Diferencia entre plantilla y anexo de personal y sus repercusiones presupuestarias

Planteamiento

En el expediente de aprobación del presupuesto se incluyó, como parte del mismo, el anexo de personal o plantilla presupuestaria en que se relacionan y valoran los puestos de trabajo existentes en la entidad, de forma que se dé la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el presupuesto. En dicho anexo de personal no se incluyeron las plazas que se encontraban vacantes y cuya cobertura no se preveía realizar durante el ejercicio. En otros casos, al prever que la cobertura se produciría en el segundo semestre, únicamente se incluyó una parte de las retribuciones anuales. Se ha aprobado una modificación de la RPT que contempla la creación de nuevos puestos de trabajo e incrementos retributivos en algunos puestos ya existentes. Entendemos que para poder proceder a la provisión de esos puestos de trabajo nuevos y a la adecuación retributiva en el caso de los puestos ya ocupados, es necesaria una modificación de la plantilla presupuestaria de acuerdo con el art. 126.2 TRRL, que prevé la posibilidad de ampliar plantilla “cuando el incremento del gasto quede compensado mediante la reducción de otras unidades o capítulos de gastos corrientes no ampliables.”

Entiendo que el art. 126.2 TRRL únicamente permite la financiación de la ampliación de la plantilla, mediante la amortización de vacantes o adecuaciones retributivas a la baja en las mismas, o en su defecto, mediante reducción en otros capítulos del presupuesto.

Se plantea la posibilidad de financiar la modificación de la plantilla acudiendo a ahorros producidos durante el ejercicio derivados de que aquellas plazas cuya cobertura se preveía para el segundo semestre, finalmente no se van a cubrir hasta el mes de diciembre, es decir, sin acudir a reducción del gasto estructural en el capítulo I.

Se plantean las siguientes cuestiones:

La ampliación de plantilla regulada en el art. 126.2 TRRL ¿se corresponde con el supuesto planteado (cobertura de plazas no presupuestadas o incrementos retributivos derivados de modificaciones de la RPT)? En caso de no ser así, ¿qué se entiende exactamente por ampliación de plantilla? ¿Sería suficiente con realizar una modificación presupuestaria para financiar el mayor gasto?

De ser de aplicación al caso el art. 126.2 TRRL, ¿puede financiarse el incremento del gasto de plantilla mediante ahorros en el ejercicio en el capítulo I? Es decir, sin acudir a reducciones estructurales (amortizaciones o reducciones retributivas).

¿Es correcto que la plantilla presupuestaria no integre la totalidad del gasto de personal de las plazas existentes, excluyendo las vacantes?

¿Debe la intervención informar una modificación del anexo de personal o plantilla presupuestaria?

Respuesta

El art. 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, dispone que:

• “Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.”

Añadiendo el art. 126.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, que:

• “Las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobarán anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto y habrán de responder a los principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirán los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios.”

La sentencia del TSJ de Asturias de 30 de noviembre de 2010 (EDJ 2010/400144), define la plantilla como:

• “… un instrumento de carácter más bien financiero o presupuestario de ordenación del gasto que constituye una enumeración de todos los puestos - o mejor plazas - que están dotados presupuestariamente, debiendo incluir tanto a los funcionarios como al personal laboral y eventual, cuya finalidad es delimitar los gastos de personal al relacionar todos los que prevé para un ejercicio presupuestario siendo la base para habilitar la previsión de gastos en materia de personal y consignar los créditos necesarios para hacer frente a las retribuciones en materia de personal, hasta el extremo de que su aprobación y modificación está estrechamente ligada a la aprobación y modificación del presupuesto de la Corporación en el ámbito local.”

