Anulación judicial de un acto administrativo, ¿genera responsabilidad patrimonial?

Tribunal Supremo , 25-01-2024
, nº , rec.3246/2023,  

Pte: Arozamena Laso, Angel Ramón

ECLI: ES:TS:2024:818A

ANTECEDENTES DE HECHO 

Proceso de instancia y resolución judicial recurrida.

1. La mercantil Piquio, S.A., presentó reclamación de responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento de Málaga derivada de la anulación judicial del estudio de detalle PP 20/05 (aprobado en su día por silencio administrativo positivo) por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga) 1945/2014, de 14 de octubre, confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo 1119/2016, de 18 de mayo, reclamando la suma de 27.672.769,2 euros. Esta solicitud no fue objeto de resolución expresa.

Contra la desestimación por silencio administrativo interpuso la mercantil recurso contencioso-administrativo, tramitado con el número 82/2021, que concluyó con sentencia parcialmente estimatoria del Juzgado Contencioso- administrativo 5 de los de Málaga, de fecha 14 de julio de 2021, en la que se reconocía a la actora una indemnización por valor de 356.222,58 euros.

2. Por la representación procesal de la mercantil Piquio, S.A., y por la del Ayuntamiento de Málaga, se presentaron recursos de apelación contra la citada sentencia, ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga), Sección Tercera, tramitados con el número 3959/2021 y que resultaron en el dictado de la sentencia de 23 de noviembre de 2022 por la que se desestima el recurso de apelación de la mercantil y se estima el recurso de apelación del Ayuntamiento, decidiendo la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo.

3. La sentencia, en lo que ahora interesa, basa su decisión de estimar el recurso del Ayuntamiento en los siguientes argumentos:

" SEXTO.- Para dar respuesta a esta última cuestión ha de partirse de lo dispuesto en el artículo 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (ya aplicable al momento de presentación de la reclamación inicial que dio origen al expediente administrativo en el que se produjo la ficción desestimatoria sometida a fiscalización), conforme al cual sólo resultan indemnizables "las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley". Esta previsión, a su vez, se ha de poner en conexión con la reflejada en el párrafo primero del artículo 32 de la misma Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme a la cual "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización". De esta última determinación normativa se desprende con claridad que no toda anulación de un acto o disposición administrativa por la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa ha de comportar un perjuicio antijurídico; o, dicho de otra forma, un perjuicio que no se tenga el deber jurídico de soportar.

El estudio de esta cuestión ha sido acometido de forma completa y sistemática en la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2017 (recurso de casación 1777/2016), a la que la Administración alude -con acierto- en su escrito de recurso; que, a su vez, reitera lo ya plasmado en las previas de la misma Sala y Sección de 27 de noviembre de 2014 (recurso de casación 2047/2014), y 30 y 31 de enero de 2017 (recursos de casación 58/2014, 2913/2014 y 4226/2014). En concreto, aborda la posible inexistencia de antijuridicidad en supuestos de anulación de disposiciones reglamentarias -con el subsiguiente deber del perjudicado de soportar el daño ocasionado- en las que se constata una actuación razonable de la Administración al actuar potestades discrecionales.

A tal efecto, y tras recordar que la antijuridicidad del daño no deriva tanto de la licitud o ilicitud del acto o norma causante del daño, "sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa carga patrimonial singular de soportarlo", las Sentencias citadas recuerdan que la jurisprudencia de la Sala Tercera "condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos jurídicos indeterminados." Y es que en tales supuestos, reiterando lo previamente razonado en la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2015 (dictada en el recurso de casación 2335/2012), es el propio Legislador el que "ha establecido un margen de actuación a la Administración para que decida conforme a su libre criterio dentro de los márgenes de los elementos reglados; de ahí que siempre que en esa decisión discrecional se mantenga en los términos de lo razonable y se haya razonado, no puede estimarse que el daño sea antijurídico, generando el derecho de resarcimiento. Es decir, sería la propia norma que configura esas potestades discrecionales la que impondría ese deber de soportar los daños ocasionados por el acto,

siempre que la decisión adoptada fuese razonable y razonada y se atuviera a los elementos reglados que se impongan en el ejercicio de esas potestades, por más que resulte posteriormente anulado en vía contenciosa o incluso en la misma vía administrativa". Y es que en dichos supuestos resulta preciso "reconocer un determinado

margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita". Por ello, y como igualmente puso ya de manifiesto la Sentencia de la misma Sala y Sección de 26 de octubre de 2011 (recurso de casación 188/2009 ), "si la solución

adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión"; por lo que "para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita."

