Terrenos afectados por la reducción de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, ¿puede el ayuntamiento otorgar licencias urbanísticas?

Planteamiento

A consecuencia de la finalización exitosa del procedimiento previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (Ley 2/2013), dejaron de estar afectados por la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre prevista en la Ley 22/1988, de 28 de julio de costas -LC-, al reducirse esta servidumbre legal de 100 a 20 metros.

En el Ayuntamiento, esta reducción de la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre afecta en concreto a un núcleo poblacional.

Toda vez que el apartado cuarto de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 2/2013 admite dos interpretaciones:

a) La prohibición de nuevas construcciones se mantiene hasta los 100 metros con los que contaba la servidumbre de protección antes de la reducción operada en virtud del establecido en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 2/2013.

b) La prohibición de nuevas construcciones se refiere exclusivamente a los 20 metros del suelo de núcleo rural que continúan afectados por la servidumbre de protección, a diferencia de lo que sucede con el suelo urbano en que los terrenos afectados por la servidumbre de 20 metros se podrán autorizar nuevas construcciones con sujeción a una serie de requisitos.

Teniendo en cuenta lo que antecede, ¿puede el Ayuntamiento otorgar licencias urbanísticas, especialmente para usos residenciales en la franja sobre la que fue autorizada a reducción de la servidumbre de protección?

Respuesta

La Ley 2/2013, de de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, establece en el punto primero de su disp.trans.1:

• “1. En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, se podrá instar que el régimen previsto en la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, se aplique igualmente a los núcleos o áreas que, a su entrada en vigor, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que, en ese momento, reunieran alguno de los siguientes requisitos:

• a) En municipios con planeamiento, los terrenos que, o bien cuenten con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie, o bien, careciendo de alguno de los requisitos citados, estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en dos terceras partes de su superficie, de conformidad con la ordenación de aplicación.

• b) En municipios sin planeamiento, los terrenos que, o bien cuenten con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie, o bien, careciendo de alguno de los requisitos citados, estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en la mitad de su superficie.”

De acuerdo con esta previsión legal, se ampliaba el ámbito de aplicación de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -LC-, por el que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la citada norma se encuentran sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, añade la citada disposición transitoria, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre. El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante estudios de detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados, que deberán respetar las disposiciones de la LC y las determinaciones de las normas que se aprueben con arreglo a la misma.

No obstante, la disp. trans. 1 de la Ley 2/2013 añade en su punto cuarto que, no obstante, la medida habilitada expresamente en la propia norma, en los núcleos y áreas a los que se refiere la presente disposición, no se podrán autorizar nuevas construcciones de las prohibidas en el art. 25 LC, por el que se establece el régimen de prohibiciones definido legalmente para las construcciones autorizables en la zona de servidumbre del dominio público marítimo-terrestre.

De acuerdo con lo expuesto, se aprecia que la regulación aprobada en 2013 introduce un supuesto excepcional de aplicación de la disposición transitoria tercera de la LC, al incluir terrenos no considerados legalmente como suelos urbanos a la entrada en vigor de esta norma, en los supuestos en los que se dispone la reducción de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, pero en condiciones no similares a las de los anteriores.

Conforme a lo expuesto, es cierto que la interpretación del punto cuarto anteriormente citado resulta contradictoria, debido a que, si se asume de forma literal, parece imposibilitar la autorización de construcciones no autorizables en zona de servidumbre de protección, aun en el caso de que se encuentren fuera de la zona de veinte metros definida a estos efectos. Esta interpretación, acorde con la primera de las interpretaciones a las que se refiere la consulta realizada, ha sido sostenida por la Sentencia de 29 de octubre de 2015 del TSJ de Galicia (EDJ 2015/228042), en la que literalmente se dispone:

• “Resulta asimismo palmario por gráficamente notorio el estado inacabado de aquel inmueble así como su situación a menos de CIEN (100) METROS del límite interior de la ribera del mar -es decir, en la servidumbre de protección del dominio público- marítimo-, de modo que por ende tanto dicho inmueble como las obras y uso del mismo resultan por completo ilegalizables y demolibles y sin posibilidad de legalización ulterior, habida cuenta el expreso tenor de aquellos otros Arts. 209,3 a) y 6; 210,2 "a contrario sensu"; 211,1 y 2 b) y 4 y 214,1 de aquella Ley núm. 9/02, de 30 de Diciembre, en relación tanto con el Art. 25,1 a) de la vigente redacción de la Ley núm. 22/88, de 28 de Julio, de costas, como con la Disposición transitoria primera,4 de aquella otra Ley núm. 2/13, de 29 de Mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de aquella Ley núm. 22/88, de 28 de Julio, al precisar que "en los núcleos y áreas a los que se refiere la presente disposición -sin que conste tampoco que aquel lugar de autos esté siquiera clasificado como tal al efecto-, no se podrán autorizar nuevas construcciones de las prohibidas por el Art. 25" de aquella Norma legal de protección de costas a la sazón actualmente vigente.”

Con arreglo a lo que se deduce que interpreta la Sala gallega, debemos entender que la ampliación de los supuestos de reducción de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, fuera de los regulados en la disposición transitoria tercera de la LC y en su normativa de desarrollo, fundamentalmente contenida en el RD 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas -RGLC-, se encuentran sometidos a un régimen específico y limitado, por el que incluso fuera de la zona de servidumbre determinada, quedan prohibidas las construcciones a las que hace referencia el art. 25 LC.

No obstante, debemos entender que esta disposición es aplicable para los supuestos en los que la situación generada determina el actual cambio de la línea de servidumbre de protección, por lo que, debemos estimar, que a futuro, la ordenación que se pueda aprobar sobre la zona determine las posibilidades constructivas y de uso que se le pueda dar a esa zona, cuestión que vendrá precedida de los correspondientes informes sectoriales, incluido el relativo a su ubicación en la zona colindante a la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.

Conclusiones

1ª. La disp. trans. 1 de la Ley 2/2013, amplía los supuestos en los que se podrá establecer la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, en los casos en los que se acredite la existencia de ámbitos consolidados por la edificación, que a fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 no tuvieran la consideración de suelo urbano.

2ª. No obstante, en estos casos, el punto cuarto de la citada disposición transitoria primera impide que, en todos estos ámbitos, no se puedan autorizar nuevas construcciones de las prohibidas en el art. 25 LC, por el que se establece el régimen de prohibiciones definido legalmente para las construcciones autorizables en la zona de servidumbre del dominio público marítimo-terrestre.

3ª. Debemos estimar que esta prohibición, extensible por tanto a toda la superficie anterior de zona de servidumbre de protección, se mantendrá vigente hasta que se apruebe una nueva ordenación en la que, previa obtención de los informes sectoriales correspondientes, se autorice un régimen específico para estas superficies que, en realidad, quedan fuera de dicha zona de servidumbre.