La sentencia del TS de 9 de abril de 2014, citando otra sentencia del TS de 28 de noviembre de 2007, señala que:

• "La conexión entre plantilla y Presupuesto, dispuesta por la LRBRL (art. 90) y el TRRL ( arts. 126 y 127 ), responde a la finalidad de que todos los puestos de trabajo de la Entidad local cuenten con la correspondiente dotación presupuestaria que permita la viabilidad económica de los mismos; y esta finalidad, en el caso litigioso, ha de considerarse alcanzada desde el momento en que hubo simultaneidad en la aprobación de la Plantilla y la aprobación provisional del Presupuesto y, posteriormente, ésta última quedó definitivamente aprobada por no haber sido estimadas las alegaciones que fueron presentadas."

De lo expuesto hasta ahora dos conclusiones parecen claras: la plantilla debe aprobarse junto a o con ocasión de la aprobación del presupuesto o de sus modificaciones. Y la plantilla recoge todos los puestos de trabajo.

Por otra parte, la plantilla no se contempla entre los documentos que forman parte del presupuesto municipal, ni en el contenido de los presupuestos que se menciona en el art. 165 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, ni entre los anexos del presupuesto que se citan en el art. 166 TRLRHL, ni tampoco en la documentación necesaria para aprobar el presupuesto municipal que se mencionan en el art. 168 TRLRHL.

Tampoco se menciona la plantilla como documento integrante del presupuesto municipal en el RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

El art. 168.1.c) TRLRHL, menciona como documentación que debe unirse al presupuesto para su aprobación el anexo de personal de la entidad local. Pero este anexo de personal no es la plantilla.

El art. 18.1.c) del RD 500/1990, dispone que en el anexo de personal se relacionan y valoran (económicamente) los puestos de trabajo existentes en la entidad local, de forma que se dé la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el presupuesto.

Por tanto, mientras que en el anexo de personal lo que se contiene es una relación de puestos de trabajo con el importe de las retribuciones correspondientes, debiendo existir una relación entre esta relación de personal y el capítulo 1 del presupuesto municipal; la plantilla lo que contiene es la cantidad de personal que presta sus servicios en la Administración, distinguiendo los puestos de trabajo (Secretario, Interventor, Tesorero, número de Técnicos, de Auxiliares Administrativos, etc.), pero no contiene una relación individualizada y valorada económicamente, aunque lógicamente debe existir una correspondencia entre el número de empleados del ayuntamientos (plantilla) y la relación individualizada de estos (anexo de personal).

Por tanto, la norma lo único que prevé es que la plantilla se apruebe simultáneamente con el presupuesto, es decir, en la misma sesión plenaria en la que se aprueba el presupuesto se debe aprobar también la plantilla del personal. Pero esta no forma parte de la documentación que integra el presupuesto municipal.

En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Aprobación simultánea de la plantilla de personal con la aprobación del presupuesto: ¿Forma parte de la documentación que integra el presupuesto municipal?”.

Dicho esto, el art. 126 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, lo que contiene es la regulación de la plantilla (no del anexo de personal), por eso lo que establece es la posibilidad de modificar la plantilla (ampliarla) siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el precepto citado, que en resumen son:

• - Que no suponga un incremento real del gasto, de tal manera que el incremento se compense con una reducción de otros gastos

• - O que el incremento de la plantilla sea consecuencia del establecimiento o ampliación de servicios de carácter obligatorio

La norma, por tanto, contempla una limitación al incremento de la plantilla, para que no suponga un incremento exponencial del gasto, aunque el límite no se refiere al capítulo 1 de gastos de personal, sino al global de los gastos del ayuntamiento, al permitir que la reducción se realice de otros capítulos del estado de gastos distinto al capítulo 1.

Si la financiación del incremento de plantilla se realiza mediante ahorros que se han producido en este ejercicio, pero que puede que no se produzcan en ejercicios sucesivos puesto que la reducción del gasto no ha sido estructural, entendemos que no se cumple lo dispuesto en el precepto que analizamos.

Por ello, para la financiación de la ampliación de la plantilla, entendida como el incremento del número de efectivos del ayuntamiento, no es suficiente realizar una modificación presupuestaria para financiar el mayor gasto, sino que éste tiene que justificarse en la reducción estructural de otros gastos o bien en el aumento o establecimiento de nuevos servicios obligatorios.

