de la misma clase que los afectados por la expropiación. El artículo 95 establece el mecanismo de designación y el plazo para hacerlo de los tres académicos, señalando el apartado 3 que el académico que designe la Mesa del Instituto de España, que será presidente de la Comisión, tendrá voto de calidad en las decisiones y las facultades de convocatoria y dirección de las actuaciones que haya de practicar la Comisión, la cual habrá de constituirse formalmente en el plazo de un mes. Finalmente, el artículo 96 señala que la Comisión formulará su dictamen dentro del mes siguiente a la fecha de su constitución, que el justo precio se determinará por acuerdo motivado de la Comisión en el que se expresarán cuantos elementos, cualquiera que sea su naturaleza, hubieran justificado la peritación, que en ningún caso el justo precio podrá ser inferior del que resultare si se aplicaren las disposiciones del título segundo de la Ley y que en los casos en que no exista acuerdo unánime la propuesta particular del académico disidente será unida a la pieza del justo precio. El acuerdo de la Comisión podrá ser impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley.

Como es de ver, según esta normativa legal y reglamentaria, la única competencia que desempeña el Instituto de España en el procedimiento expropiatorio especial de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico es el de designar a uno de los tres académicos que componen la Comisión de Valoración, que desempeñará la función de presidente de la Comisión, con voto de calidad en las decisiones y con facultades de convocatoria y dirección de las actuaciones que haya de practicar.

Nada se dice en estas normas sobre quien ha desempeñar las funciones administrativas y subalternas de la Comisión de Valoración formada por académicos, a diferencia de lo señalado en el artículo 33 de la Ley de Expropiación Forzosa en relación con los Jurados Provinciales de Expropiación, que se lo encomienda a los Gobiernos civiles (hoy Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno).

Es evidente que esta Comisión de Académicos cumple la misma función que el Jurado Provincial de Expropiación -fijar el justiprecio del bien expropiado- y comparte su misma naturaleza, justificándose su existencia por la particular pericia exigida para la valoración de los bienes de valor artístico, histórico y cultural. También ha de regirse por sus normas en todo lo no regulado expresamente por guardar una estrecha analogía con dicho organismo. Al igual que el Jurado, carece de personalidad jurídica propia y el acto dictado fijando el justiprecio tiene la consideración de acto administrativo impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa ( artículo 96 del REF y 126 de la LEF). Se trata, por tanto, de un órgano de carácter temporal, constituido ad hoc para fijar el justiprecio de aquellos bienes de valor artístico, histórico y arqueológico.

La cuestión central de este litigio es determinar a quien le corresponde la responsabilidad cuando incurra en demora en la fijación del justiprecio. Y para ello vamos a seguir el criterio ya expresado en la reciente sentencia de la Sala de fecha 21 de junio de 2024 dictada en el recurso 6471/2022, sustancialmente idéntico al que aquí hemos de resolver, por lo que reproduciremos la argumentación que la Sala ya ha puesto de manifiesto.

La imposición del pago de los intereses moratorios al Instituto de España por la sentencia recurrida.

Como ya hemos señalado, la sentencia dictada por la Sala en apelación entiende que es el Instituto de España el que debe satisfacer los intereses moratorios devengados por el retraso en la valoración en la que incurrió la Comisión de Académicos.

Su razonamiento es muy escueto y aparece recogido en el fundamento jurídico tercero in fine. Señala por una parte que el presidente de la Comisión de Académicos "dependía" del Instituto de España y que esta institución es una corporación de derecho público con personalidad jurídica y presupuesto propio ( artículos 1.1 y 6.1 del Real Decreto 1160/2010), razón por la que tiene que afrontar el pago de los intereses debidos entre el 19.05.14 y el 26.07.16.

Este razonamiento contiene tres errores fundamentales.

Por un lado, considerar que la designación del presidente del órgano que justiprecia por parte del Instituto de España supone trasladar a este Instituto la asunción de responsabilidad por las demoras en que pueda incurrir la Comisión de Académicos.