SÉPTIMO.- Descendiendo al asunto sometido a nuestra consideración, concluimos, tras

examinar los motivos que llevaron al Pleno de esta Sala a anular el Estudio de Detalle, que la aplicación de la jurisprudencia referida en el fundamento previo nos conduce necesariamente a la estimación del recurso de apelación formulado por el Excelentísimo

Ayuntamiento de Málaga.

Y es que en la Sentencia dictada el 14 de octubre de 2014 razonábamos que el Estudio de Detalle debía ser anulado, en síntesis, y en aplicación de lo dispuesto en los artículos 45 de la Constitución Española, 3 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, 73 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, 98 del

Reglamento de Planeamiento Urbanístico (que imponían, tanto en defecto de planeamiento, como incluso cuando este existiese, el debido respeto a la armonía de los paisajes y de edificaciones de carácter histórico, arqueológico, artístico o meramente típico o tradicional, protegiéndolos de las privaciones e interferencias que pudieran producir en la misma otros edificios por su situación, masa o altura), por el impacto visual que originarían las edificaciones cuya construcción se contemplaba en el mismo, así como por la negativa incidencia de las mismas en la masa vegetal que conforma el jardín catalogado. Todo ello, según expusimos en dicha Sentencia, resultaba "incoherente con la realidad del punto o lugar al que se refiere, porque viene a atentar a la armonía paisajística y constructiva del conjunto del que tratamos y se encuentra, escasa o impropiamente razonada, al no analizar otras alternativas más congruentes con el respeto a dicha armonía y que configura la tipología del mismo". En definitiva, entendimos en su día que, de entre las diferentes opciones de las que disponía la Administración, había escogido una sin razonar de forma debida o suficiente dicha elección, por el hecho de no contemplar otras posibilidades que pudieran haber resultado más coherentes con la armonía del paisaje y del conjunto edificatorio y vegetal de carácter histórico que se encuentra en el ámbito de dicho Estudio. Esto es, entre diferentes opciones admisibles (al existir a tal efecto variados criterios valorativos para cuya determinación disponía la Administración de un margen de apreciación), la Administración se decantó por una de ellas sin explorar suficientemente otras, actuación que si bien consideramos contraria a derecho (por vulnerar las normas anteriormente citadas), no cabe calificar de carente de razonabilidad ni carente de razonamiento. Por el contrario, entendimos que dicho razonamiento resultaba "escaso" o "impropio" (o, dicho de otra forma, desacertado), pero en ningún caso inexistente; sin que tampoco llegásemos a afirmar que, una vez exploradas otras alternativas, hubiese que descartar -sin más- la razonabilidad de la en su día aprobada por silencio.

Atendiendo a todo lo anteriormente expuesto, deducimos que la anulación judicial del Estudio de Detalle -promovido por la mercantil apelante- no comporta un daño antijurídico, al existir el deber jurídico de soportar los posibles perjuicios que derivasen de tal anulación de actos o normas (en este caso, un instrumento de planeamiento) para cuya aprobación deba procederse por parte de la Administración a la valoración de criterios en los que -como en este caso- dispusiera de un cierto margen de apreciación y la hubiera realizado de forma razonada y razonable (por más que finalmente se entendiese errónea o equivocada). Ello nos conduce a la anunciada estimación del recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento, a la revocación de la Sentencia recurrida y a la desestimación del contencioso-administrativo en su día formulado"

4. Contra la anterior sentencia presentó recurso de casación la representación procesal de la mercantil Piquio, S.A.

Preparación del recurso de casación.

