Procedimiento a seguir por el ayuntamiento para financiar inversiones y sus efectos sobre las reglas fiscales

Planteamiento

Este ayuntamiento se encuentra en un momento en el que prevé dificultades para cumplir con las reglas fiscales establecidas por la LOEPSF. Es prácticamente seguro que no cumpliremos la regla de gasto ni la estabilidad presupuestaria en los ejercicios 2024 y 2025.

Hay que tener en cuenta que el ayuntamiento dispone de 2,2 millones de euros en tesorería.

Teniendo en cuenta que entraremos en un Plan Económico-Financiero (PEF), el equipo de gobierno quiere ejecutar dos obras el próximo año: la construcción de una nave para la brigada municipal por valor de 1 millón de euros, y la reurbanización de tres calles del núcleo antiguo por un valor de 500.000 euros.

Se han hecho consultas y el equipo de gobierno plantea diferentes alternativas con el fin de no dejar de realizar las dos inversiones previstas. Son las siguientes:

1. En el presupuesto de 2025, se incluirían los 1.500.000 euros correspondientes al coste de la nave y la reurbanización de las calles en las partidas de gasto. Si no se obtiene ninguna subvención que pueda incluirse en ingresos, se prevería la contratación de un préstamo por 1.500.000 euros para cuadrar el presupuesto y generar el crédito necesario para ambas inversiones, y además, disponer de este crédito al inicio del año.

La idea es que el préstamo finalmente no se formalizaría (teniendo en cuenta que contamos con 2,2 millones de euros en tesorería). ¿Qué implicaría esto? Que en 2025 también incumpliríamos las reglas fiscales, porque tendríamos las obligaciones, pero no los derechos derivados del cobro del préstamo. Dado que ya estaríamos bajo el PEF, no tendría demasiado impacto en 2025.

2. También se podría optar por no incluir esto en el presupuesto inicial y hacerlo vía Modificación de Crédito, tirando del remanente de tesorería, pero esto implicaría tener que esperar hasta marzo o abril, una vez realizada la liquidación y conociendo el remanente disponible, lo cual no nos permiten hacer antes. Además, al hacer la modificación, en el informe de Intervención debería constar que se incumpliría la estabilidad y la regla de gasto, y estando bajo un PEF, sería difícilmente justificable.

¿Cuál es su opinión jurídica al respecto? ¿Existen otras alternativas?

Respuesta

En el caso de que se liquide el presupuesto del ejercicio 2024 con incumplimiento de alguna de las reglas fiscales (regla de gasto y/o estabilidad presupuestaria), de conformidad con lo dispuesto en el art. 21.1 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPSF-, en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, la Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto, con el contenido y alcance previstos en este artículo.

Por lo que, efectivamente, si se incumple alguna de las citadas reglas fiscales, la corporación tiene que aprobar un plan económico financiero.

A nuestro juicio, la primera cuestión que se plantea no es técnicamente adecuada, porque provoca la utilización indirecta y de forma fraudulenta del remanente de tesorería, dado que una vez incluido el préstamo en el presupuesto éste no se concierta o, en su caso no se formaliza, sin embargo, se realizan los gastos que se financian con dicho préstamo.

En el caso de que no se formalice el préstamo, a nuestro juicio no es posible que se utilicen los créditos que se financian con dicho préstamo, porque los préstamos son recursos afectados a los gastos, de tal manera que si no se obtiene el ingreso no se deberían utilizar los gastos. Así parece deducirse del art. 173.6 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, según el cual la disponibilidad de los créditos presupuestarios quedará condicionada, en todo caso, a:

• “a) La existencia de documentos fehacientes que acrediten compromisos firmes de aportación, en caso de ayudas, subvenciones, donaciones u otras formas de cesión de recursos por terceros tenidos en cuenta en las previsiones iniciales del presupuesto a efecto de su nivelación y hasta el importe previsto en los estados de ingresos en orden a la afectación de dichos recursos en la forma prevista por la ley o, en su caso, a las finalidades específicas de las aportaciones a realizar.

• b) La concesión de las autorizaciones previstas en el artículo 53, de conformidad con las reglas contenidas en el capítulo VII del título I de esta ley, en el caso de que existan previsiones iniciales dentro del capítulo IX del estado de ingresos.”