Es cierto que al académico designado por el Instituto de España le corresponde la presidencia de la Comisión y las facultades de convocatoria y dirección de sus deliberaciones, así como un voto de calidad en las decisiones que finalmente se adopten, pero de ello no cabe deducir esa suerte de confusión entre el Instituto de España y la Comisión de Académicos en la que incurre la sentencia de instancia, y menos aún que el Instituto de España constituya la Administración de la que dependa la Comisión, pues tal conclusión carece de todo fundamento.

En el caso del Jurado Provincial de Expropiación, cuando sea el causante de la demora, no le corresponde la responsabilidad de asumir el pago de los intereses correspondientes, como tampoco puede atribuirse esa responsabilidad a la Comisión de Académicos. Ambos órganos carecen de personalidad jurídica y de presupuesto propio, además de ser ajenos sus integrantes a los intereses que están comprometidos en el procedimiento expropiatorio.

El criterio que se sigue respecto del Jurado es el de entender que al tratarse de un órgano adscrito a la Administración General del Estado es a esta Administración a la que corresponde abonar dichos intereses, según reiterada jurisprudencia, criterio que se fundamenta además en que la mayor parte de sus miembros son nombrados por dicha Administración, quien, a su vez, les proporciona soporte administrativo.

En ningún caso, el criterio que se sigue a la hora de determinar a quien corresponde la responsabilidad por demora es imputársela al órgano o persona que designa al presidente del Jurado.

El artículo 32 de la Ley de Expropiación Forzosa, que fija la composición del Jurado, establece en primer lugar que estará formado por un presidente, que lo será el Magistrado que designe el presidente de la Audiencia correspondiente. Si siguiéramos el criterio de la Sala de instancia, la responsabilidad por demora debería recaer en el presidente de Audiencia que efectuó la designación del Magistrado presidente del Jurado, o, si se apura el argumento, el propio Consejo General del Poder Judicial, institución de la que dependen en última instancia tanto el Magistrado designado para presidir el Jurado como el presidente de Audiencia que lo designa, lo que como es obvio carece de sentido.

El segundo error del razonamiento de la Sala es el de la "dependencia" del presidente de la Comisión de Valoración del Instituto de España. Basta leer las normas reguladoras de esta corporación contenidas en el Real Decreto 1160/2010, para comprobar que los académicos de las distintas Reales Academias, entre los que puede recaer el nombramiento de presidente de la Comisión de Valoración, no tienen ninguna dependencia funcional ni orgánica del Instituto de España, actuando con total libertad en la fijación de su criterio de valoración respecto del bien expropiado. Como señala el recurrente, la Comisión de Académicos actúa sin conexión alguna con el Instituto de España, el cual carece de todo poder de dirección y control sobre ella: no puede impartir instrucciones, formales ni de fondo, no se reúne en los locales del Instituto, sino donde tienen por conveniente sus miembros, ni tiene obligación de darle cuenta de sus trabajos ni del informe que emita, el cual debe remitirse a la Administración expropiante.

El tercer error es atribuir relevancia, a los efectos de asunción de la responsabilidad, al hecho de que el Instituto de España tiene personalidad jurídica y presupuesto propio, como si esta circunstancia sirviera de justificación por sí misma para que se le trasladen los efectos de las dilaciones u otras incorrecciones en las que pudiera incurrir la Comisión de Académicos que en ningún caso, como ya hemos razonado, puede considerarse un órgano de dicha Administración.

Resta por analizar un último argumento que podría justificar la atribución de responsabilidad por dilaciones al Instituto de España, aunque se trate de un argumento no utilizado por la Sala de instancia. La Comisión de Académicos parece haber recibido un cierto soporte administrativo en el desarrollo de su labor por parte del Instituto de España, concretamente la recepción y traslado de documentos. Sin embargo, este tipo de acciones carecen de respaldo en la Ley y en el Reglamento de Expropiación Forzosa, normas que en modo alguno imponen obligaciones de ese tipo al Instituto de España, a diferencia de lo que ocurre con el Jurado Provincial de Expropiación, respecto del que el artículo 33.4 de la Ley de Expropiación Forzosa señala que: " Las funciones administrativas y subalternas de los Jurados que se crean por esta Ley estarán a cargo del personal adscrito a los Gobiernos civiles, en los que se organizarán los servicios necesarios, actuando de Secretario de aquél un funcionario del Cuerpo Técnico-administrativo designado por el Gobernador", de manera que esa limitada asistencia técnica, asumida de facto por el Instituto de España, no puede servir de fundamento de su responsabilidad por la demora en el ejercicio de su función por la Comisión de Valoración.