1 . La parte recurrente, la representación procesal la mercantil Piquio, S.A., tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos los artículos 106.2 de la Constitución y 32.1 y 34.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

2. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que la sentencia ha interpretado incorrectamente la jurisprudencia en materia de la doctrina del margen de tolerancia en materia de responsabilidad patrimonial, por cuanto no se cumplen los requisitos para su concurrencia en el caso, y ello ha llevado a la indebida estimación del recurso de apelación. En particular, pone de manifiesto que el acto que resultó anulado no fue un acto expreso (y, por lo tanto, con una motivación también expresa) sino un acto presunto, producido por silencio administrativo positivo.

3. Subraya que la normativa que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal o del de la Unión Europea.

4. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque los anteriores argumentos encuentran acomodo en el artículo 88.2, letras a) y c) LJCA.

Auto teniendo por preparado el recurso de casación y personación de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga) tuvo por preparado el recurso de casación por medio de auto de 14 de abril de 2023, habiendo comparecido la representación procesal de la mercantil Piquio, S.A. -como parte recurrente-, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

De igual modo lo ha hecho la representación procesal del Ayuntamiento de Málaga.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Requisitos formales del escrito de preparación.

En primer lugar, desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación ha sido presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), contra sentencia susceptible de casación ( artículo 86 LJCA) y por quien está legitimado, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA), habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.

De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la resolución de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar la necesidad de su debida observancia en el proceso de instancia, así como su relevancia en el sentido del fallo.

Cuestión litigiosa y marco jurídico.

La cuestión litigiosa planteada por la parte recurrente se refiere a la aplicación de la doctrina del margen de tolerancia, según la cual existe un deber jurídico de soportar los daños causados por un acto administrativo de contenido discrecional que posteriormente se anula, siempre que dicho acto se hubiera dictado de manera razonada y sea razonable, cuando el acto en cuestión es un acto presunto.

Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso.

El recurrente, como se ha señalado en el Hecho segundo punto cuarto anterior, invoca los supuestos de interés casacional previstos en el artículo 88.2 letras a) y c) LJCA. La Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, en relación con la concurrencia del interés casacional objetivo invocado en el escrito de preparación del recurso.

Al respecto, se considera que, en efecto, puede existir contradicción entre lo resuelto por la Sala de Andalucía y la doctrina declarada por este Tribunal Supremo en la materia que nos ocupa, toda vez que "se ha considerado, en síntesis, que para que la anulación de una resolución administrativa genere, por sí misma, responsabilidad patrimonial se exige que la decisión administrativa anulada no sea razonable y esté razonada, entrando en juego en esa apreciación, la concurrencia, en dicha decisión, los elementos discrecionales o reglados que la norma que habilita la concreta actividad administrativa establezca" ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2022, RC 6834/2021), insistiéndose en que no sólo debemos estar ante una actuación razonable sino además razonada ( sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2014, Rec. 476/2013).

Sin embargo, en los supuestos de silencio administrativo positivo, al no concurrir motivación expresa, este requisito del acto puede ponerse en cuestión, siendo necesario, pues, que por esta Sala se determine la aplicación de la doctrina anterior en los casos en que el acto anulado existe como consecuencia de este silencio.

Admisión del recurso de casación. Normas objeto de interpretación.

1. Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma norma, esta Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de la siguiente cuestión:

Determinar si resulta aplicable la doctrina que excluye la responsabilidad patrimonial en los casos de anulaciones de actos discrecionales siempre que sean razonables y estén razonados (doctrina del margen de discrecionalidad) a los actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo y, en su caso, los requisitos para su aplicación.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son:

Los artículos 106.2 de la Constitución y 32.1 y 34.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicación y remisión.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Quinta de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

FALLO 

1.º) Admitir el recurso de casación n.º 3246/2023, preparado por la representación procesal de la mercantil Piquio, S.A., contra la sentencia de 23 de noviembre de 2022, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga), en el recurso de apelación 3959/2021.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si resulta aplicable la doctrina que excluye la responsabilidad patrimonial en los casos de anulaciones de actos discrecionales siempre que sean razonables y estén razonados (doctrina del margen de discrecionalidad) a los actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo y, en su caso, los requisitos para su aplicación.

3.º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Cuarto, apartado 2, de este auto.

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Remitir las actuaciones para su tramitación y decisión a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme ( artículo 90.5 LJCA).

Así lo acuerdan y firman.