Respecto a la posibilidad de que el anexo de personal excluya las vacantes, como hemos visto anteriormente, la plantilla recoge todos los puestos de trabajo, por tanto es necesario que todas las plazas (vacantes y no vacantes) figuren en la plantilla y que también estén dotadas presupuestariamente; aunque se está admitiendo que salvo que se indique en el acuerdo, previos los informes correspondientes, que determinadas plazas vacantes no se podrán cubrir al 1 de enero, sino que es necesario realizar el trámite para la provisión de las plazas y que no será posible su cobertura antes del plazo que se indique.

Pero la regla general es que todas las plazas que figuran en la plantilla deben estar dotadas presupuestariamente, porque esa es su finalidad, sin perjuicio de que excepcionalmente algunas plazas no puedan estar provistas todo el año dados los plazos que se necesitan para su provisión. Pero entendemos que lo aconsejable es que no se excluyan, sino que sólo se doten en la parte que sea necesaria, incluso aunque no se prevea su cobertura en este ejercicio, deben constar en la plantilla y en el anexo de personal, salvo que en la RPT se disponga otra cosa.

La RPT es un instrumento de ordenación de los recursos humanos de la entidad local, por lo que se pueden crear nuevos puestos de trabajo y modificar los existentes sin que ello tenga que tener necesariamente reflejo en el presupuesto si es que los puestos de trabajo no se van a cubrir en ese ejercicio presupuestario.

Por el contrario, la plantilla debe reflejar los puestos de trabajo que existen actualmente, estén o no cubiertos por el personal. Lo que conlleva necesariamente a que todos los puestos contenidos en la plantilla deben tener imprescindiblemente su reflejo y cobertura presupuestaria.

La RPT y la plantilla no son el mismo documento, de tal manera que pueden existir puestos de trabajo previstos en la RPT que no estén en la plantilla si la RPT prevé su cobertura para ejercicios sucesivos. Pero no pueden existir puestos de trabajo en la plantilla que no estén previstos en la RPT.

En este sentido, recomendamos la lectura de la consulta “Incorporación de puestos y retribuciones mediante modificación de la RPT: reflejo en el Presupuesto municipal del incremento del gasto de personal y afectación a la Plantilla presupuestaria”.

Por último, respecto al informe de la intervención municipal, cabe tener en cuenta que el art. 3.1 del RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCI-, claramente dispone que:

• “El control interno de la actividad económico- financiera del sector público local se ejercerá por el órgano interventor mediante el ejercicio de la función interventora y el control financiero.”

De este precepto se deduce claramente que existen dos modalidades de control interno: la función interventora o fiscalizadora y el control financiero.

La función interventora o fiscalizadora procede, como indica el preámbulo del citado RCI, cuando se realiza o se deba realizar una fase presupuestaria y consiste, como dispone el art. 3.2 RCI, en controlar los actos de la entidad local y de sus organismos autónomos, cualquiera que sea su calificación, que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

En consecuencia, si la modificación de la plantilla o del anexo de personal, implica un mayor gasto, su aprobación supondrá la realización de, al menos, una fase del gasto, la de autorización del gasto, por tanto, la modificación estará sujeta a fiscalización y la intervención municipal deberá emitir el informe correspondiente.

Conclusiones

1ª. La ampliación de la plantilla supone el incremento del número de efectivos del ayuntamiento.

2ª. Su financiación tiene que justificarse bien en la reducción de gastos estructurales bien en el aumento o establecimiento de nuevos servicios obligatorios.

3ª. A nuestro juicio el art. 126.2 TRRL impide que el incremento del gasto de la plantilla se financie mediante ahorros del capítulo 1 en el ejercicio.

4ª. A nuestro juicio no es correcto que se excluyan de la plantilla las plazas vacantes.

5ª. Si la modificación de la plantilla o del anexo de personal, implica un mayor gasto, su aprobación estará sujeta a fiscalización, por lo que la Intervención deberá emitir el informe correspondiente.