Posible interrupción de la prescripción en procedimiento de fiscalización previa de subvención directa

Planteamiento

Esta intervención ha recibido para su fiscalización previa una justificación de una subvención directa, otorgada a favor de una entidad para la realización de una serie de inversiones en materia sanitaria, el 21 de noviembre de 2016. Dicha subvención establecía inicialmente como plazo para su ejecución y justificación un año desde la fecha de la notificación del acuerdo, la cual se efectuó el 6 de diciembre de 2016, por lo que el plazo finalizaba el 6 de diciembre de 2017.

En fecha 23 de octubre de 2017, fue acordada por el órgano concedente una prórroga para la ejecución y justificación de la actuación objeto de subvención, en la que se fijaba como nueva fecha límite para la ejecución y justificación el 6 de diciembre de 2018.

De la documentación obrante en el expediente de la justificación, se constata que el beneficiario justificó la actuación de forma extemporánea, el 28 de enero de 2019. Así mismo, consta también que, tras la primera comprobación de la documentación recibida, el centro gestor, detectó documentación justificativa faltante o incorrecta, por lo que la solicitó al beneficiario (sin constancia del requerimiento por escrito), la cual fue recibida en el registro general en fecha 17 de mayo de 2019 y 20 de octubre de 2020.

En fecha 17 de febrero de 2021 se efectuó una primera fiscalización de la justificación, de la que se formuló un reparo suspensivo, entre otros motivos, por falta de documentación justificativa. A raíz de dicho reparo, el centro gestor solicitó nuevamente al beneficiario la documentación justificativa faltante (nuevamente sin constancia del requerimiento por escrito), la cual tuvo entrada en el registro general el 20 de abril de 2021.

Posteriormente, el expediente fue enviado a Intervención para su fiscalización en dos ocasiones más, siendo devuelto al centro gestor para que completase la documentación de este, sin que fuera necesaria la aportación de más documentación justificativa por parte del beneficiario.

Considerando que nuestra entidad tiene aprobado el régimen de fiscalización limitada previa de requisitos básicos, una vez recibido el expediente ya completo, se nos plantea la siguiente cuestión en relación con el cumplimiento relativo a la adecuación del crédito presupuestario (obligaciones a contraer nacidas y no prescritas):

- ¿Puede considerarse que la documentación entrada por registro por parte del beneficiario en mayo de 2019, octubre de 2020 y abril de 2021, a resultas de una petición de documentación por parte del centro gestor, de la cual no se tiene constancia de su requerimiento por escrito, interrumpiría la prescripción de la obligación, aunque dicha documentación complemente aquella que inicialmente debería haber sido presentada con la primera justificación?

Respuesta

A efectos de la prescripción, el art. 39.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS-, dispone que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. Aunque el precepto sólo se refiera al derecho de la Administración a practicar el reintegro de una subvención, entendemos que el plazo de cuatro años sigue siendo el plazo de prescripción a todos los efectos, porque el art. 25.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria LGP, dispone que, salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

• a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.

• b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.

Añadiendo el apartado 2 del citado art. 25 LGP que, con la expresada salvedad en favor de leyes especiales, la prescripción se interrumpirá conforme a las disposiciones del Código Civil.

Por su parte, el art. 1973 del Código Civil -CC-, dispone que la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor.

Este precepto es interpretado por el TS, mediante sentencia de 20 de octubre de 1988, recogida en otras sentencias, entre ellas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en sentencia de 22 de marzo 2001, en el sentido de que:

• “a) Que es tarea de esta Sala a través de su doctrina y como indica entre otras en la S 15 julio 1988, la unificación de criterios judiciales a fin de completar en la medida de lo posible el ordenamiento jurídico, realizando a tales efectos una labor de sincronización entre el derecho positivo y la realidad social del momento histórico en que el presupuesto fáctico a resolver se presenta.

• b) Que a tales efectos, la doctrina de este Tribunal, abandonando la rigidez de la interpretación estrictamente dogmática de la prescripción que venía siguiéndose hasta aproximadamente el último decenio e inspirándose en unos criterios hermenéuticos de carácter lógico-sociológico, siempre más dúctiles y acomodables a las exigencias de la vida real, criterios que el art. 3.1 CC (EDL 1889/1) más que pregonar, impone, ha señalado como idea básica para la exégesis de los arts. 1969 y 1973 CC (EDL 1889/1) el que siendo la prescripción una institución no fundada en principios de estricta justicia sino en los de abandono o dejadez en el ejercicio del propio derecho y en el de la seguridad jurídica, su aplicación por los Tribunales no debe ser rigurosa sino cautelosa y restrictiva (SS 8 octubre 1981,31 enero 1983, 2 febrero y 16 julio 1984, 9 mayo y 19 septiembre 1986 EDJ 1986/5582 , y 3 febrero 1987).

• c) Que esta construcción finalista de la prescripción, verdadera "alma mater" o "pieza angular" de la misma, tiene su razón de ser tanto en la idea de sanción a las conductas de abandono en el ejercicio del propio derecho o de las propias facultades, como en consideraciones de necesidad y utilidad social.

• d) Consecuencia de todo ello es que tiene igualmente declarado esta Sala reiteradamente en su indicada última fase o etapa interpretativa de la prescripción, cuando la cesación o abandono en el ejercicio de los derechos no aparece debidamente acreditada y sí, por el contrario, lo está el afán o deseo de su mantenimiento o conservación, la estimación de la prescripción extintiva se hace imposible a menos de subvenir sus esencias.”

El hecho de que se haya ido requiriendo al interesado que justifique la subvención, aunque no conste en el expediente un requerimiento formal, entendemos que supone el reconocimiento de la existencia de la subvención. Sin que el beneficiario haya hecho dejación de su derecho, porque, aunque sea con poco acierto, ha ido intentando justificar la subvención concedida.

Por último, no podemos olvidar la doctrina jurisprudencial del TS, en la que declaraba como ya se dijo en las sentencias de 6 de marzo de 2018, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 LPAC (art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común -LPACAP-). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada que está completa la justificación presentada, comprobación para la que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 LGS.

Conclusiones

1ª. El plazo de prescripción de una subvención es de cuatro años.

2ª. Dicho plazo se interrumpe por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor.

3ª. A nuestro juicio, la documentación presentada por registro por parte del beneficiario de la subvención en mayo de 2019, octubre de 2020 y abril de 2021, a resultas de una petición de documentación por parte del centro gestor, a pesar de que no conste el requerimiento en el expediente, interrumpe la prescripción de la obligación, aunque dicha documentación complemente aquella que inicialmente debería haber sido presentada con la primera justificación.