Por otra parte, la materia expropiatoria es completamente ajena a los fines que justifican la existencia del Instituto de España, como Administración institucional de naturaleza corporativa, así como a sus funciones para cuyo desarrollo se le dota de personalidad jurídica propia y capacidad de obrar. Son las Administraciones Territoriales las que sí tienen expresamente atribuida la potestad expropiatoria y de las que, lógicamente, deben depender los órganos con competencia en la materia.

Como conclusión podemos afirmar que la imposición del pago de los intereses moratorios al Instituto de España por la sentencia recurrida carece de fundamento legal alguno, por lo que es contraria a Derecho.

Atribución de la responsabilidad del pago de los intereses moratorios.

Excluida la responsabilidad imputada por la Sala territorial al Instituto de España, hemos de determinar quién debe abonar los intereses de demora que exceden del plazo establecido legalmente para su abono conforme a la normativa sectorial. Y en esa labor no está de más que nos centremos en la propia naturaleza del procedimiento y su desarrollo, atendiendo a la peculiaridad de los bienes expropiados y su declaración de utilidad pública.

Es manifiesto que en el procedimiento de expropiación forzosa quien debe iniciarlo y desarrollarlo es la misma Administración expropiante que es la que ha de tramitarlo desde su inicio, con la inicial declaración de utilidad pública (interés social) y necesidad de ocupación, pasando a la fase más relevante que es la de fijación del justiprecio, que es eso, una fase de un procedimiento que tramita la Administración expropiante hasta concluir con el pago del justiprecio que se hubiera fijado. Es decir, en el caso de autos, quien tenía la competencia plena sobre el procedimiento de expropiación de los bienes declarados de interés cultural era el Ayuntamiento de La Coruña, desde el inicio del mismo hasta su completo pago del justiprecio y sus intereses.

Los problemas que se generan en el presente supuesto se centran en que, por la naturaleza de los bienes expropiados, su valoración no podía realizarse conforme al procedimiento ordinario establecido en la LEF en que la intervención del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa simplifica el debate del pago de los intereses de demora cuando la demora le sea imputable, como se ha declarado reiteradamente por la Jurisprudencia. Debe recordarse que dicho Jurado constituye formalmente un órgano de la Administración General del Estado, constituido conforme a las normas que ahora se contienen en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

Esta solución, como ya hemos anticipado, no es trasladable automáticamente a los supuestos en los que interviene la Comisión del artículo 78 LEF. En estos casos es la Administración expropiante la que, ante la discrepancia en la determinación del justiprecio, activa el nombramiento de la Comisión para que efectúe una tasación concreta, extinguiéndose en el mismo momento en que cumple el encargo recibido. Esta Comisión carece de adscripción orgánica alguna, a diferencia del Jurado Provincial de Expropiación, al no resultar correcta su adscripción al Instituto de España como hemos razonado anteriormente. En realidad, la Comisión no reúne las condiciones para ser considerada "órgano administrativo" de acuerdo con el artículo 5 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, al no reunir las condiciones que ahí se establecen, pues no se integra en ninguna Administración Pública, carece de dependencia jerárquica y de dotación presupuestaria para su puesta en marcha y funcionamiento, aunque la ley atribuya a sus decisiones la consideración de acto administrativo a los efectos de su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por otra parte, aunque todos los miembros de la Comisión del artículo 78 LEF han de ser académicos, cada uno de ellos tiene un origen diferente en cuanto a su designación. El académico-presidente lo es por el Instituto de España, otro por la Administración del Estado (Ministerio de Cultura) y el tercero por el expropiado. El impulso de su nombramiento corresponde, lógicamente, a la Administración expropiante (el Ayuntamiento de A Coruña), que incluso en el presente caso ha sustituido al Ministerio de Cultura haciendo ella misma la designación de uno de los componentes de la Comisión.