Y en un sentido parecido, la disp.adic.3.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, dispone que se podrán tramitar anticipadamente los contratos cuya ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos cuya financiación dependa de un préstamo, un crédito o una subvención solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de financiar el contrato correspondiente.

Podemos observar de la legislación transcrita que la disponibilidad de los créditos puede verse afectada si no se formaliza el contrato, e incluso, en el caso de aplicar la Disp.adic.3 LCSP 2017, la adjudicación del contrato queda sujeta a la condición suspensiva de la consolidación de los recursos que han de financiar el contrato.

Por ello concluimos respecto a la primera cuestión planteada, que si no se formaliza el préstamo los créditos que se financian con el mismo no deben utilizarse.

Respecto a la segunda cuestión, esto es, a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales (RTGG) mediante modificación de créditos, entendemos que es la correcta, con todos los matices indicados por el consultante y siempre y cuando se pueda utilizar el RTGG, porque recordemos que el art. 32.1 LOEPSF, dispone que en el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, comunidades autónomas, y corporaciones locales, a reducir el nivel de endeudamiento neto siempre con el límite del volumen de endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda.

Pero entendemos que la única vía es que se incluya en el presupuesto inicial financiado con recursos propios del presupuesto municipal o bien se utilice el RTGG mediante modificación de crédito si es posible. No le vemos más alternativas legales, sin perjuicio de lo que diremos a continuación respecto a la posibilidad de financiar la reurbanización de calles con contribuciones especiales.

Es cierto que la realización de gastos no financieros sin que exista la contrapartida de los ingresos no financieros perjudica el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria. Pero ello ocurre no sólo cuando se financia un gasto no financiero con el RTGG, sino también cuando se financia mediante préstamo, porque éste es un recurso financiero y no computa como ingreso a efectos de estabilidad presupuestaria. Y ambos sistemas de financiación también perjudican por igual el cumplimiento de la regla de gasto, por cuanto esta regla fiscal compara los gastos computables de un ejercicio con el anterior, por lo que da igual cómo se financie el gasto.

Por otra parte el PEF se puede cumplir si ya se contempla en él la utilización del RTGG, adoptando otras medidas para alcanza el cumplimiento del PEF.

Respecto a las contribuciones especiales, el art. 28 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas.

Añadiendo el art.29.1.a) TRLRHL que tendrán la consideración de obras y servicios locales:

• a) Los que realicen las entidades locales dentro del ámbito de sus competencias para cumplir los fines que les estén atribuidos, excepción hecha de los que aquéllas ejecuten a título de dueños de sus bienes patrimoniales.

La realización de las obras que se indican en la medida en la que se trata de obras en bienes de dominio público (reurbanización de calles) y se realizan en el ámbito de las competencias municipales, pueden ser objeto de contribuciones especiales por cuanto determinan el hecho imponible en los términos en los que se define en el art. 20.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, que dispone que el hecho imponible como el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal.

La justificación del beneficio particular de cada propietario viene definida por el hecho de ser el propietario de las viviendas con fachada a las calles afectadas por las obras que el Ayuntamiento va a realizar, porque la realización de las obras incrementan el valor de los inmuebles con fachada a las calles afectadas al dotarlas de mayores y/o mejores servicios de los que disponían hasta entonces.

Aunque hay que tener en cuenta, que sólo se puede repercutir a los sujetos pasivos el 90% del coste que el Ayuntamiento soporte (art.31.1 TRLRHL). De tal manera que si el coste es de 500.000 euros, sólo puede repercutir 450.000 euros (500.000 x 90%), debiendo asumir el ayuntamiento el resto (50.000 euros).

Conclusiones

1ª. A nuestro juicio, la primera cuestión que se plantea no es técnicamente adecuada, porque provoca la utilización indirecta y de forma fraudulenta del remanente de tesorería.

2ª. La segunda cuestión es correcta, aunque puede ser que no satisfaga las expectativas de la corporación.

3ª. La única alternativa que se nos ocurre, es que para la financiación de la reurbanización de las calles, se utilicen contribuciones especiales.