La conclusión de lo expuesto es que esta singular Comisión, constituida ex profeso para una tasación concreta, actuó por cuenta y encargo del Ayuntamiento, en un procedimiento que él tramitaba y del que asumía toda la responsabilidad, sin que el hecho de que las designaciones de estos académicos se hayan hecho desde diversas instancias para garantizar su imparcialidad, justifique la exención de responsabilidad de quien dirige y promueve el procedimiento expropiatorio que en nuestro caso es el Ayuntamiento de A Coruña.

De lo anteriormente expuesto, cabe deducir que, fuera de los supuestos de expropiaciones a las que le sean aplicables normas autonómicas, a las que habrá de estarse si hubieren regulado la composición de Comisiones análogas de ámbito autonómico, que no es aquí el caso, es a la Administración territorial que promueve la expropiación -en nuestro caso el Ayuntamiento de A Coruña- a la que ha de entender vinculada la Comisión de Valoración del artículo 78 de la ley de Expropiación Forzosa a los efectos de asunción de responsabilidad del abono de los intereses de demora por los retrasos en los que hubiere incurrido dicha Comisión, siendo esta la respuesta a la cuestión casacional que se ha sometido a nuestra consideración, lo que excluye, como decimos, la responsabilidad del Instituto de España en el pago de esos intereses moratorios.

Respuesta a la cuestión de interés casacional y estimación del recurso de casación.

A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, la respuesta a la cuestión de interés casacional planteada por la Sección de Admisión es la contenida en los fundamentos noveno y décimo de esta sentencia, especialmente en el párrafo in fine de ese último fundamento.

La anterior doctrina va a determinar la estimación del recurso de casación, en el motivo referido a la infracción del artículo 78, con anulación de la sentencia de instancia en este punto, y la confirmación de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número uno de La Coruña de 21 de diciembre de 2021, que estimó el recurso que promovió la representación procesal de D. Eugenio y de la Comunidad hereditaria de D. Gonzalo y de Dª Rocío, contra la resolución del concejal delegado de Urbanismo, Vivienda, Infraestructuras y Movilidad de 20 de noviembre de 2020, que confirmó la de 10 de septiembre de 2020, sobre abono de diferencia en el justiprecio de la parcela número NUM000, expropiada para ejecutar el "Plan especial del Castro de Elviña, I fase", al ser correcta, según hemos expuesto, la condena al abono de la totalidad de los intereses al Ayuntamiento de A Coruña, por ser la Administración responsable del procedimiento expropiatorio y, dentro de él, de la constitución a los efectos tasadores de la Comisión de Académicos.

Costas procesales.

En lo que respecta a las costas procesales, conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, disponemos que en cuanto a las costas del recurso de casación cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes; y confirmamos la decisión adoptada en la sentencia impugnada respecto de las costas de la instancia, no haciendo especial pronunciamiento.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Fijar como criterio interpretativo aplicable a la cuestión que precisó el auto de admisión del recurso de casación el reflejado en los fundamentos de derecho noveno y décimo de esta sentencia.

Segundo.- Haber lugar a la estimación del recurso de casación n.º 8146/2022, interpuesto por la representación procesal del Instituto de España, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 15 de julio de 2022, en el recurso de apelación n.º 7079/2022, en el punto referido a la condena del Instituto de España al pago de los intereses expropiatorios de demora devengados entre los días 19 de mayo de 2014 y 26 de julio de 2016, que se anula.

Tercero.- Confirmar el pronunciamiento del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de A Coruña en el procedimiento ordinario 29/2021, por el que se condena al Ayuntamiento de A Coruña al abono de la totalidad de los intereses moratorios.

Cuarto.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.